蘭俊

摘 要：自20世紀(jì)20年代英國初建公共廣播體制后，在以領(lǐng)先于世界廣播電視的目標(biāo)引領(lǐng)下，英國先后推出《1990年廣播電視法》《1996年廣播電視法》以及《2003年通信法》，通過一系列廣電法，平穩(wěn)、漸進(jìn)地放松傳媒管制。同時，作為歐洲表現(xiàn)最佳、最具前瞻性的管制機(jī)構(gòu)，英國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)Ofcom也給中國獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立的可能性提供了一個思考角度。中國廣電媒介政府管制應(yīng)該將放松管制作為未來改革的基點(diǎn);分清廣電媒介商業(yè)與公共的獨(dú)立性質(zhì);同時循序漸進(jìn)地建立獨(dú)立于行政部門的媒介監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：英國電視法;Ofcom;傳媒體制;放寬限制;獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

中圖分類號：G220 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-8122（2015）03-0035-03

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著廣播電視數(shù)字技術(shù)大幅提升，信息實現(xiàn)了全球共享。同時，經(jīng)濟(jì)全球化帶來的影響使得各國家傳媒業(yè)競爭愈趨激烈。如何在全球廣播電視行業(yè)成功生存并發(fā)展成行業(yè)翹楚，是各個國家未來廣電發(fā)展道路上亟待解決的問題。作為世界電視大國與最大電視節(jié)目出口國家之一的英國，早在20世紀(jì)90年代便開始通過立法對廣播電視進(jìn)行逐步改革。以《1990年廣播電視法案》《1996年廣播電視法案》與《2003年通信法》等一系列廣電法逐步對國家公共廣播電視進(jìn)行改革，其改革的平穩(wěn)性、漸進(jìn)性，對其他國家廣電改革的基調(diào)具有深刻意義。

一、英國廣播電視法系列

（一）《1990年廣播電視法案》

20世紀(jì)80年代，英國商業(yè)地面電視和地方廣播運(yùn)營的法律依據(jù)是基于《1980年廣播電視法案》和《1981年廣播電視法案》的。隨后，英國頒布《1990年廣播電視法案》，廢止了1981年和1984年的廣播電視法。它的調(diào)整范圍是英國的商業(yè)廣播電視，其主要內(nèi)容主要表現(xiàn)在以下幾個方面：在管理機(jī)構(gòu)方面，根據(jù)該法建立了兩個新的機(jī)構(gòu)——獨(dú)立電視委員會（ITC）和無線廣播局（RA），取代了原來的獨(dú)立廣播局和有線電視管理局;而執(zhí)照制度上，原來的契約管理制度被執(zhí)照制度所代替，每一種執(zhí)照的頒發(fā)都對違規(guī)者做了相應(yīng)的處罰規(guī)定。每一種服務(wù)的執(zhí)照都通過競標(biāo)，頒發(fā)給最高出價人;在傳輸制度方面，原獨(dú)立廣播局負(fù)責(zé)的商業(yè)廣播傳輸職能，改由獨(dú)立的公司——全國傳播有限公司負(fù)責(zé)[1]?！?990年廣播電視法案》開啟了英國廣播電視系列改革的序幕。總的來說，該法主要針對商業(yè)廣播電視進(jìn)行改革，突出體現(xiàn)了其對經(jīng)濟(jì)與市場的關(guān)注，并為新競爭壓力下商業(yè)電視的發(fā)展提供了基礎(chǔ)法律保障。它提出并樹立消費(fèi)者主權(quán)的觀念，引入媒體相互競爭機(jī)制，以期打破廣播電視行業(yè)中的壟斷，進(jìn)一步開發(fā)廣播電視市場，給消費(fèi)者提供更多樣化的選擇。

（二）《1996年廣播電視法案》

在以“解放英國的廣播電視業(yè)，使其成為21世紀(jì)世界的領(lǐng)袖”為宗旨的前提下，英國政府于1996年頒布《1996年廣播電視法》。其最主要的內(nèi)容是放寬《1990年廣播電視法案》中有關(guān)媒體所有權(quán)的限制，以及建立英國數(shù)字地面廣播的管理機(jī)構(gòu)。法案有關(guān)條款的建議發(fā)布在1995年的兩個文件中。其中第一個文件，即綠皮書，主要涉及媒體所有權(quán)，第二個文件主要涉及數(shù)字電視管理機(jī)構(gòu)。廣播電視法案修正案草案于1995年11月公布，1996年7月24日獲皇家同意。涉及廣播電視法案的大部分條款于1996年8月13日公布實施[2]。

