駱群良

摘要：一把手是黨執(zhí)政治國(guó)的骨干力量，在黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和全局工作中處于核心地位，關(guān)系到黨和國(guó)家事業(yè)的興衰成敗。加強(qiáng)對(duì)黨政一把手的有效監(jiān)督，必須進(jìn)一步健全干部學(xué)教機(jī)制，突出監(jiān)督“三重”，拓寬日常監(jiān)督范圍，健全監(jiān)督權(quán)力制度，完善黨委議事機(jī)制，落實(shí)紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任。

關(guān)鍵詞：黨政一把手;監(jiān)督;機(jī)制

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化監(jiān)督，著力改進(jìn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手行使權(quán)力的監(jiān)督，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督?！薄耙訌?qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不攬權(quán)、權(quán)重不謀私。”在全面從嚴(yán)治黨的背景下，加強(qiáng)對(duì)一把手正確使用權(quán)力的監(jiān)督，已成為黨要管黨、從嚴(yán)治黨，鞏固黨的執(zhí)政地位的一項(xiàng)亟待解決的重大課題。

一、對(duì)黨政一把手監(jiān)督的成效與不足

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是十八大以來(lái)，我黨積極探索對(duì)各級(jí)黨政一把手監(jiān)督制約的方式方法，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，制定了一系列加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的法規(guī)制度。其中，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，第一次以法規(guī)的形式把黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。目前一把手監(jiān)督工作逐步加強(qiáng)，取得了比較明顯的成效，也存在不足。

（一）監(jiān)督工作重要性認(rèn)識(shí)尚待進(jìn)一步提高，監(jiān)督力度有待加強(qiáng)

有人認(rèn)為一把手地位特殊，對(duì)其監(jiān)督比較困難，即使監(jiān)督，也是走走形式，做做樣子;也有人認(rèn)為一把手自身素質(zhì)過(guò)硬，不需要監(jiān)督;更有人認(rèn)為現(xiàn)在搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，監(jiān)督一把手會(huì)削弱他們的權(quán)力、權(quán)威，對(duì)單位工作不利。當(dāng)然也存在一些一把手將監(jiān)督視為組織不信任自己的表現(xiàn)。在以上種種錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下，一些地方、行業(yè)和部門(mén)表面上有一套監(jiān)督一把手制度，實(shí)際上形同虛設(shè)，根本起不到監(jiān)督的作用，甚至對(duì)犯了錯(cuò)誤的一把手想盡一切辦法為其袒護(hù)。這樣的監(jiān)督只會(huì)成為一把手的“庇護(hù)傘”。

（二）制度機(jī)制尚待進(jìn)一步完善，從嚴(yán)監(jiān)督難以到位

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》在構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督體系時(shí)特別注重制度建設(shè)，通過(guò)“集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)”等十項(xiàng)制度加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，可謂全面、嚴(yán)厲。但在實(shí)踐中，黨內(nèi)監(jiān)督制度特別是黨的紀(jì)律檢查體制還亟待完善，其監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性有待于進(jìn)一步增強(qiáng)。此外，在信息化時(shí)代，監(jiān)督制度創(chuàng)新機(jī)制相對(duì)滯后，民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督機(jī)制還不完善，人民群眾參與決策和監(jiān)督的渠道跟不上形勢(shì)發(fā)展需要，有些方面還處于無(wú)章可循狀態(tài)。

