王寅

摘要：黨的十八大和十八屆三中全會明確提出了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和目標(biāo)，新型城鎮(zhèn)化已上升為新時(shí)期的國家戰(zhàn)略。為此，我們在全市范圍內(nèi)對揚(yáng)州城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)行了調(diào)研，力求準(zhǔn)確把握其發(fā)展現(xiàn)狀，依據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，從揚(yáng)州城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題和現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，積極探索具有揚(yáng)州特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：揚(yáng)州 新型城鎮(zhèn)化 發(fā)展現(xiàn)狀 對策研究

相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念，黨的十八屆三中全會則進(jìn)一步闡明新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和目標(biāo)，即“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，……”可以看出，新型城鎮(zhèn)化已上升為新時(shí)期的國家戰(zhàn)略。為此，我們在全市范圍內(nèi)對揚(yáng)州城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)行了調(diào)研，力求準(zhǔn)確把握其發(fā)展現(xiàn)狀，依據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，從揚(yáng)州城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題和現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，積極探索具有揚(yáng)州特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

1 新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展的要求

新型城鎮(zhèn)化有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化只是以城鎮(zhèn)人口比例增加和面積擴(kuò)張為追求目標(biāo)，而新型城鎮(zhèn)化追求的是在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。作為一種理念，新型特鎮(zhèn)化是以人為本、綠色低碳、社會和諧、文化先導(dǎo)、風(fēng)格獨(dú)特、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。其核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。作為一種模式，新型城鎮(zhèn)化是以新型產(chǎn)業(yè)化為核心動力，以統(tǒng)籌兼顧為根本方法，以社會和諧為主要取向，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，強(qiáng)調(diào)人與自然、人與社會有機(jī)融合的全新的城鎮(zhèn)化。與傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)發(fā)展之路相比，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)更加注重以下幾點(diǎn)：

1.1 以促進(jìn)人的全面發(fā)展為新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想。新型城鎮(zhèn)化是突出以人為核心，將人的發(fā)展放在首要位置，從而真正解決以往城鎮(zhèn)化過程中形成的城鄉(xiāng)差別與社會的不公平的問題，切實(shí)提高代際之間的發(fā)展?jié)摿?，確保城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果讓全體國民能夠分享。人既是城鎮(zhèn)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)，更是目的和歸宿。

1.2 以城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展為新型城鎮(zhèn)化的大政方針。新型城鎮(zhèn)化道路是既要糾正我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中存在的滯后缺陷，又要防止出現(xiàn)如同一些發(fā)展中國家“過度城鎮(zhèn)化”的偏差，力求實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化，以及現(xiàn)代化的同步發(fā)展，使之能夠相輔相成、互相促進(jìn)，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。

1.3 以不再犧牲農(nóng)村發(fā)展利益為新型城鎮(zhèn)化的根本原則。新型城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)涵是通過城市帶動鄉(xiāng)村最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵在于一定要摒棄過去那種以犧牲農(nóng)村利益為代價(jià)的城鎮(zhèn)化老路，切實(shí)做到在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中維護(hù)和保障農(nóng)民合法權(quán)益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局，消除城鄉(xiāng)間的制度壁壘，強(qiáng)化城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

1.4 以大中小城市與小城鎮(zhèn)合理布局為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。新型城鎮(zhèn)化需要建立科學(xué)、高效的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建一些因地制宜、各具特色的城市群。主要采取據(jù)點(diǎn)式與網(wǎng)絡(luò)式、選擇分散型與集中型相結(jié)合的方式，最大限度地發(fā)揮城市群整體的輻射帶動和集聚擴(kuò)散作用，實(shí)現(xiàn)城市之間、城市與城鎮(zhèn)之間合理的功能分工，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.5 以合理的城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系為新型城鎮(zhèn)化的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)城鎮(zhèn)的規(guī)模過大或者是過小，都有可能使城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮受到制約。新型城鎮(zhèn)化道路就是立足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系，不盲目發(fā)展特大城市，而是大城市合理發(fā)展，中等城市積極發(fā)展，小城鎮(zhèn)適當(dāng)發(fā)展，最終形成大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鎮(zhèn)等級規(guī)模結(jié)構(gòu)合理化，呈現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展互促、城鎮(zhèn)功能互補(bǔ)的格局。

