羅隆誠　房鵬飛　張梁

摘要：隨著國家進(jìn)一步明確控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，處于建設(shè)國際化大都市“飛躍”時(shí)期的西安市將很難尋求外延式擴(kuò)張發(fā)展。在建設(shè)用地增量指標(biāo)消耗殆盡時(shí)，必然轉(zhuǎn)為內(nèi)部挖潛，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)將成為保障西安市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。文章采用實(shí)證分析方法，基于西安市土地利用現(xiàn)狀與特點(diǎn)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)、宏觀政策要求與西安市發(fā)展需求分析，明確了西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，并進(jìn)行了再開發(fā)戰(zhàn)略保障制度設(shè)計(jì)，從宏觀層面上為西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃編制和實(shí)施奠定了戰(zhàn)略導(dǎo)向支撐。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)；戰(zhàn)略目標(biāo)；戰(zhàn)略任務(wù)；西安市

城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量國有或集體建設(shè)用地。下列符合土地利用總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地可列入試點(diǎn)范圍：一是國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；二是不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；三是“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；四是布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦、棚戶區(qū)、城中村等用地。西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)戰(zhàn)略研究包括城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)戰(zhàn)略背景、戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、戰(zhàn)略統(tǒng)籌和戰(zhàn)略保障研究等。

西安市位于關(guān)中平原中部，市域以東西走向的秦嶺和渭河為骨架，形成南部秦嶺山地、北部渭河平原兩大地貌區(qū)域。2010年全市常住人口847.41萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口584.71萬人，城鎮(zhèn)化率69.00%。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)的新形勢下，為盤活西安市城鎮(zhèn)低效用地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用，提高土地對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)保障能力，推動(dòng)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)投資和消費(fèi)的增長，增強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，迫切需要研究制定和實(shí)施西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)戰(zhàn)略，作為其專項(xiàng)規(guī)劃編制和實(shí)施的戰(zhàn)略導(dǎo)向支撐。

一、戰(zhàn)略背景

（一）土地利用現(xiàn)狀

2010年，全市土地總面積1009680.61公頃。其中農(nóng)用地849265.52公頃，占比84.1%；建設(shè)用地137645.14公頃，占比13.6%；其他土地22769.95公頃，占比2.3%。

根據(jù)2013年走訪調(diào)查，全市共有9198.59公頃城鎮(zhèn)低效用地。其中待改造的城中村面積3044.04公頃，占城鎮(zhèn)低效用地總量的33.1%；待改造的棚戶區(qū)2439.21公頃，占比26.5%；需要改造升級(jí)或搬遷的舊工礦企業(yè)面積2616.81公頃，占比28.4%；舊商業(yè)街區(qū)325.01公頃，占比3.5%；需搬遷和改造的科研教育及其附屬設(shè)施用地291.81公頃，占比3.2%；其他需要再開發(fā)的城鎮(zhèn)低效用地481.71公頃，占比5.2%。

（二）城鎮(zhèn)低效用地產(chǎn)生的原因

1. 土地管理制度及其相應(yīng)法律法規(guī)的滯后。一是由于改革開放之前，土地實(shí)行計(jì)劃管理，不認(rèn)可土地的商品屬性，導(dǎo)致土地長期處于無償、無限期使用的狀態(tài)，缺乏市場引導(dǎo)，客觀上形成了土地資源粗放利用的現(xiàn)狀，造成土地資源極大浪費(fèi)；二是國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》（1982年）之后至土地管理法頒布之前，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃都相對滯后，導(dǎo)致城市建設(shè)處于無序狀態(tài)，土地資源也不合理利用；三是土地的城鄉(xiāng)二元管理體系，使得農(nóng)村土地管理處于失控狀態(tài)，一方面，農(nóng)村建設(shè)用地總量逐年增加而住宅閑置率更高，空心村不斷出現(xiàn)，同時(shí)，在市場需求的導(dǎo)向下，農(nóng)村宅基地不斷擴(kuò)建、加建、改建，進(jìn)一步加劇西安市城中村亂象的形成。