新法律希望詮釋的事物與目標(biāo)，其要點(diǎn)在1995年綠皮書《媒體所有權(quán)》中有大致描述：政府有責(zé)任為消費(fèi)者促進(jìn)傳媒的多樣性和可選擇的機(jī)會，并為整個行業(yè)的發(fā)展構(gòu)架一個良好機(jī)制，主要目標(biāo)是保護(hù)來源、信息多樣性和編輯多元性，并營造一種環(huán)境，使媒體人能夠充分利用市場。而現(xiàn)有傳媒所有權(quán)的管制體制缺乏一種靈活性，來促使傳媒公司充分利用新技術(shù)所提供的機(jī)會。

因此，政府決定，除了一般規(guī)章外，管制傳媒所有權(quán)的特殊規(guī)章也有其存在理由，并促使現(xiàn)有傳媒與跨媒體所有權(quán)自由化。法案中的關(guān)鍵事項乃是：促進(jìn)傳媒多樣性，適應(yīng)行業(yè)成功的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中蘊(yùn)含的政策目標(biāo)主要可以概括為兩大點(diǎn)：1.社會政治目標(biāo)（諸如促進(jìn)傳媒多樣化），2.經(jīng)濟(jì)目標(biāo)（諸如保護(hù)競爭、促進(jìn)效率、鼓勵英國傳媒公司到國際上去競爭）。

（三）《2003年通信法》

《2003年通信法》是英國廣播電視解禁過程中，距今較近的一個階段性標(biāo)志。新世紀(jì)到來，通信產(chǎn)業(yè)與傳媒產(chǎn)業(yè)聯(lián)系更加緊密，新通信法意在此加強(qiáng)政府管理職能的新形勢前提下更進(jìn)一步放松管制，以期促進(jìn)相互競爭，同時重新定義并保證公共服務(wù)。

在2003年法案的制定中，英國的當(dāng)權(quán)者已經(jīng)明確地感受到了技術(shù)的進(jìn)步和觀眾、用戶期望的改變，因而要求規(guī)制進(jìn)行改變。因此，為了應(yīng)對未來的不確定性，要創(chuàng)建一個靈活的框架，由一個密切關(guān)注的組織對其進(jìn)行監(jiān)管。在對法案政策框架的描述中，英國執(zhí)權(quán)者明確指出要“簡化規(guī)制框架”[3]。同時，考慮到公共利益的實現(xiàn)，英國政府對公共廣播電視提供公共服務(wù)的地位仍從立法上加以保障，然而英國傳媒產(chǎn)業(yè)的整體環(huán)境卻是打破了公共廣播電視以往的壟斷地位，市場更加自由化，各種管制逐步放寬甚至消除。“在單個媒體市場中，法案建議表現(xiàn)為充分的自由化、廢除對擁有一家以上國有電視或廣播服務(wù)所有權(quán)的限制。[4]”這比1990和1996年廣播電視法案，在媒體所有權(quán)政策上更加放松管制。與1990年廣播電視法案相比較，2003年通信法將允許報紙經(jīng)營者進(jìn)入全國和地方廣播電臺市場以及第5頻道（C5），為投資和發(fā)展創(chuàng)造更多新的機(jī)會。

二、中國現(xiàn)代傳媒管制體制建構(gòu)分析

在傳統(tǒng)與變革的沖突中，走互相融合的道路，這是英國廣播電視文化模式的顯著特色。這種方式又以和緩、平穩(wěn)、漸進(jìn)為主要特色。研究英國放松管制政策的理論依據(jù)等問題，探索廣播電視的發(fā)展規(guī)律，能為我們研究傳媒業(yè)管理體制宏觀改革提供一條有效途徑。因此，對英國廣電傳媒業(yè)相關(guān)法律與機(jī)構(gòu)的研究對中國廣電傳媒業(yè)發(fā)展有重要的參考價值。

（一）放松管制——廣電媒介政府管制改革的基點(diǎn)

