畢梓倚

摘 要：隨著人口老齡化和少子化的加劇，包括城鎮(zhèn)保障一元化的推動(dòng)建設(shè)?，F(xiàn)有的社會(huì)保障制度無法滿足需求的增長，表現(xiàn)為社會(huì)保障資金入不敷出，以及養(yǎng)老保險(xiǎn)空賬現(xiàn)象嚴(yán)重。為了更好的發(fā)揮社會(huì)保障的兜底作用，對(duì)于這一問題，我國逐步推出各政策用以充實(shí)社會(huì)保障資金。本文就國有資產(chǎn)變現(xiàn)重組彌補(bǔ)社會(huì)保障資金的必要性和可能性做出論述。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)變現(xiàn)；社會(huì)保障資金缺口；人口老齡化；彌補(bǔ)空賬

一、總述

1.我國社會(huì)保障歷程

我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代主要實(shí)行的是國家保障型社會(huì)保障制度。在這一制度下，根據(jù)不同用工性質(zhì)或勞動(dòng)者所屬單位部門不同將社會(huì)保障劃分為“二元四級(jí)”的保障模式。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不承認(rèn)除了政府之外的任何經(jīng)濟(jì)實(shí)體的存在，派出了市場(chǎng)和價(jià)值規(guī)律的作用，由政府直接配置資源。政府通過國民收入的初次分配和再分配將國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員及其家屬的保障交由國家管理，企業(yè)人員及家屬的保障歸于國家的附屬物企業(yè)來管理，農(nóng)民的保障交給人民公社。在這種分級(jí)制度下，社會(huì)保障喪失了其公平，并且隨著改革開放，一部分新興的工種和職業(yè)無法納入原有的社會(huì)保障制度模式內(nèi)，這要求國家保險(xiǎn)型的保障模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。國務(wù)院于1995年下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》標(biāo)志著“統(tǒng)賬結(jié)合”模式開始向全國推廣；到1998年，全國絕大多數(shù)地區(qū)都按照“統(tǒng)賬結(jié)合”模式運(yùn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此為止，全國統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌于個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度改革模式基本完成。

2.社會(huì)保障基金的巨大支付缺口

統(tǒng)賬結(jié)合模式改變了過去國家企業(yè)包攬保障的做法，保障了社會(huì)保險(xiǎn)制度的順利運(yùn)行，但是轉(zhuǎn)軌時(shí)期的遺留問題也十分明顯。雖然統(tǒng)賬模式將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，采取現(xiàn)收現(xiàn)付和積累制相聯(lián)合的辦法，但是由于過去我國一直實(shí)行低工資、低消費(fèi)、高積累的政策，當(dāng)企業(yè)的所有資金積累全部轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)的同時(shí)，企業(yè)自身并沒有資金的積累，形成了個(gè)人賬戶的缺口。從單位保障到社會(huì)保障，從現(xiàn)收現(xiàn)付到部分積累，適應(yīng)了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)國情，但這也是不同體制的轉(zhuǎn)型與對(duì)接。在轉(zhuǎn)型時(shí)期我國積累起許多欠賬，社會(huì)保障資金尤其是養(yǎng)老金方面頻繁出現(xiàn)資金缺口，致使很多已經(jīng)做實(shí)個(gè)人賬戶的地區(qū)為了彌補(bǔ)空賬現(xiàn)象而不得不挪用個(gè)人賬戶中的資產(chǎn)。

從全國來看，做實(shí)個(gè)人賬戶也頗為艱難。根據(jù)2015年全國社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算顯示，在排除財(cái)政補(bǔ)貼后仍出現(xiàn)收支不相抵的狀況，且相比較前幾年來說，虧空額度有增大的趨勢(shì)。排除掉財(cái)政支持后的企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，當(dāng)期的收支差額虧空數(shù)額為3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴(kuò)大。而在2013年排除相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼后虧空僅為959億元。與此相比，在2012年，這一數(shù)額仍未正數(shù)。2012的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用收支相減，余額為1079億元。

二、國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補(bǔ)社會(huì)保障資金空賬的必要性與可行性分析

1.國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補(bǔ)空賬的必要性

（1）社會(huì)保障資金將面臨巨大給付壓力。人口老齡化是指當(dāng)一個(gè)國家和地區(qū)的60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%或者65歲以上老年人占人口總數(shù)的7%時(shí)，意味著這個(gè)國家或地區(qū)處于老齡化社會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國家大都需要經(jīng)過45年才會(huì)步入老齡化社會(huì)。但是依據(jù)預(yù)測(cè)，這一過程在中國只需要27年就可以完成，并且老齡化的比例將成高速增長。到2015年前后，人口將成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，人口對(duì)我國的影響將從積極層面轉(zhuǎn)化為消極層面。相較于發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展先于人口老齡化或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展與老齡化同步而言，中國在還沒有建成現(xiàn)代化的情況下先行步入人口老齡化社會(huì)，屬于“未富先老”。加之到2020年我國將逐步在中國農(nóng)村建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這意味著在之后的幾年中，我國社會(huì)保障資金將會(huì)面臨著前所未有的支付壓力那么如何解決這一問題變得迫在眉睫。