1.6 以集約高效可持續(xù)為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式。轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，嚴(yán)格限制城鎮(zhèn)空間無序擴(kuò)張；科學(xué)合理利用資源，提高資源利用效率，大幅降低資源消耗強(qiáng)度，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程的減量化、再利用、資源化；提高城鎮(zhèn)管理水平，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載力和可持續(xù)發(fā)展能力。

2 揚(yáng)州距離新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)尚有一段很長的路需要走

上述對新型城鎮(zhèn)化的闡述，也較為完整的揭示了新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)體系，對照這一目標(biāo)體系，揚(yáng)州的城鎮(zhèn)化發(fā)展還存在不少問題，需要引起我們的高度關(guān)注。

2.1 揚(yáng)州市區(qū)和縣城鎮(zhèn)人口的高度密集與小城鎮(zhèn)人口的低集中度同時(shí)并存

揚(yáng)州“十一五”期間，城區(qū)人口增長較快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口在急劇減少，據(jù)“六普”調(diào)查，2010年與2006年相比，揚(yáng)州市區(qū)人口增加5.67萬人，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻減少5.2萬人。其結(jié)果，揚(yáng)州主城區(qū)建成區(qū)人口密度為24150.94人/平方公里，4個(gè)縣城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度為4159.55人/平方公里，其余75個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度為2775.97人/平方公里，僅為前者的11.49%，后者的66.74%。城市人口密度高，往往會造成交通、住房成本的上升，城市公共品供給嚴(yán)重不足，從而產(chǎn)生一些“城市病”，阻礙城市的建設(shè)與發(fā)展。小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均每人占地322.02平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過省里人均占地面積130平方米的標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 城鎮(zhèn)集約化程度不高，其城鎮(zhèn)化與市場化發(fā)展存在較為嚴(yán)重的不一致性

對某一區(qū)域的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀進(jìn)行綜合評價(jià)，應(yīng)采用一定的指標(biāo)體系。目前，用得比較多的指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力、金融狀況、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市中心度等。其中，人口的集中度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是其中兩個(gè)最具說服力的因素。人口集中度代表城鎮(zhèn)化的水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平說明市場化的程度。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，揚(yáng)州人口的集中與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間不一致，是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)差異的一個(gè)重要側(cè)面，它在一定程度上反映了城鎮(zhèn)化與市場化之間的錯(cuò)位。為了印證這一觀點(diǎn)，我們從兩個(gè)方面進(jìn)行闡述。首先是對揚(yáng)州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口比重和人均GDP進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（見表1），再根據(jù)這兩個(gè)近似經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行區(qū)域分類。以平均城鎮(zhèn)中心度為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行第一次劃分，得出有城與無城的區(qū)別；再以人均地區(qū)生產(chǎn)總值的平均數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行第二次劃分，得出市場化程度不一的兩大區(qū)域，分為有市與無市。這樣，全部分析對象可分為有城有市、有城無市、無城有市、無城無市四類（見表2）。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)中心度和人均地區(qū)生產(chǎn)總值在逐年上升，有城有市鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例2011年有所下降，但從2012年起緩慢上升，“雙無”鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例逐年下降，但所占比例仍然較高，平均達(dá)45.93%，具體內(nèi)容（見表2）。

表1 揚(yáng)州市小城鎮(zhèn)中心度與人均地區(qū)生產(chǎn)總值統(tǒng)計(jì)表

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表2 揚(yáng)州市小城鎮(zhèn)化與市場化情況統(tǒng)計(jì)（單位：%）

