劉宗順 林紹良

摘要：在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，流動(dòng)人口的社會(huì)融合問題是關(guān)系中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重大民生問題?；诔青l(xiāng)分割的“雙重戶籍墻”的存在，使流動(dòng)人口在就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障和住房方面均受到結(jié)構(gòu)性排斥，從而導(dǎo)致其資本稟賦的缺乏，城市融合能力不足。對(duì)此，消除身份歧視，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利與戶籍脫鉤;滿足流動(dòng)人口亟待之需，漸進(jìn)式推進(jìn)公共服務(wù)均等化是我國(guó)戶籍制度改革的重點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口;戶籍制度;社會(huì)融合

一、現(xiàn)行戶籍制度下流動(dòng)人口社會(huì)融合問題的提出

我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。據(jù)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2014》最新數(shù)據(jù)，截至2013年年末全國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)2.45億，超過總?cè)丝诘?/6。流動(dòng)人口城市社會(huì)融合及市民化是流動(dòng)人口自身的訴求，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求。然而，最新頒布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》指出：在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。

社會(huì)融合是一個(gè)經(jīng)典的社會(huì)學(xué)概念，最初出現(xiàn)于對(duì)美國(guó)族裔移民及歐洲社會(huì)整合的研究。近年來，國(guó)內(nèi)不少學(xué)者借鑒國(guó)外社會(huì)融合理論并結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)踐，提出了各自的觀點(diǎn)。普遍認(rèn)為，社會(huì)融合涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理等方面。其中，經(jīng)濟(jì)融合是起點(diǎn)和基礎(chǔ);社會(huì)適應(yīng)是融合的廣度;文化交融和心理認(rèn)同是融合的深化。

與歐洲國(guó)家城市化路徑不同，中國(guó)流動(dòng)人口沒能迅速轉(zhuǎn)為城市市民，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是最主要的中間障礙因素。我國(guó)的戶籍制度始于建國(guó)之初，出發(fā)點(diǎn)是為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。上世紀(jì)八十年代以來，附著在戶籍制度上的公共服務(wù)和社會(huì)福利日益增多，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政支付水平差異的增大，城鄉(xiāng)二元隔離的局面愈加牢固。國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界形象地將中國(guó)流動(dòng)人口市民化過程中面臨的戶籍制度阻礙稱為“戶籍墻”，將其原生的城鄉(xiāng)對(duì)立的制度抑制稱為 “顯性戶籍墻”，將其派生的各種制度的抑制作用稱為“隱形戶籍墻”。“雙重戶籍墻”使得中國(guó)流動(dòng)人口難以依靠自身的力量充分獲得城市必要的權(quán)力資本、社會(huì)資本、財(cái)力資本和人力資本，“四大資本”的缺乏導(dǎo)致城市融合難以實(shí)現(xiàn)。

二、現(xiàn)行戶籍制度下流動(dòng)人口社會(huì)融合問題分析

我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度和以此為基礎(chǔ)派生的就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度、住房制度等，相互交織，互為推進(jìn)，在城市內(nèi)部構(gòu)筑了一道結(jié)構(gòu)性壁壘，把流動(dòng)人口排斥在城市發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益之外，使其難以融入城市社會(huì)。

（一）流動(dòng)人口面臨就業(yè)歧視

受戶籍制度的影響，我國(guó)存在二元分割的兩大勞動(dòng)力市場(chǎng)板塊，一是收入高、環(huán)境好、保障齊全、福利待遇優(yōu)越的“主要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)”，主要是國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、黨政機(jī)關(guān)等正規(guī)單位;二是工資低、環(huán)境差、缺乏保障的“次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)”，主要是建筑工地、家政、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體戶、攤販等非正規(guī)單位或正規(guī)單位的非正規(guī)崗位（如清潔工、保安、門衛(wèi)等）。兩個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)以各自不同的機(jī)制運(yùn)作，同樣的人力資本在不同的勞動(dòng)力市場(chǎng)獲得迥然不同的勞動(dòng)報(bào)酬，且難以在兩個(gè)市場(chǎng)間自由流動(dòng)。

據(jù)2013年《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道，在國(guó)內(nèi)大中小三類城市近百家事業(yè)單位招聘要求中，有戶籍要求或明確提出應(yīng)聘者需“有本地戶口”的達(dá)99%，戶籍歧視已成為我國(guó)最為嚴(yán)重的歧視之一。流動(dòng)人口面臨嚴(yán)峻的基于戶籍制度的就業(yè)結(jié)構(gòu)性排斥，大多只能進(jìn)入次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，填充城市人不愿干的臟、累、粗、險(xiǎn)的工作崗位。某研究對(duì)南京市578名農(nóng)民工的調(diào)查顯示，每周工作7天的占76.6%，每天勞動(dòng)時(shí)間在8小時(shí)以上的占72.8%，其中11小時(shí)以上的占31.7%。另外，多數(shù)流動(dòng)人口未與用人單位簽訂正規(guī)勞動(dòng)合同，享受不到城市居民普遍享有的社會(huì)保險(xiǎn)保障。