（2）就彌補(bǔ)社會(huì)保障資金這一問題的幾種措施分析?，F(xiàn)有的空賬現(xiàn)象并不是由統(tǒng)賬結(jié)合帶來的，即使當(dāng)初沒有改革現(xiàn)收現(xiàn)付或完全積累制，在政府財(cái)政不補(bǔ)償?shù)那闆r下，收支缺口將仍然存在。那么，個(gè)人賬戶將何去何從？如何采取手段去彌補(bǔ)支付不足？目前來看，主要思路有兩個(gè)：

第一種思路是實(shí)行名義賬戶制。雖然從融資方面來說，名義賬戶制是建立在現(xiàn)收現(xiàn)付基礎(chǔ)上的，也就是說現(xiàn)有的社會(huì)繳費(fèi)是用來發(fā)放給當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金，但它又不同于傳統(tǒng)的待遇確定型的現(xiàn)收現(xiàn)付制，因?yàn)樵诿x賬戶制度下，每個(gè)人建立的個(gè)人賬戶是名義上的、用以模擬積累制的，而不是真正意義上的資本化的積累制，這種賬戶系統(tǒng)僅僅是一種記賬的管理方式，而不需實(shí)際存入資金。名義賬戶就是指職工雖然每月按一定比例向名義賬戶繳費(fèi)，該賬戶也會(huì)記錄個(gè)人的繳費(fèi)狀況，并按照一定的利率計(jì)算基金積累的收益，但是賬戶之下是并沒有逐年積累起來的實(shí)際資產(chǎn)。當(dāng)職工退休時(shí)，就按照以往的繳費(fèi)記錄和記賬的利率來發(fā)放養(yǎng)老金。

如果采取名義賬戶制的方式，雖然在一定程度上可以減輕政府的財(cái)政壓力，并且由于個(gè)人權(quán)利與義務(wù)的完全對(duì)應(yīng)，很好的激發(fā)了個(gè)人繳費(fèi)的積極性。但對(duì)于名義賬戶制來說，實(shí)際的操作方式仍是現(xiàn)收現(xiàn)付，如果要保證現(xiàn)有的待遇水平將會(huì)給財(cái)政帶來巨大壓力，難免出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象；再者名義賬戶制的測(cè)算方法相對(duì)而言較為復(fù)雜，需要專業(yè)人員就現(xiàn)有的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合人口因素做長期的測(cè)算，以此來確定相應(yīng)的記賬率來保證個(gè)人賬戶內(nèi)的基金收益，實(shí)現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋?。但如果記賬率高于投資率還是會(huì)造成政府的給付壓力；如果低于，將不能使個(gè)人的資金權(quán)益得到保證。

第二種解決思路是通過劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)等多種途徑做實(shí)個(gè)人賬戶，彌補(bǔ)社會(huì)保障資金的支付缺口。這一做法的優(yōu)點(diǎn)在于個(gè)人賬戶做實(shí)之后，將會(huì)有一筆數(shù)量可觀的資金儲(chǔ)備積累，同時(shí)這些資金可以通過多種渠道進(jìn)行投資，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)基金的保值增值，而且對(duì)于國內(nèi)資本市場(chǎng)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說都是一筆可靠的投資來源。

就當(dāng)前形式來說，采取國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補(bǔ)空賬是一個(gè)更好的選擇。首先，將國有股直接轉(zhuǎn)為流通股，并無償授讓給社會(huì)保障基金是無可厚非的。對(duì)于勞動(dòng)者而言，得到的工資是在扣除相應(yīng)的社會(huì)保障資金之后的收入所得，這種隱性的社會(huì)保障資金逐步積累起來，形成今天的國有資產(chǎn)。同樣，國有資產(chǎn)也代表了政府對(duì)勞動(dòng)者應(yīng)該承擔(dān)的保障債務(wù)的體現(xiàn)。由此可見，將國有股轉(zhuǎn)交給社會(huì)保障基金是勞動(dòng)者應(yīng)得的權(quán)利。其次，國有股所占比例較高，形成了一股獨(dú)大的現(xiàn)象。這不僅阻礙了國有企業(yè)的改革進(jìn)程，從另一方面來說，也不利于企業(yè)自身的效率提高。如果減持國有股，使得非國有的法人股本分量增多，那么將會(huì)改善企業(yè)的經(jīng)營效益。此外，國有股變現(xiàn)轉(zhuǎn)入社?；穑?dāng)基金進(jìn)入股市經(jīng)營后能夠有效避免基金的貶值問題，在一定程度上減輕了政府的壓力。我國目前經(jīng)營性的國有資產(chǎn)高達(dá)50多萬億，據(jù)世界銀行測(cè)算，中國的養(yǎng)老金缺口約在8萬億到10萬億之間，如果劃撥20%進(jìn)入社會(huì)保障基金，那么就是10多萬億的缺口得到基本覆蓋。