2. 歷史遺留原因。一是建國初期在西安布局了大量重要的工業(yè)，由于受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)財(cái)力和建筑技術(shù)的限制，所建的生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)在當(dāng)時(shí)看來是節(jié)約集約用地的，但現(xiàn)在看來幾乎全是低矮破舊的危房，是城鎮(zhèn)低效用地；二是1986年城鄉(xiāng)土地實(shí)行統(tǒng)一管理以前，城市土地和農(nóng)村土地分別由不同部門管理，部分土地處于未得到有效監(jiān)管狀態(tài)，導(dǎo)致亂占、亂用和亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。三是歷史上遺留下來的基礎(chǔ)設(shè)施和各產(chǎn)業(yè)用地布局，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要更新、改造。

3. 西安市正處于城市化發(fā)展的加速階段，在這一過程中，必然有一些因素成為城鎮(zhèn)低效用地產(chǎn)生的催化劑。一是城市化進(jìn)程中外延擴(kuò)張的一種重要形式，就是“城市包圍農(nóng)村、樓房包圍平房”，在這一過程中，部分農(nóng)村、低矮破舊生活區(qū)完全融入城市成為城市社區(qū)，而另一些卻成為城中村和棚戶區(qū)；二是城市快速發(fā)展導(dǎo)致功能分區(qū)的改變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地的退出，而形成大量閑置或低效用地；三是城市規(guī)劃功能的改變、建設(shè)水平、政府財(cái)力和人民生活水平的提高，使得原本按規(guī)劃建設(shè)的筒子樓、簡易樓家屬區(qū)、單層工業(yè)廠房、低矮商業(yè)街區(qū)等需要更新升級(jí)，成為新時(shí)期的低效用地。

4. 節(jié)約集約用地意識(shí)不強(qiáng)。長期以來，受“地大物博”思想的影響，在用地管理上缺乏節(jié)約集約用地意識(shí)，往往采取降低土地成本招商引資、引進(jìn)項(xiàng)目，以追求政績目標(biāo)，使得土地粗放利用、布局分散和無序開發(fā)；同時(shí)，企業(yè)和個(gè)人節(jié)約集約用地意識(shí)淡薄，在企業(yè)發(fā)展、個(gè)人建房時(shí)，往往是多用地、用好地，批少用多、占而不用，使得城市郊區(qū)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被大量占用，且低效或閑置浪費(fèi)。

（三）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面臨的機(jī)遇

1. 建設(shè)西安國際化大都市迫切需要城市更新。《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》賦予了西安“國際現(xiàn)代化大都市”目標(biāo)定位，把西安的發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面，為把西安建設(shè)成為創(chuàng)新型城市創(chuàng)造了有利的條件。目前，全市城市發(fā)展進(jìn)入建設(shè)國際化大都市、城市骨架快速拓展的重要階段，迫切需要通過實(shí)施城中村、棚戶區(qū)、工業(yè)企業(yè)等搬遷改造挖掘存量土地資源，優(yōu)化城市布局和改善城市面貌。

2. “絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”為西安迎來難得發(fā)展契機(jī)。建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”是新時(shí)期的國家戰(zhàn)略，是在古絲綢之路基礎(chǔ)上形成的新區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，是“世界上最長、最具有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)大走廊”。而西安是古絲綢之路的東方起點(diǎn)，是亞歐大陸橋中國段最大的城市，是西部大開發(fā)的橋頭堡。根據(jù)規(guī)劃，擬設(shè)立“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶自由貿(mào)易區(qū)”將以西安為腹地，重點(diǎn)打造“一高地，六中心”，即絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)開放高地和建設(shè)金融中心、物流中心、使領(lǐng)館中心、文化交流中心、商貿(mào)中心、能源儲(chǔ)運(yùn)交易中心六大中心。因此，隨著建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的啟動(dòng)，將會(huì)為西安國際化進(jìn)程的加快，投資和生活環(huán)境的改善，對外科技、文化交流力度等帶來巨大的潛力。