（二）流動(dòng)人口隨遷子女缺乏均等的教育機(jī)會(huì)

據(jù)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2014》知，2013年流動(dòng)人口6～15歲子女隨同父母流動(dòng)的比例上升為62.5%。流動(dòng)人口隨遷子女同城鎮(zhèn)子女一樣，當(dāng)平等地享有受教育的權(quán)利。然而，由于教育制度與戶籍制度的綁定關(guān)系，其操作層面現(xiàn)狀不容樂觀。

教育機(jī)會(huì)的不平等在義務(wù)教育階段體現(xiàn)為：一是在入學(xué)手續(xù)上設(shè)置多重門檻，變相拒收或少收流動(dòng)人口隨遷子女。如成都市規(guī)定農(nóng)民工必須有“父母的原籍戶口簿、本市暫住證和勞動(dòng)合同或工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、納稅證明”，各種材料齊全才可辦理子女就學(xué)。二是劃定流動(dòng)人口子女就讀學(xué)校和班級(jí)。如武漢市指定313所學(xué)校專門接收農(nóng)民工子女;寧波市一些區(qū)鎮(zhèn)則發(fā)展民辦民工子弟小學(xué)，并規(guī)定公立小學(xué)將不再招收外來民工子女;流動(dòng)人口子女在城市公辦學(xué)校被單獨(dú)編班的現(xiàn)象更是非常普遍。此外，教育機(jī)會(huì)的不平等還體現(xiàn)在中、高考升學(xué)制度。隨遷子女不得不在考試前轉(zhuǎn)學(xué)回老家，要重新適應(yīng)老家生活環(huán)境，還要面臨教材不一致的尷尬，再加上重點(diǎn)學(xué)校對(duì)非本地戶籍學(xué)生的分?jǐn)?shù)排斥政策，學(xué)業(yè)失敗的幾率大大上升。

（三）流動(dòng)人口難以享受城市社會(huì)保障

基于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，我國(guó)社會(huì)保障制度亦存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割。目前我國(guó)已為城市戶籍人口建立了較完備的社會(huì)保障體系：如以城市各經(jīng)濟(jì)單位職工為參保對(duì)象，普遍建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會(huì)保險(xiǎn)制度;以城鎮(zhèn)家庭為救助對(duì)象，普遍建立了城市居民最低生活保障制度;以老人、兒童、殘疾人為服務(wù)對(duì)象，普遍建立了特殊群體社會(huì)福利制度;以軍人及其家屬為服務(wù)對(duì)象，建立了優(yōu)撫安置制度。相比較，農(nóng)村社會(huì)保障制度則嚴(yán)重滯后。

流動(dòng)人口雖然在城市工作和生活，有的在城市已“暫住”十幾年，實(shí)為遷移人口，但卻未被納入城市社會(huì)保障體系。有研究調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)民工在養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育五方面的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%、5.5%。據(jù)對(duì)我國(guó)沿海十省市農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的調(diào)查顯示，只有13.89%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)，63.73%的農(nóng)民工沒有參加任何形式的醫(yī)療保險(xiǎn)。有些流動(dòng)人口家庭已經(jīng)失去農(nóng)村的土地，由于未能加入城市社會(huì)保障體系，且不能享受城市居民最低生活保障，一旦遭遇疾病或失業(yè)，生活即陷入困境，變成城市貧民。

（四）流動(dòng)人口住房困難

城市住房制度對(duì)城市居民和流動(dòng)人口的政策有很大不同。根據(jù)政策，城市戶籍居民享受著諸多流動(dòng)人口無法獲取的住房福利：福利分房;享受住房公積金福利，在購買住房時(shí)可以獲得公積金補(bǔ)貼和貸款;中低收入家庭可以享受政府補(bǔ)貼低價(jià)購買經(jīng)濟(jì)適用房和享受廉租房福利等。與流入地城鎮(zhèn)居民相比，流動(dòng)人口居住面積小，居住條件簡(jiǎn)陋，缺乏基本的生活設(shè)施。某調(diào)查顯示，2000年居住在北京市半年以上的外來流動(dòng)人口家庭有49.5萬戶，其中68.5%居住在平房;平均每戶房間數(shù)為1.4間，是市平均水平的一半;人均住房面積10.7平方米，幾乎也是全市平均水平的一半;流動(dòng)人口家庭戶中住房?jī)?nèi)無廚房的占59.4%，82.3%無洗澡設(shè)施， 66.8%無廁所。