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2.3 農(nóng)村工業(yè)化與非農(nóng)化的快速發(fā)展并未能引起城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的產(chǎn)物，兩者之間的關(guān)系極為緊密，一般情況下兩者應(yīng)該同步發(fā)展。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與小城鎮(zhèn)化之間有著極密切的關(guān)系。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的減少并不能代表城鎮(zhèn)化水平的提升。關(guān)鍵要看農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的水平。根據(jù)表3可以看出，近幾年來，揚(yáng)州農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平在緩慢下降，平均增長速度為0.77%，而地區(qū)生產(chǎn)總值增長幅度雖然也在下降，但平均增長仍達(dá)到16.53%，是城鎮(zhèn)化率的21.46倍。由此可見，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。鎮(zhèn)區(qū)人口容集率低，帶來最顯著的影響是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡，2013年，73個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有企業(yè)數(shù)52961個(gè)，但工業(yè)企業(yè)占70.57%，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之比為7.77：57.75：34.47，工業(yè)發(fā)展脫離其他產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出“中間沉、兩頭輕”的畸形結(jié)構(gòu)仍未得到有效控制，生產(chǎn)方式依舊是以“高投入、高耗能、高污染”為主，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢，制約了內(nèi)需的拉動。

表3 揚(yáng)州市城鎮(zhèn)中心度與地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度比較（單位：%）

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2.4 區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化水平差距較大，城市等次結(jié)構(gòu)不完整，未能形成合理的“梯度”分布

揚(yáng)州城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)一城獨(dú)大眾鄉(xiāng)小的格局。根據(jù)“六普”，揚(yáng)州城區(qū)加上江都城區(qū)集中了128萬人口，占揚(yáng)州市戶籍人口的28.7%，根據(jù)《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》對城市的分類，揚(yáng)州進(jìn)入特大城市行列（100萬-200萬人）；寶應(yīng)、儀征、高郵三縣市城區(qū)人口均在20萬人左右，屬于小城市。剩下60%的人口分布在廣大農(nóng)村，其中，鎮(zhèn)區(qū)人口集中度在30%以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)近50%（見表4）。揚(yáng)州城市結(jié)構(gòu)分布中最明顯存在的問題是缺少20-50萬人口檔次的中等城市和50-100萬人口檔次的大城市，這就造成城市等級體系嚴(yán)重缺位，未能形成合理的“梯度”分布狀態(tài)。其結(jié)果有二：一是不利于城鎮(zhèn)化的整體推進(jìn)，影響了中小城市的發(fā)展。主要表現(xiàn)在中心大城市與眾多小城鎮(zhèn)之間的“傳導(dǎo)”與“輻射”作用力弱化，城鎮(zhèn)之間的分工與合作受阻。二是揚(yáng)州城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力明顯加大。

表4 揚(yáng)州各縣市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口集中度統(tǒng)計(jì)（個(gè)）

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3 積極探索具有揚(yáng)州特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路

針對揚(yáng)州城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題，綜合考慮揚(yáng)州存在的人均資源擁有量不高，分布也不平衡，加之脆弱的生態(tài)環(huán)境，新型城鎮(zhèn)化必須走資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的發(fā)展道路。圍繞揚(yáng)州主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求，提高小城鎮(zhèn)單位面積人口密度，努力提高城鎮(zhèn)建設(shè)的集約化程度，促進(jìn)城鎮(zhèn)化集約高效可持續(xù)發(fā)展。依據(jù)我省《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的意見》要求，我們應(yīng)著重從以下4個(gè)方面，探索一條具有揚(yáng)州特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

3.1 優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，構(gòu)建科學(xué)合理的揚(yáng)州城鎮(zhèn)體系

黨的十八大提出“促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的重大發(fā)展戰(zhàn)略，為適應(yīng)“四化”同步發(fā)展的要求，在2020年前應(yīng)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的科學(xué)實(shí)施，加快打造江都、儀征、高郵、寶應(yīng)四大城鎮(zhèn)群，構(gòu)建以揚(yáng)州特大城市為核心、江都和儀征為兩翼、江都-高郵-寶應(yīng)經(jīng)濟(jì)帶為廊道、四大城鎮(zhèn)群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，形成人口合理分布、產(chǎn)業(yè)合理分工、市功能互補(bǔ)的區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展格局。