3. 落實(shí)節(jié)約集約用地政策，實(shí)施西安可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。2014年5月22日國土資源部發(fā)布第61令，頒布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，要求控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，通過規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、盤活利用等手段，促進(jìn)節(jié)約土地、減量用地，提升用地強(qiáng)度和控制建設(shè)用地實(shí)行總量?！秶临Y源部關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3號(hào)）要求在包括西安等多個(gè)省市開展試點(diǎn)工作，為西安市開展相關(guān)工作提供了強(qiáng)力的政策支撐。

（四）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)

1. 改造綜合成本上升，資金籌措困難。在建設(shè)西安國際化大都市的新形勢下，對城鎮(zhèn)低效用地的改造和建設(shè)要求逐漸提高。城市綜合改造不僅需要考慮盤活存量土地、改善城市環(huán)境，還要注重城市居民居住環(huán)境、歷史文化風(fēng)貌、城市產(chǎn)業(yè)布局等。

2. 專項(xiàng)規(guī)劃缺位，市場引導(dǎo)不足。近年來，西安市城中村、棚戶區(qū)、工業(yè)企業(yè)等改造快速推進(jìn)，針對城中村、棚戶區(qū)、工業(yè)企業(yè)改造的專題研究和調(diào)研報(bào)告比較多。但是，在改造過程中，相關(guān)部門重微觀、輕宏觀，重項(xiàng)目審批、輕規(guī)劃研究，缺乏讓社會(huì)資源參與，缺乏引導(dǎo)資源的市場配置，缺乏城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)與城市歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的專項(xiàng)規(guī)劃，使得城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃研究體系不健全。

3. 利益均衡機(jī)制缺失，再開發(fā)積極性受阻。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)涉及多元的利益相關(guān)主體，主要有地方政府、原土地使用權(quán)人、開發(fā)單位，三方利益主體的價(jià)值取向不同，且在改造過程中注重自身利益最大化。目前，西安市還沒有建立完善的改造主體利益均衡機(jī)制和低效用地退出機(jī)制，使得部分危舊住宅區(qū)、工業(yè)企業(yè)沒能得到及時(shí)有效的再開發(fā)，且導(dǎo)致再開發(fā)過程中各類矛盾和問題的產(chǎn)生。

二、戰(zhàn)略目標(biāo)

面對新發(fā)展形勢下落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度的要求，按照國土資源部關(guān)于“全面探索、封閉運(yùn)行、規(guī)范運(yùn)作、結(jié)果可控”的指導(dǎo)方針，結(jié)合《西安土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》和《西安城市總體規(guī)劃（2008-2020年）》的目標(biāo)任務(wù)。充分考慮西安市土地利用現(xiàn)狀和特點(diǎn)、面臨的機(jī)遇和面對的挑戰(zhàn)，提出西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)為：通過開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，盤活城鎮(zhèn)低效用地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用，提高土地對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)保障能力；通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)投資和消費(fèi)的增長，增強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力；通過推進(jìn)城中村改造、棚戶區(qū)改造、企業(yè)搬遷和城市綜合改造，合理安排各類用地，優(yōu)化城市功能，改善人居環(huán)境，推動(dòng)民生和公共事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步提升城市形象；通過推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地合理利用和管理制度創(chuàng)新，增強(qiáng)國土資源管理政策儲(chǔ)備和制度供給。

三、戰(zhàn)略任務(wù)

（一）增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是探索耕地保護(hù)嚴(yán)、建設(shè)占用少、用地效率高的科學(xué)發(fā)展道路，是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市的內(nèi)在需要。通過對全市利用強(qiáng)度低、效益差、基礎(chǔ)配套不完善及布局不合理的土地進(jìn)行盤整與改造，充分挖潛現(xiàn)有的低效存量土地，按照產(chǎn)業(yè)集聚、布局合理、用地集約的原則進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，提高土地的利用效率，推進(jìn)建設(shè)用地集約化利用，從而增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給，提高土地對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)保障能力。

