余佳

[摘 要]通過PPP融資模式，撬動(dòng)了民間資金巨量投入高速公路建設(shè)，然而，當(dāng)前PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)較高，因此，應(yīng)改進(jìn)政府保障作用、稅費(fèi)減免、協(xié)作融資以及風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的管理，促進(jìn)PPP融資模式在高速公路項(xiàng)目應(yīng)用的長久發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]PPP融資模式；高速公路；風(fēng)險(xiǎn)管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201528066

高速公路建設(shè)自20世紀(jì)90年代起突飛猛進(jìn)，僅用了二十年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了追趕?！笆濉逼陂g，我國交通基本建設(shè)投資總規(guī)模約62萬億元，比“十一五”期間總投資增長319%。由于建設(shè)成本的提高和建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，龐大的資金需求將對高速公路的快速發(fā)展形成巨大壓力。為鼓勵(lì)和促進(jìn)社會和民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP即廣泛意義上的公私合營，能有效地緩解政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。因此，探討PPP融資模式在高速公路項(xiàng)目應(yīng)用有極大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

1 高速公路PPP 融資模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

通過PPP融資模式，撬動(dòng)了民間資金巨量投入公共基礎(chǔ)設(shè)施，尤其高速公路建設(shè)，公共部門憑借私營部門的資金、技術(shù)優(yōu)勢和運(yùn)營效率為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，私營部門則通過政府協(xié)調(diào)、擔(dān)保及政策優(yōu)惠確保項(xiàng)目獲得穩(wěn)定收益。當(dāng)然，如果收益過高，政府方面也會作出相應(yīng)控制。PPP就是公私部門合作，為公眾提供更為有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程，公私參與各方雖然各自利益都沒有達(dá)到最大化，但可實(shí)現(xiàn) PPP 項(xiàng)目整體利益最大化。由此，公共部門與私營部門獲得雙贏或多贏效果，這個(gè)社會福利增加了。

采用PPP融資模式建設(shè)高速公路，公共部門可以從私營部門處獲得更多的資金和技術(shù)，而對于私營部門來說，通過政府授權(quán)特許經(jīng)營高速公路而獲得穩(wěn)定合理的收益，私營部門狀況也得到了改善。

2 現(xiàn)階段公路建設(shè)融資面臨的主要問題

21 融資主體和融資模式過于單一且機(jī)械化

目前，我國省交通運(yùn)輸廳是省內(nèi)公路建設(shè)投融資主要責(zé)任者，但作為政府主管部門，其不能直接面向市場融資，當(dāng)前主要靠銀行貸款、交通規(guī)費(fèi)、通行費(fèi)收入、交通運(yùn)輸部財(cái)政補(bǔ)助等資金進(jìn)行公路建設(shè)，尚沒有可以依賴的其他渠道。數(shù)據(jù)表明：信貸融資空間在當(dāng)前條件下已經(jīng)接近極限，高速公路建設(shè)資金需求已經(jīng)超過主管部門的融資能力范圍。

22 高速公路市場化融資更加困難

我國各地高速公路曾引入BOT方式，但中途項(xiàng)目法人退出，BOT運(yùn)作失敗的狀況令人擔(dān)憂。另外，經(jīng)過高速公路啟動(dòng)和發(fā)展期之后，高速公路建設(shè)逐漸走向人口少、欠發(fā)達(dá)和地質(zhì)條件復(fù)雜的老少邊窮地區(qū)，建設(shè)成本更加高昂，平均每千米造價(jià)已經(jīng)從1000多萬元變成3000萬元乃至突破5000萬元。過高的建設(shè)成本和沉重的償債負(fù)擔(dān)，使市場化融資更加困難。

23 缺乏配套的優(yōu)惠政策吸引投資

由于有些收費(fèi)公路交通量較小導(dǎo)致投資收益率較低，而且缺乏配套的優(yōu)惠政策吸引投資。特別是進(jìn)入山區(qū)之后，人口數(shù)量相對較少，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，高速公路交通量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到城市平均水平。而一般情況下，市場資本在投資高速公路建設(shè)當(dāng)中，要求的投資收益率為10%以上。實(shí)際當(dāng)中，部分高速公路建設(shè)項(xiàng)目的投資收益率偏低，難以吸引社會資本投入建設(shè)，除非為其提供相應(yīng)的配套優(yōu)惠政策，以保證投資者得到合理的投資回報(bào)。