以城市群為主體形態(tài)推動城鎮(zhèn)集群化發(fā)展。做強(qiáng)一主兩翼揚(yáng)州南部城市群，將其打造成最具競爭力的蘇中地區(qū)城市群，并使其成長為帶動、輻射蘇中地區(qū)跨越發(fā)展、融入發(fā)展的重要增長極；加快發(fā)展江都主城區(qū)和揚(yáng)州空港新城，將其建成策應(yīng)揚(yáng)州主城發(fā)展，拓展沿江開發(fā)效應(yīng)、輻射帶動北部地區(qū)發(fā)展的腹地和經(jīng)濟(jì)次中心；加快發(fā)展江都-高郵-寶應(yīng)經(jīng)濟(jì)帶，將其建成蘇中與蘇北結(jié)合部區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的示范區(qū)。

大力培育區(qū)域大中小城市。揚(yáng)州市區(qū)重點(diǎn)提升其綜合功能，同時(shí)以發(fā)展大中城市作為加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的突破口和著力點(diǎn)，盡快將江都區(qū)建成具有影響力、帶動力、輻射力的大城市，成為帶動區(qū)域發(fā)展的主體和人口城鎮(zhèn)化的重要載體。加快推動高郵、寶應(yīng)建成中等城市，以提升產(chǎn)業(yè)承載能力，發(fā)揮對內(nèi)輻射帶動作用。高郵、寶應(yīng)兩地各有一個(gè)省級開發(fā)區(qū)，形成一定規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)資源富集、交通便利、有一定的工業(yè)基礎(chǔ)和綜合承載力。可據(jù)此強(qiáng)化兩地的產(chǎn)業(yè)支撐，提高城市的規(guī)模效益，綜合實(shí)力和競爭力。合理引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)向城區(qū)集聚，加強(qiáng)與揚(yáng)州、江都之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，做大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，并形成南北經(jīng)濟(jì)帶，力爭在2020年前將高郵、寶應(yīng)建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)支撐強(qiáng)、地域文化特色鮮明、人居環(huán)境良好的中等城市，成為名副其實(shí)的揚(yáng)州糧倉。積極發(fā)展小城市，并將之作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)之一。目前，江都沿江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、揚(yáng)州空港新城及省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)小紀(jì)鎮(zhèn)具備發(fā)展小城市的條件，現(xiàn)階段應(yīng)通過三地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升人口集聚規(guī)模，實(shí)現(xiàn)人口的有效擴(kuò)張，提高公共服務(wù)能力。

積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，重點(diǎn)發(fā)展11個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)。2010年揚(yáng)州市確立11個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，并出臺相關(guān)扶持政策，11個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)應(yīng)立足于現(xiàn)有優(yōu)勢和基礎(chǔ)，大力培育城鎮(zhèn)特色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)所在區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置，著力提升城鎮(zhèn)功能，塑造城鎮(zhèn)形象，使之成為揚(yáng)州新型城鎮(zhèn)化的有力支撐?；A(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，應(yīng)圍繞周邊居民生產(chǎn)生活需要，著力解決生活集中、服務(wù)“三農(nóng)”、商貿(mào)流通、基本公共服務(wù)能力等問題。引導(dǎo)鄉(xiāng)村人口和產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。

3.2 吸引剩余勞動力進(jìn)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)與安居，堅(jiān)持緊湊型小城鎮(zhèn)發(fā)展模式