未來政府對媒介管制的制度邏輯應(yīng)該建立在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上。管制的目的是通過經(jīng)濟(jì)和法規(guī)形式的手段，一方面彌補(bǔ)媒介市場出現(xiàn)的無序競爭，另一方面繼續(xù)實現(xiàn)媒介為“政治穩(wěn)定”和“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”所負(fù)有的政策目標(biāo)[5]。許多理論研究表明，國家管制職能的履行、調(diào)節(jié)與適時轉(zhuǎn)換對于傳媒產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要，英國的廣電相關(guān)律法改革也證明了這一點(diǎn)。國家對廣電傳媒的管制改革一定是建立在該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上的。近年來，中國廣播電信業(yè)發(fā)展非常迅速，技術(shù)更新發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變，這就要求政府進(jìn)行相應(yīng)的管制改革。

基于中國社會主義現(xiàn)實政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，改革的方式應(yīng)在管制放松過程之中進(jìn)行制度創(chuàng)新。中國廣電媒介與英國廣電傳媒業(yè)不同，有著區(qū)別于國際主流社會所謂的廣電媒介產(chǎn)業(yè)的“異質(zhì)結(jié)構(gòu)”，受制于中國特殊的政治經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境的影響，因此，對于中國廣電媒介管制政策的改革應(yīng)通過變革逐漸轉(zhuǎn)軌，形成制度創(chuàng)新。而從一定意義上說，中國又可以從英國的國際經(jīng)驗中得到很好的借鑒。政府應(yīng)該放松對廣電媒介的管制。通過政府的資金注入、政策出臺，促進(jìn)傳媒產(chǎn)業(yè)相關(guān)組織、機(jī)構(gòu)合理競爭，提升企業(yè)自身質(zhì)量。同時，通過法律法規(guī)保證媒介經(jīng)營者的合法經(jīng)營行為與合法權(quán)益。

（二）獨(dú)立監(jiān)管——廣電媒介政府管制機(jī)構(gòu)建構(gòu)的可能

近幾年，大眾對建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的呼聲越來越高，如何對傳媒業(yè)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管、制定法律規(guī)章等，以便確保管制機(jī)構(gòu)對整個傳媒網(wǎng)絡(luò)的高效調(diào)控是亟待解決的問題。

長期以來，公眾對于中國電信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制改革問題就有廣泛討論，其中尤以如何提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性最為迫切。自美國FCC的獨(dú)立管制委員會成立以后，大多建議是否可以考慮在中國建立類似通信傳播委員會的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而英國Ofcom成立后，又為中國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革提供了一個新的改革方向。但事實上，無論美國FCC亦或是英國Ofcom，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)下的政府體制問題均與中國大相徑庭。

1.英國Ofcom（英國電信傳播監(jiān)管機(jī)構(gòu)）

英國的電信傳播監(jiān)管機(jī)構(gòu)Ofcom，即“通訊傳播辦公室”。2002年，英國頒布《Ofcom組織法》，整合了英國原電信管理局、無線電通信管理局、獨(dú)立電視委員會、無線電管理局、廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會五個機(jī)構(gòu)的職能，成立Ofcom，監(jiān)管范圍涵蓋電信、無線通訊、電視和廣播等所有通訊傳播領(lǐng)域[7]。

Ofcom的性質(zhì)屬“公事業(yè)”，在內(nèi)部組織和運(yùn)作上均具有高度的自主權(quán)， 英國政府無權(quán)干涉Ofcom的監(jiān)管工作，它的工作人員也并非公務(wù)員身份。作為自主性公共體，Ofcom具有的是法人資格，采用的是類似公司治理的管理模式，與傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)和常見的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計相去甚遠(yuǎn)[7]。而反觀中國，憲政框架和政治文化決定了我們無法在現(xiàn)階段實施脫離“事業(yè)單位”的高度獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。高度獨(dú)立就需要高度的問責(zé)體制，因此就要求基于完善立法與司法問責(zé)法制大環(huán)境下，對各方權(quán)利進(jìn)行制衡，以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)與廣電媒體以及政府之間的穩(wěn)定，而這樣完善的條件要求在立法尚未健全的中國很難實現(xiàn)。

2.行政獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與“廣監(jiān)會”