（三）范圍尚待進(jìn)一步拓寬，從嚴(yán)監(jiān)督難以跟上

從范圍看，從嚴(yán)監(jiān)督多重八小時(shí)之內(nèi)“工作圈”，而輕八小時(shí)之外“社交圈”和“生活圈”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一把手日常社交圈中活動(dòng)呈多樣化態(tài)勢(shì)，出現(xiàn)了監(jiān)督工作難以跟上的現(xiàn)狀。據(jù)有關(guān)資料顯示，在干部違法違紀(jì)的案件中，“八小時(shí)以外”發(fā)生的個(gè)案占有相當(dāng)比例，并呈逐年上升的趨勢(shì)。調(diào)查顯示，一把手在業(yè)余時(shí)間忙于“應(yīng)酬交友”或“玩撲克牌打麻將”近40%，也不在少數(shù)，因此，66%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為“社交圈”是從嚴(yán)監(jiān)督干部最薄弱之地。從過(guò)程看，事后監(jiān)督重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事前、事中監(jiān)督。其實(shí)，從嚴(yán)監(jiān)督干部應(yīng)是全過(guò)程、全方位的，包括事前、事中和事后，要一以貫之。

（四）滯后性尚待進(jìn)一步改進(jìn)，作用難以發(fā)揮

從嚴(yán)監(jiān)督存在重工作業(yè)績(jī)而輕道德修養(yǎng)、重事后監(jiān)督而輕事前和事中監(jiān)督、重工作時(shí)間而輕休息時(shí)間的傾向，致使從嚴(yán)監(jiān)督不全面，監(jiān)督作用難以開(kāi)展。當(dāng)前存在一種現(xiàn)象：一些一把手的問(wèn)題，大都不是通過(guò)組織考核、民主生活會(huì)、民主評(píng)議等正常渠道發(fā)現(xiàn)的，往往是通過(guò)群眾各種途徑的舉報(bào)、有關(guān)部門(mén)反映獲得的，或是從公檢法辦案、“小三反腐”中帶出來(lái)的“副產(chǎn)品”，真正通過(guò)正常的組織監(jiān)督渠道得到干部問(wèn)題信息的并不多，說(shuō)明黨組織的監(jiān)督職能未能充分發(fā)揮作用，當(dāng)前監(jiān)督工作還存在一定的局限性。

（五）一些地方和部門(mén)監(jiān)督工作尚待進(jìn)一步加力，總體上監(jiān)督仍顯薄弱

表現(xiàn)在：一把手自律意識(shí)淡薄，不愿接受監(jiān)督。一些組織對(duì)一把手重使用輕管理，疏于監(jiān)督。一把手手握決策、審批、管理、提拔、分配等大權(quán)，因賦權(quán)過(guò)重，同級(jí)不敢監(jiān)督。由于體制的缺陷，政務(wù)不夠公開(kāi)，權(quán)力的運(yùn)行缺乏透明度，監(jiān)督者與被監(jiān)督者間存在信息不對(duì)稱(chēng)，群眾難以監(jiān)督。

二、黨政一把手監(jiān)督難的成因分析

加強(qiáng)黨政一把手監(jiān)督是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面極廣，其發(fā)展完善必然受多種因素的影響和制約。造成監(jiān)督困難的原因主要表現(xiàn)在：

（一）一把手思想認(rèn)識(shí)片面，導(dǎo)致自覺(jué)接受監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)

封建專(zhuān)制傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的種種不良因素對(duì)一把手仍然存在影響。改革開(kāi)放后，隨著對(duì)外聯(lián)系的密切，拜金主義、享樂(lè)主義等資本主義文化中腐朽沒(méi)落的東西大量涌進(jìn)國(guó)門(mén)，加上我國(guó)在轉(zhuǎn)型中對(duì)權(quán)力制約機(jī)制的不健全或存在疏漏，腐敗有了生存空間。有些黨政一把手“為人民服務(wù)”的宗旨意識(shí)逐漸淡化，“吃苦在前，享樂(lè)在后”公仆意識(shí)也隨之發(fā)生的流轉(zhuǎn)，認(rèn)為自己能力強(qiáng)、貢獻(xiàn)大，就應(yīng)該享受比普通人更好的生活，而部分機(jī)關(guān)干部甚至是同級(jí)班子成員有求于一把手或利用一把手謀求政治進(jìn)步，崇權(quán)、畏權(quán)、拜權(quán)，自覺(jué)不自覺(jué)地放棄了對(duì)黨政一把手的監(jiān)督。