根據(jù)表2可以看出，揚(yáng)州市小城鎮(zhèn)的空殼化較為嚴(yán)重，城鎮(zhèn)集中度低于39.8的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已超過60%，其中，近50%鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)集中度30以下（見表3），因此，在未來的城市規(guī)劃中劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，有效制止小城鎮(zhèn)建成區(qū)的蔓延，這主要是因小城鎮(zhèn)建成區(qū)無序的蔓延會導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果。同時(shí)面對現(xiàn)實(shí)，迫切需要提高人口密度，以刺激消費(fèi)需求。目前揚(yáng)州市耕地正向經(jīng)濟(jì)合作組織與家庭農(nóng)場或種田大戶集中，這符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，并且這一趨勢將會愈加明顯。我們認(rèn)為，在吸引富余勞動力向城鎮(zhèn)遷移，除了加快戶籍制度改革之外，如借鑒一些地區(qū)的做法，用土地經(jīng)營權(quán)換社保，用宅基地?fù)Q商品房，還不足以加快農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的步伐。為此，建議從三個(gè)方面入手：一是完善農(nóng)戶土地承包權(quán)。加快土地承包權(quán)的深化改革，讓農(nóng)戶手中單一的土地經(jīng)營權(quán)變?yōu)檎加?、使用、收益與處置四權(quán)合一的土地承包權(quán)利。特別是土地處置權(quán)要能真正地賦予，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)作為一種私有財(cái)產(chǎn)而自由出租、入股與抵押，并從中獲取利益。這既滿足了農(nóng)戶對土地占有的愿望，又發(fā)揮了土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制，為土地資源的有效配置創(chuàng)造了條件。二是積極探索農(nóng)民土地承包權(quán)與宅基地退出機(jī)制，根據(jù)國家發(fā)改委城鎮(zhèn)化改革方案的思路，揚(yáng)州市有必要先行進(jìn)行探索，建立城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民土地承包權(quán)與宅基地自愿有償退出機(jī)制。這里是土地承包權(quán)而不是土地經(jīng)營權(quán)，是宅基地而不是宅基地上的建筑物。三是積極實(shí)施農(nóng)民工市民化工程。農(nóng)民變市民不是簡單的改變戶籍，而是農(nóng)民工在城市有穩(wěn)定就業(yè)、住房，繳納一定年限社保金，政府就應(yīng)在教育、醫(yī)療、社保等方面給予其市民化待遇?，F(xiàn)階段政府應(yīng)主動承擔(dān)進(jìn)城農(nóng)民及其子女在上述方面的公共成本，進(jìn)城農(nóng)民也應(yīng)通過運(yùn)用承包土地的占有、使用、收益等權(quán)益和宅基地用益物權(quán)支付城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)和租購住房等方面的私人成本，來加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化工程。

3.3 依靠科技支撐，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好和居住適宜的新型城鎮(zhèn)

建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好和居住適宜的新型城鎮(zhèn)離不開科技支撐。我們必須堅(jiān)持以節(jié)能和節(jié)水為先導(dǎo)，發(fā)展資源節(jié)約型城鎮(zhèn)；堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)技術(shù)的集成應(yīng)用為實(shí)施內(nèi)容，推動產(chǎn)業(yè)集聚；堅(jiān)持加強(qiáng)應(yīng)用信息技術(shù)，提高綜合管理城市水平；堅(jiān)持發(fā)展生態(tài)人居環(huán)境和綠色建筑城市的發(fā)展思路。著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行突破。

一是運(yùn)用科技提升城鎮(zhèn)傳統(tǒng)工業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已形成各具特色的產(chǎn)業(yè)。如儀征謝集的汽配，大儀的汽車保修；江都邵伯的玩具及玩具配件，郭村的新型材料；寶應(yīng)范水的紡織，射陽湖的鋼瓶，曹甸的文體教玩具；高郵臨澤的鞋業(yè)，菱塘的電線等。上述產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)匾研纬梢?guī)模，成為支柱產(chǎn)業(yè)，但不少是傳統(tǒng)工業(yè)，有必要通過新技術(shù)的推廣和應(yīng)用，提升產(chǎn)品的科技含量。

二是依靠科技促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。2013年揚(yáng)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值中的比重為7.77%，比2012年上升0.6個(gè)百分點(diǎn)，但不平衡現(xiàn)象較為嚴(yán)重，廣陵、邗江、江都、儀征基本均在兩位數(shù)以下，高郵、寶應(yīng)除了城關(guān)鎮(zhèn)以外，其余各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均在兩位數(shù)以上，高郵平均為25.71%，比2012年還上升2個(gè)百分點(diǎn)，最高是甘垛鎮(zhèn)，達(dá)47.68%；寶應(yīng)平均為28.31%，比2012年上升近6個(gè)百分點(diǎn)，最高是廣洋湖鎮(zhèn)達(dá)40.94%。由此可見，第一產(chǎn)業(yè)仍然是高郵、寶應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。因此，通過現(xiàn)代科技促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展仍然是揚(yáng)州市科技支撐的著力點(diǎn)。應(yīng)借助于先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，農(nóng)業(yè)高新技術(shù)及配套集成技術(shù)，研究與推廣優(yōu)良品種的繁育引進(jìn)、生物生化等，以優(yōu)質(zhì)、安全、綠色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)開發(fā)為重點(diǎn)，加快循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，培育壯大一批科技含量高、輻射帶動能力強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，加快農(nóng)業(yè)的科技進(jìn)步與創(chuàng)新。