在中國，理想的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)形態(tài)應(yīng)該是獨(dú)立于行政，而直接隸屬于國務(wù)院的廣電媒介監(jiān)管機(jī)構(gòu)。它不屬于或隸屬于政府的某個行政部門，而是一種特設(shè)機(jī)構(gòu)。這種特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不受制于政府行政部門，而是獨(dú)立對廣電媒介進(jìn)行管制。例如針對市場需求向傳媒機(jī)構(gòu)發(fā)放各種許可證，行政部門無法對其進(jìn)行管制干預(yù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各種資金支持來自國務(wù)院。然而現(xiàn)實情況是，在我國，國務(wù)院與行政機(jī)構(gòu)并非是完全獨(dú)立制衡，如要建立隸屬國務(wù)院、獨(dú)立行政的監(jiān)管機(jī)構(gòu)就必須對中國現(xiàn)有行政體制進(jìn)行調(diào)整，這是一個非常漫長的過程。因此完全獨(dú)立于行政的管制機(jī)構(gòu)不太現(xiàn)實，而且完全獨(dú)立于也并不一定就是有利無弊。事實上，某一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策與監(jiān)管政策往往也是彼此糾纏，很難完全獨(dú)立分開。作為緩和，我國最終建立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)可以是相對獨(dú)立的，即部分獨(dú)立于行政部門。這種部分獨(dú)立是在大方向上獨(dú)立制定政策、頒布相關(guān)法律條例，而特定情況下則需要與綜合部委協(xié)調(diào)。如仿照中國銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會和電監(jiān)會等機(jī)構(gòu)設(shè)置“媒監(jiān)會”。在這種情況下，當(dāng)作為“事業(yè)單位”的“媒監(jiān)會”與行政發(fā)生沖突時必然會出現(xiàn)公信力下降等情況，但就目前來說，這并不失為“過渡”獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個可考慮方面。

（三）商業(yè)與公共——廣電媒介的獨(dú)立性質(zhì)

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，隨著知識經(jīng)濟(jì)與相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展，行業(yè)對于文化體制，尤其是傳媒體制的改革的要求日趨強(qiáng)烈。當(dāng)下“事業(yè)單位，企業(yè)管理”的傳媒體制，雖然在一定時期使得傳媒企業(yè)在一定程度上彌補(bǔ)了國家對傳媒財政撥款的不足，改善了傳媒的經(jīng)濟(jì)窘境，但現(xiàn)今已經(jīng)成為制約傳媒產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的障礙，傳媒的集團(tuán)化僅停留在企業(yè)整合的表面，而并沒有在體制管理與發(fā)展方式上取得長足進(jìn)步，跨行業(yè)、跨地區(qū)經(jīng)營陷入困境。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和市場是電視產(chǎn)品的兩種提供方式，因為電視產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。越接近純公共產(chǎn)品，越需要由政府來提供，因為市場存在失靈;越接近私人產(chǎn)品，越需要由市場來提供，因為它有自我調(diào)節(jié)的功能。具體地說，從英國的經(jīng)驗看，電視媒介可以分為兩種，公共性質(zhì)的廣播電視媒介和商業(yè)性質(zhì)的廣播電視媒介[8]。

與時俱進(jìn)是推動我國傳媒業(yè)發(fā)展的核心理念之一。我們是否可以考慮在中國特殊的國情體制下，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，實行“兩種道路”——建立在市場基礎(chǔ)上的商業(yè)電視媒介和建立在政府基礎(chǔ)上的公共電視媒介并存，兩者分離發(fā)展，共謀進(jìn)步。

三、總 結(jié)

放松管制的目的就是讓市場更加充分地競爭。中國廣播電視的日趨市場化也要求政府進(jìn)行管制改革。而怎樣在市場經(jīng)濟(jì)基本原則下對廣電業(yè)進(jìn)行合理管制改制，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)下政策制定者亟待解決的問題。而改革過程中如何掌握“度”，對其進(jìn)行深刻、全面考量是值得我們?nèi)轿凰伎嫉膯栴}。因此，無論是技術(shù)上還是體制、政策上，傳媒產(chǎn)業(yè)的改革不是朝夕能夠解決的問題，需要我們在廣電管制改革上不斷摸索前進(jìn)。

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[責(zé)任編輯：傳馨]