（二）監(jiān)督主體思想認(rèn)識(shí)有障礙

作為監(jiān)督者，不能、不愿、不敢監(jiān)督的思想阻礙仍然存在。有調(diào)查顯示，“積極履行，勇于監(jiān)督”只有20%，除65%認(rèn)為“知情較少或不知情”無(wú)法或不能監(jiān)督外，“礙于情面，不愿監(jiān)督”達(dá)20%，“害怕打擊報(bào)復(fù)，不敢監(jiān)督”達(dá)19%，個(gè)別同志認(rèn)為自己頭上的“帽子”主要掌握在一把手手中，如果自己監(jiān)督上級(jí)，可能會(huì)遭到打擊報(bào)復(fù)，影響自己職業(yè)發(fā)展;監(jiān)督班子成員怕今后不好共事，反對(duì)意見(jiàn)提多了被當(dāng)成鬧不團(tuán)結(jié);監(jiān)督下級(jí)怕干部考核影響民主評(píng)議，選舉時(shí)影響選票，甚至影響前程，產(chǎn)生“誰(shuí)也不批評(píng)誰(shuí)、誰(shuí)也不監(jiān)督誰(shuí)”的現(xiàn)象一定程度存在。

（三）體制不順和制度上的缺失

雖然對(duì)一把手的監(jiān)督管理制度體系趨于完善，但制度剛性缺乏，導(dǎo)致可塑性的監(jiān)督多于人為性的監(jiān)督。此外，現(xiàn)有的對(duì)一把手監(jiān)督的制度，有的只注重于一些細(xì)枝未節(jié)，沒(méi)有抓關(guān)鍵，對(duì)權(quán)力的來(lái)源、行使情況約束不夠。對(duì)一把手“八小時(shí)”之外的監(jiān)督制度不明，手段乏力，操作性不強(qiáng)。對(duì)各級(jí)一把手違反制度后的處理規(guī)定過(guò)于粗疏，執(zhí)行效果不佳。

三、加強(qiáng)對(duì)黨政一把手有效監(jiān)督的思考

習(xí)近平總書(shū)記指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！?“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。關(guān)鍵是要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！比绾谓⒔∪兄行У谋O(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)黨政一把手的有效監(jiān)督，我們認(rèn)為：

（一）進(jìn)一步健全干部學(xué)教機(jī)制

思想認(rèn)識(shí)的深度決定監(jiān)督的態(tài)度，只有思想認(rèn)識(shí)提高了，從嚴(yán)管理監(jiān)督的觀念才能深入人心。在改革開(kāi)放的新形勢(shì)下，各種考驗(yàn)日益嚴(yán)峻，一把手如果放松思想改造，很容易導(dǎo)致腐敗。因此，必須從思教入手，著力強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)。開(kāi)展黨的優(yōu)良作風(fēng)和黨規(guī)黨紀(jì)教育，明確權(quán)力界限，有權(quán)不可任性，幫助鞏固正確的世界觀、人生觀、事業(yè)觀和權(quán)力觀，真心和勇于接受監(jiān)督，把來(lái)自方方面面的監(jiān)督看成是對(duì)自己的關(guān)愛(ài)和呵護(hù)，而不是把監(jiān)督看成是對(duì)自己的從政束縛。

（二）進(jìn)一步突出監(jiān)督“三重”

首先，要盯緊“重要崗位”。一把手的工作崗位各不相同，權(quán)力大小不一，尤其要監(jiān)督好身處資源管理、行政審批等重要崗位、重要領(lǐng)域的“一把手”。其次，要把住“重要決策”。包括重要的工程項(xiàng)目、外事活動(dòng)、公務(wù)活動(dòng)和人事安排等。在這方面要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策權(quán)的運(yùn)用過(guò)程實(shí)施有效監(jiān)控，制定實(shí)施細(xì)則，包括違規(guī)后的相應(yīng)處罰措施，杜絕違規(guī)操作后無(wú)人制約的現(xiàn)象。再次，要關(guān)注“重要時(shí)間”。如領(lǐng)導(dǎo)干部婚喪喜慶、職務(wù)升遷、工作調(diào)動(dòng)、逢年過(guò)節(jié)和離任，都要結(jié)合當(dāng)前貫徹中央“八項(xiàng)規(guī)定”的系列舉措，加強(qiáng)監(jiān)督。