三、現(xiàn)行戶籍制度下流動(dòng)人口社會(huì)融合的對(duì)策

基于戶籍制度的勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性排斥，使得流動(dòng)人口只能在“次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)”就業(yè)，直接導(dǎo)致財(cái)力資本缺失。來自城市住房、社會(huì)保障和教育制度等的結(jié)構(gòu)性排斥，導(dǎo)致其社會(huì)資本、權(quán)利資本和人力資本的缺失?？梢?，城市生活的各個(gè)方面無不與戶籍制度有著盤根錯(cuò)節(jié)的密切聯(lián)系，各種排斥性因素互相交織，彼此關(guān)聯(lián)，將流動(dòng)人口困在一個(gè)難以突破的、“被城市邊緣化”的死循環(huán)內(nèi)。顯然，我國(guó)當(dāng)前戶籍制度的癥結(jié)并不在于從形式上將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)人口和城鎮(zhèn)人口，而在于其充當(dāng)了社會(huì)福利分配的工具，承擔(dān)了額外的社會(huì)管理職能。因此，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利與戶籍脫鉤，漸進(jìn)式推進(jìn)公共服務(wù)均等化，是我國(guó)戶籍制度改革的重點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的關(guān)鍵。

（一）消除身份歧視，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利與戶籍脫鉤

政府相關(guān)部門應(yīng)加快戶籍制度改革，消除身份歧視，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利與戶籍脫鉤。

首先，應(yīng)規(guī)范勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，消除戶籍歧視。政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，禁止各用人單位尤其是各權(quán)力機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等對(duì)戶籍的限制，疏通人才自由流通的途徑。并進(jìn)一步規(guī)范各企業(yè)的用工制度，監(jiān)督企業(yè)依法為流動(dòng)人口繳納社會(huì)保險(xiǎn)并落實(shí)同工同酬等。

其次，應(yīng)保障流動(dòng)人口隨遷子女平等享有受教育的權(quán)利。中央和各流入地城市政府應(yīng)提高流動(dòng)人口服務(wù)水平，使流動(dòng)人口隨遷子女在義務(wù)教育階段以平等的身份就近入學(xué)，推動(dòng)各地建立健全后義務(wù)教育階段異地升學(xué)考試辦法。使教育真正成為流動(dòng)人口提升人力資本的有效途徑。

最后，應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，逐漸實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)屬地化。從中央到地方各級(jí)政府應(yīng)制定并細(xì)化將流動(dòng)人口涵蓋在內(nèi)的屬地化的公共服務(wù)體系，增強(qiáng)流動(dòng)人口較多地區(qū)地方政府的公共服務(wù)保障能力。應(yīng)完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，允許靈活就業(yè)的流動(dòng)人口參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。完善流動(dòng)人口公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，整合城市職業(yè)教育和培訓(xùn)資源，全面提供政府補(bǔ)貼，切實(shí)提升流動(dòng)人口職業(yè)技能。拓寬住房保障渠道，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善流動(dòng)人口居住條件。

（二）滿足流動(dòng)人口亟待之需，漸進(jìn)式推進(jìn)公共服務(wù)均等化

由于附著了諸多的社會(huì)福利，當(dāng)前戶籍制度改革較為緩慢。此時(shí)，政府應(yīng)積極調(diào)研、因地制宜、加強(qiáng)政策研究，推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，在保證城市居民已有利益的基礎(chǔ)上，為不同城市融合需求的流動(dòng)人口亞群體匹配不通的制度安排，滿足其亟待之需，有針對(duì)性、漸進(jìn)式地推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

當(dāng)前流動(dòng)人口可分為兩個(gè)亞群體：第一類是“候鳥型”，一個(gè)人或夫婦雙方常年進(jìn)城務(wù)工、季節(jié)性往返于各個(gè)城市與老家之間，進(jìn)城務(wù)工主要是為了掙錢，改善家里的生活質(zhì)量，孩子和老人都生活在老家，主要生活場(chǎng)是在老家，其市民化意愿和市民化能力較弱，政府應(yīng)根據(jù)他們的需求，拓寬渠道為其提供適時(shí)、適當(dāng)?shù)牧鲃?dòng)就業(yè)幫助并加強(qiáng)其勞動(dòng)權(quán)益保障。第二類是“沉淀型”，多年在某一個(gè)固定的城市生活、工作，通常舉家遷流動(dòng)，有一定的就業(yè)渠道和固定的生活圈，一般來說在城市有相對(duì)固定的收入，其市民化化意愿和能力較強(qiáng)，實(shí)施員工融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)是重點(diǎn)之需。

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（作者單位：劉宗順，西華師范大學(xué) 教育學(xué)院;林紹良，中國(guó)銀行總行）