（二）推動(dòng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)

按照“做大經(jīng)濟(jì)總量、突出工業(yè)地位、強(qiáng)化服務(wù)業(yè)支撐作用、做精做細(xì)都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的發(fā)展思路，以發(fā)展高新技術(shù)和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌安排低效用地布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、無環(huán)境污染的可持續(xù)發(fā)展之路，并將產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度相對較強(qiáng)的區(qū)塊進(jìn)行整合，引導(dǎo)具有共同指向的產(chǎn)業(yè)向特定優(yōu)勢區(qū)域集聚，形成生產(chǎn)專業(yè)化區(qū)域和產(chǎn)業(yè)密集帶，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展。

（三）合理優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)

按照“布局集中、節(jié)約集約、產(chǎn)業(yè)集聚、高效利用”的原則，科學(xué)合理優(yōu)化低效用地類型，著力促進(jìn)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，確保重點(diǎn)項(xiàng)目、在建項(xiàng)目和民生項(xiàng)目用地，特別是要優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和低碳產(chǎn)業(yè)的用地需求。規(guī)劃期內(nèi)，城鎮(zhèn)低效用地中的工礦倉儲(chǔ)用地和住宅用地均有不同程度減少，商服用地和公共管理與公共服務(wù)用地大幅增加。

（四）促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

在保護(hù)歷史文化名城的前提下，結(jié)合全市不同區(qū)域的職能定位，積極發(fā)展占地少、效益好、污染少的產(chǎn)業(yè)，在不影響城市風(fēng)貌保護(hù)、環(huán)境、景觀和安全的前提下，實(shí)行土地投資強(qiáng)度、土地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出率等指標(biāo)控制體系，實(shí)現(xiàn)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變，提高土地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

四、戰(zhàn)略保障制度

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

為加強(qiáng)對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，市人民政府成立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)也要成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，確保各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)到位。

（二）強(qiáng)化制度建設(shè)

制訂出臺(tái)相關(guān)扶持政策文件，繼續(xù)深化“城中村”和“棚戶區(qū)”改造，統(tǒng)籌兼顧城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的各方利益，鼓勵(lì)原國有土地使用權(quán)人開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，妥善解決歷史遺留用地問題。建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目信息公開制度，規(guī)范土地市場秩序，及時(shí)將試點(diǎn)項(xiàng)目的基本情況、資金安排使用和收益分配等進(jìn)行公示，嚴(yán)禁各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)管委會(huì)擅自擴(kuò)大試點(diǎn)政策適用范圍，確保試點(diǎn)過程的公開、公平、公正。

（三）嚴(yán)格監(jiān)督管理

制定嚴(yán)格的審批程序和監(jiān)管程序，嚴(yán)格控制試點(diǎn)政策的適用范圍，嚴(yán)禁擅自擴(kuò)大試點(diǎn)政策適用范圍。要結(jié)合國土資源“一張圖”工程，加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)管理信息化建設(shè)，及時(shí)做好城鎮(zhèn)低效用地地塊再開發(fā)審批、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等情況的上圖入庫，實(shí)行開發(fā)改造全過程動(dòng)態(tài)在線監(jiān)督；在試點(diǎn)過程中要同步開展試點(diǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估，提出防范措施，保障試點(diǎn)工作順利實(shí)施。

（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

充分利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播、電視等多種渠道，對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策進(jìn)行積極宣傳和正確引導(dǎo)，營造濃厚的輿論氛圍，引導(dǎo)社會(huì)各界廣泛參與，為推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)出力獻(xiàn)策。

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（作者單位：陜西華地勘察設(shè)計(jì)咨詢有限公司）