（三）進(jìn)一步拓寬日常監(jiān)督范圍

十八屆三中全會(huì)提出要“健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督?！币虼?，必須把對(duì)干部工作圈、生活圈、社交圈等“三圈”的監(jiān)督作為從嚴(yán)監(jiān)督一把手日常工作的著力點(diǎn)，由階段監(jiān)督向全過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，構(gòu)建家庭助廉監(jiān)督網(wǎng)、社會(huì)舉報(bào)監(jiān)督網(wǎng)和媒體預(yù)警監(jiān)督網(wǎng)等“三網(wǎng)”監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步完善干部監(jiān)督“日?；睓C(jī)制。教育和引導(dǎo)干部家屬枕邊常吹廉潔風(fēng)，桌邊常敲警示鐘。形成信訪、電話、網(wǎng)絡(luò)、短信“四位一體”的舉報(bào)眾渠道，暢通人民群眾參與監(jiān)督權(quán)力的渠道。強(qiáng)化對(duì)干部的輿論約束，對(duì)一些不良行為和典型案例予以公開(kāi)曝光，以強(qiáng)大的社會(huì)輿論聲勢(shì)，警醒當(dāng)事人，教育其他人。

（四）進(jìn)一步健全監(jiān)督權(quán)力制度

就強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督來(lái)說(shuō)，十八屆三中全會(huì)指出，要加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。為此，必須依靠改革的辦法，推進(jìn)權(quán)力公開(kāi)制度完善，不斷完善干部監(jiān)督制度，繼續(xù)深化和完善干部監(jiān)督工作的各項(xiàng)措施，確保各項(xiàng)監(jiān)督措施落到實(shí)處。用制度的硬性要求對(duì)干部實(shí)行剛性監(jiān)督，由主要靠人為監(jiān)督向主要靠制度監(jiān)督轉(zhuǎn)變，由可塑性監(jiān)督向強(qiáng)制性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，形成監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的制度性硬環(huán)境。

（五）進(jìn)一步完善黨委議事機(jī)制

為防止個(gè)人說(shuō)了算，堅(jiān)持重大問(wèn)題集體研究決定應(yīng)絕不含糊。要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析問(wèn)題，制定對(duì)策，切實(shí)研究解決好對(duì)一把手實(shí)施有效監(jiān)督的問(wèn)題。如果一個(gè)地方或部門(mén)的黨風(fēng)廉政建設(shè)沒(méi)有搞好，出了嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題，毫無(wú)疑問(wèn)，黨委要負(fù)責(zé)，要承擔(dān)主要責(zé)任。就像安全生產(chǎn)一旦出了重大事故，企業(yè)要負(fù)總責(zé)是一個(gè)道理。對(duì)干部監(jiān)督管理工作不力的黨委及負(fù)責(zé)人，紀(jì)檢等部門(mén)一定要履行監(jiān)督職責(zé)，有權(quán)必須作為，對(duì)其進(jìn)行黃牌警告、限期整改。

（六）進(jìn)一步落實(shí)紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任

中央要求，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度。因此，要突出紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，明確職責(zé)定位，把不該管的工作交還主責(zé)部門(mén)，堅(jiān)決落實(shí)各級(jí)紀(jì)委對(duì)黨員干部特別是對(duì)一把手的監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化和健全干部管理監(jiān)督責(zé)任追究機(jī)制，視情節(jié)輕重，使違法違紀(jì)違規(guī)行為受到懲戒。在突出紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的同時(shí)，還要整合監(jiān)督資源，健全、完善黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督的合力和效果。

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（作者單位：中共銅陵市委黨校）