3 關(guān)于PPP融資模式在高速公路項(xiàng)目應(yīng)用的思考與建議

31 放寬市場準(zhǔn)入

政府在制定政策中對于法律未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入，這里當(dāng)然包括高速公路建設(shè)領(lǐng)域；同時(shí)注冊資本登記條件放寬，可以用能評估作價(jià)和依法轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)投資，對企業(yè)集團(tuán)注冊資本金及其子公司個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以降低，對跨行業(yè)聯(lián)合、兼并和重組的準(zhǔn)入條件也予以降低，這些措施實(shí)質(zhì)是降低投資門檻，便于高速公路公司成功融資。

32 稅費(fèi)減免

高速公路具有公益屬性，為了促成高速公路PPP項(xiàng)目成功實(shí)施，實(shí)現(xiàn)為公眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府從大局出發(fā)，有權(quán)減免PPP項(xiàng)目公司稅費(fèi)；其次，項(xiàng)目前期投入大，項(xiàng)目直到建成后很多年都會存在巨大還貸和現(xiàn)金流壓力，為保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，防止項(xiàng)目公司出現(xiàn)資金鏈斷裂，政府對項(xiàng)目公司實(shí)行部分或全部稅費(fèi)減免，也是扶持私營部門，降低其投資大型公益設(shè)施帶來的資金風(fēng)險(xiǎn)。因此，稅費(fèi)優(yōu)惠在高速公路PPP項(xiàng)目中經(jīng)常被用到。

33 協(xié)助融資

PPP模式其中一個(gè)重要功能就是融資。高速公路PPP項(xiàng)目投資金額往往達(dá)幾億元甚至上百億元，單靠投資者自身資本金很難完成，高速公路PPP項(xiàng)目公司需拿與政府部門簽訂的項(xiàng)目合同和特許經(jīng)營協(xié)議向金融部門進(jìn)行有限追索貸款，質(zhì)押物為項(xiàng)目資產(chǎn)和協(xié)議規(guī)定的其他權(quán)益，金融部門看重的是項(xiàng)目的穩(wěn)定收益和政府對項(xiàng)目穩(wěn)定收益的有關(guān)承諾及相關(guān)保證。私營部門在可選金融工具不多而限制又多的情況下，融資難度較大。而政府部門給予的有關(guān)承諾及相關(guān)保證，會使金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目公司的信心大增，從而使高速公路項(xiàng)目融資難度降低。

34 強(qiáng)化高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

高速公路PPP模式應(yīng)確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，體現(xiàn)由最能控制該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)的原則。在PPP項(xiàng)目中包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、超支風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私營機(jī)構(gòu)，由私營部門全部承擔(dān)。而政府公共部門應(yīng)對政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)更有優(yōu)勢。將公私雙方優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，那么整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)就會降到最小，從而使PPP項(xiàng)目成功實(shí)施。通過合同明確公私部門的責(zé)任，明確獎(jiǎng)懲條例，通過獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，促進(jìn)公共項(xiàng)目努力降低成本，按期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，為公眾提供符合公共部門標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)。

35 高速公路PPP項(xiàng)目實(shí)施的其他建議

（1）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，完善宏觀調(diào)控體系，切實(shí)把政府工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)上來，做政府該做的事。既要對市場準(zhǔn)入、收費(fèi)價(jià)格、收費(fèi)年限、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管，又要履行公眾利益代表職責(zé)，同時(shí)注意不要越權(quán)過度監(jiān)管，充分發(fā)揮好市場配置資源的作用。因此，政府要通過相應(yīng)改革，真正使生產(chǎn)要素及資源能源價(jià)格反映其稀缺程度和環(huán)境損害成本，從而保障高速公路建設(shè)有個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。

（2）充分發(fā)揮PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)作用。PPP模式結(jié)構(gòu)復(fù)雜，過程煩瑣，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持。在英國、德國、日本、愛爾蘭、意大利、澳大利亞、加拿大等國家都建有PPP模式專業(yè)機(jī)構(gòu)，這些國家積極推進(jìn)PPP模式建設(shè)高速公路。以英國為例，伙伴關(guān)系公司（簡稱PUK，英文Partner-ships UK的縮寫）在2000年6月成立了，成為第一個(gè)成立PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)的國家。在PUK中私營機(jī)構(gòu)持有51%的股份，而政府持有49%的股份。PUK以向政府提供訓(xùn)練有素的PPP模式專家為主要目標(biāo)。政府通過建立伙伴關(guān)系公司，獲得了一批具有PPP經(jīng)驗(yàn)的專家，他們來自公私相關(guān)部門，在他們的指導(dǎo)和參與下，PPP項(xiàng)目得以成功推廣并實(shí)施。因此，我國高速公路建設(shè)也應(yīng)重視PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，通過他們的指導(dǎo)和參與，使更多的PPP高速公路項(xiàng)目在我國成功推廣。

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