三是運(yùn)用科技培植新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。揚(yáng)州市每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建有工業(yè)集中區(qū)，且已具有一定規(guī)模和特色，11個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)平均每個(gè)工業(yè)集中區(qū)入園企業(yè)已近百家。其中寶應(yīng)縣曹甸鎮(zhèn)、高郵市菱塘鄉(xiāng)入園企業(yè)超過150家。因此，應(yīng)按照“有限目標(biāo)，重點(diǎn)突破；發(fā)揮優(yōu)勢，培育特色；差別競爭，錯(cuò)位發(fā)展”的原則，以科技引領(lǐng)和項(xiàng)目帶動為突破，在資源、技術(shù)、人才、市場和政策等條件中尋求發(fā)展空間，形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢及新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

四是運(yùn)用科技控制建筑能耗的上升。目前我國建筑能耗為3.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，若不進(jìn)行有效控制，到2020年將上升至11億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。最近大城市80%以上新建建筑已經(jīng)執(zhí)行節(jié)能50%的標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議揚(yáng)州市參照2009年江蘇省出臺《建筑節(jié)能管理辦法》制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)行政主管部門加強(qiáng)建筑節(jié)能的監(jiān)督管理，對未來城市的新型建筑要按節(jié)約節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)來打造，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑盡快走上節(jié)能之路、綠色建筑之路。

五是實(shí)施太陽能屋頂計(jì)劃和分配式能源計(jì)劃。揚(yáng)州市也應(yīng)該出臺與中央政府已執(zhí)行屋頂安裝太陽能光電板每瓦補(bǔ)貼20元政策的配套政策，調(diào)動農(nóng)民在屋頂安裝太陽能光電板的積極性，并將之與國家補(bǔ)貼農(nóng)戶購買太陽能熱水器優(yōu)惠政策結(jié)合起來。

3.4 加大投入，提高農(nóng)村人居環(huán)境的整治力度

2014年中央一號文件指出：“不提倡、不鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設(shè)大規(guī)模的農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住?！币虼?，建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的新農(nóng)村同樣是具有中國特色城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張，而是強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化，要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不能搞成“一樣化”，不能把農(nóng)村都變?yōu)槌鞘?。新型城?zhèn)化講求城鄉(xiāng)互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。我省自2011年起以“美好城鄉(xiāng)建設(shè)行動”為主要抓手，著力組織實(shí)施村莊環(huán)境整治行動，計(jì)劃用3-5年時(shí)間普遍改善全省近20萬個(gè)自然村、近3000萬農(nóng)民群眾的人居環(huán)境。各級政府每年投入大量資金來均衡城鎮(zhèn)化的壓力，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，這是健康城鎮(zhèn)化的需求。揚(yáng)州要在堅(jiān)持現(xiàn)有的村莊整治制度，持續(xù)不斷逐年加大政府投入的同時(shí)，建立多元可持續(xù)的保障機(jī)制，構(gòu)建多層次金融體系，進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，通過財(cái)政資金的先期投入、財(cái)政補(bǔ)貼、資本金注入、信貸貼息等手段，引導(dǎo)民間資本通過直接參與、特許經(jīng)營、BOT、BOO、BTO等方式，參與到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施修建、運(yùn)營、管理，推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，有重點(diǎn)、分步驟解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給水平上的差距，增強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力和效率，爭取到2020年使村莊環(huán)境有一根本性改觀，從而保證農(nóng)村居民和城里人一樣“共同享有人生出彩的機(jī)會，共同享有夢想成真的機(jī)會，共同享有同祖國和時(shí)代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會”。

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課題項(xiàng)目：此文為省委黨校2014年度立項(xiàng)課題《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下的揚(yáng)州新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路研究》（編號：XT1429）中間成果。