2.國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補(bǔ)空賬的可行性分析

（1）從市場(chǎng)環(huán)境多角度來看。我國資本市場(chǎng)初具規(guī)模，為國有股減持創(chuàng)造了條件。減持國有股一方面可以減少股市投機(jī)的成分；另一方面，國有股減持充實(shí)社?；鹁哂锌煽匦?，即可以根據(jù)股市狀況確定具體減持?jǐn)?shù)量。我國股市不僅具備減持國有股去彌補(bǔ)空賬的條件，且減持國有股也不會(huì)對(duì)股市造成巨大的負(fù)面影響。

（2）國有股減持彌補(bǔ)空賬的可行措施。其一是將國有股份的持股權(quán)交由社保管理機(jī)構(gòu)或相應(yīng)的基金管理機(jī)構(gòu)。社會(huì)保險(xiǎn)基金持股可以增加基金資產(chǎn)配置的有效性和靈活性，要逐步增大保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)持上市與非上市國有股的比重。其二是在改革國有企業(yè)時(shí)，直接將國有企業(yè)部分或全部國有資本通過產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)或公開拍賣轉(zhuǎn)讓給其他所有制類型的投資者，并將國有資本變現(xiàn)的部分資金直接劃撥進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)基金。

三、國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補(bǔ)支付缺口的思路和措施

1.基本思路

首先應(yīng)該建立中央與地方的兩級(jí)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)于中央的級(jí)的統(tǒng)籌基金來說，其功能應(yīng)該是彌補(bǔ)各項(xiàng)社會(huì)保障缺口，保證社會(huì)保障制度的可持續(xù)運(yùn)行。在彌補(bǔ)缺口后作為中央級(jí)的統(tǒng)籌基金。而地方的社會(huì)保障基金應(yīng)該用于各項(xiàng)具體的社會(huì)保障開支，例如養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。如果有積累的需要，也應(yīng)該投資于流動(dòng)性較強(qiáng)的國債和銀行存款。

按照控股權(quán)來劃分，國有股份可以劃分為中央政府股與地方政府股。這兩種類型的國有股都存在著投資與收益的問題。因此對(duì)于國有股變現(xiàn)充實(shí)社保資金來說，應(yīng)該把地方政府的利益充分考慮在內(nèi)，避免“上有政策，下有對(duì)策”的這種逆向選擇的出現(xiàn)。例如我國曾與2001年出臺(tái)過國有股減持的相關(guān)政策，但是對(duì)于某些地方政府來說這項(xiàng)政策不利于本級(jí)財(cái)政，于是提出一種用于實(shí)施的內(nèi)部方案：為了保證本級(jí)的財(cái)政資金，在國有企業(yè)改制上市前，盡量將國有股協(xié)議轉(zhuǎn)讓給其他機(jī)構(gòu)，所得資金歸本級(jí)財(cái)政所有。由此看來，為了能夠使國有股減持補(bǔ)充社保資金這項(xiàng)方案得到良好的實(shí)施，必須考慮到投資與收益的關(guān)系，因?yàn)榈胤匠止蓹C(jī)構(gòu)為了維護(hù)自身的股利收益很可能會(huì)選擇不減持國有股。

2.國有資產(chǎn)變現(xiàn)充實(shí)社會(huì)保障基金的措施

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》明確要?jiǎng)澽D(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，但是對(duì)于具體的操作方法仍存在不同的觀點(diǎn)，并且對(duì)于轉(zhuǎn)劃比例的確定也各有不同，但總體思路是應(yīng)該根據(jù)社會(huì)保障基金的缺口狀況來調(diào)整劃撥的比例。具體方案可以參照下述方法：首先，對(duì)于中央政府和地方政府控股的國內(nèi)上市公司，在那些具有競(jìng)爭(zhēng)性可以交由市場(chǎng)去發(fā)揮作用的領(lǐng)域，國有資產(chǎn)可以選擇部分或完全退出，且劃撥國有股的20%左右，根據(jù)股權(quán)的權(quán)屬分別交給全國社?；鹄硎聲?huì)和地方基金管理機(jī)構(gòu)。這些股權(quán)在必要時(shí)變現(xiàn)以彌補(bǔ)支付缺口。其次，對(duì)于需要國有經(jīng)濟(jì)控制的某些行業(yè)或領(lǐng)域，中央控股的國內(nèi)上市公司應(yīng)劃撥上市公司國有股股權(quán)的20%左右交由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)，這部分股權(quán)如果沒有特殊情況不得變現(xiàn)或轉(zhuǎn)讓，所得的基金收益全部納入社會(huì)保障基金。最后，對(duì)于持有國有股份的且在國內(nèi)首次上市的公司，在上市時(shí)就劃撥國有股的20%左右交由全國社?；?，這部分股權(quán)屬于非流通的一般法人股。雖然中央和地方都沒有以現(xiàn)金出資但較其他法人股應(yīng)該享有相同的權(quán)益。在必要的情況下，可以優(yōu)先選擇這部分股份補(bǔ)充社保資金。

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