【題記】 城市公共安全管理，是全社會都在關(guān)注的一個議題，公眾參與、社會協(xié)同管理公共安全事件，是社會發(fā)展的必然，是黨的十八屆四中全會創(chuàng)造的一項(xiàng)改革措施，在實(shí)踐中具有可行性。我們要大力挖掘社會力量，充分發(fā)揮公眾的作用。上海政法學(xué)院原副院長閻立教授、上海市民政局救災(zāi)救濟(jì)處李志龍?zhí)庨L，從公眾參與公共安全管理的法治保障和社會風(fēng)險評估中的參與式評估與法律問題，對公共安全管理的公眾參與和社會協(xié)同進(jìn)行了深度挖掘。

社會公共安全管理的根本目的是實(shí)現(xiàn)公眾的根本利益，而實(shí)現(xiàn)公眾的根本利益，就必須要公眾的廣泛參與和積極監(jiān)督，社會公共安全管理能夠順利實(shí)現(xiàn)并取得成效，必須要公眾的參與。公眾參與需要制度建構(gòu)和法律保障，建立健全一系列的公共安全管理制度，安排了這種制度，才能確立公民、社會和政府的職責(zé)和義務(wù)，把公民、社會和政府一切行動落實(shí)到法治框架內(nèi)運(yùn)行，才能建立起公開、公正、高效、安全和可預(yù)期的社會秩序。

公共安全管理法治滯后

由于過去我們以政治動員為載體，忽略了法治建設(shè)，所以在公共安全管理中，法治相對滯后，原因主要有四方面。

第一，改革開放前，國家是政治國家模式，形成了組織群眾、發(fā)動群眾、依靠群眾的“政治動員”模式，政治國家評判人的標(biāo)準(zhǔn)就是政治身份。也就是說每個人都要積極參加政治運(yùn)動、參加政治學(xué)習(xí)、積極地政治表現(xiàn)。當(dāng)時我們管理國家的方式也是組織群眾、發(fā)動群眾、依靠群眾，公共管理同樣是這樣。群眾也需要積極參與公共管理，這是政治上的具體表現(xiàn)。以前維護(hù)治安大家共同參與，是政治動員的需要。強(qiáng)大的政治動員優(yōu)勢和政治氛圍，靠人民的政治覺悟、政治情勢和強(qiáng)烈的主人翁責(zé)任感和自覺性來維護(hù)社會公共秩序，而不需要法律保障。但是我們現(xiàn)在不是政治動員，這種強(qiáng)大的政治優(yōu)勢正在減弱，我們的管理方式發(fā)生了變化，進(jìn)入了平等參與的階段。因此，無論政府、社會還是公民，大家都是平等的，平等參與需要制度建構(gòu)和法治保障。那么，政府的職責(zé)是什么？社會的職責(zé)是什么？公民的職責(zé)是什么？這些都要由法律予以明確規(guī)定，因而制度建構(gòu)是非常重要的。同時，平等參與要有必要的法律保障。

目前，利益需求在一定程度上不平等。比如，現(xiàn)在有的老百姓尋求花錢保平安，有的參與社會治安是為了利益；政府無奈也只有花錢買線索等。如何保障利益上的需求，需要構(gòu)建一套制度，但是這些制度還相對滯后，并沒有一整套體系。

第二，以前我們公共安全管理主要是運(yùn)動治理模式，如“嚴(yán)打”運(yùn)動、“集中統(tǒng)一行動”“專項(xiàng)治理”運(yùn)動、“掃黃打非”運(yùn)動等，“運(yùn)動治理”模式就是調(diào)動一切資源，集中解決一切突出尖銳的社會矛盾和糾紛。主要是由領(lǐng)導(dǎo)親自抓，一切工作都要給維穩(wěn)讓路，嚴(yán)防死守，強(qiáng)力部門齊抓共管，不惜物力、財力、人力，以確保轄區(qū)平安。這樣的做法勢必導(dǎo)致政府的短期效應(yīng)，缺乏制度化、常規(guī)化的社會管理機(jī)制，而強(qiáng)化了運(yùn)動治理機(jī)制，這實(shí)際在本質(zhì)上就是以權(quán)代法。我們現(xiàn)在維穩(wěn)，包括化解矛盾，甚至有的地方領(lǐng)導(dǎo)包案都是“運(yùn)動治理”的產(chǎn)物。致使社會公共管理的路子越走越窄，而不是越來越寬，甚至越走越偏離法制軌道。進(jìn)入法治以后必須按照程序來操作，按照法律標(biāo)準(zhǔn)來操作。以前的人治維穩(wěn)方式?jīng)]有標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)包案沒有標(biāo)準(zhǔn)，化解矛盾也沒有標(biāo)準(zhǔn)，所以出現(xiàn)花錢買平安，人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決，擺平就是水平的做法，這些都和法治完全沒有關(guān)系的，也背離了法律的初衷?，F(xiàn)在我們已經(jīng)進(jìn)入了法治國家，一切都必須要以法治方式、法治思維來運(yùn)作，所以，要從運(yùn)動治理走向國家治理、社會治理。

第三，當(dāng)下處于風(fēng)險社會，風(fēng)險社會既有傳統(tǒng)的風(fēng)險存在，又有非傳統(tǒng)的風(fēng)險滋生和蔓延。但我們對非傳統(tǒng)的風(fēng)險安全準(zhǔn)備不足，比如說暴恐、毒品犯罪、外來人口的犯罪、食品安全、金融風(fēng)險等，這些問題以前我們沒有遇到過，我們準(zhǔn)備不足。其次對傳統(tǒng)的風(fēng)險我們現(xiàn)在處理不好，比如現(xiàn)在犯罪率上升，矛盾突出，城市病，還有食品安全、公共安全等問題都爆發(fā)了。現(xiàn)在是非傳統(tǒng)安全和傳統(tǒng)安全疊加。特別值得注意的是，我們現(xiàn)在城市化進(jìn)展的速度太快了，但城市化的水平和質(zhì)量并不高，管理水平與管理能力還不適應(yīng)，管理的經(jīng)驗(yàn)還太少。這是低質(zhì)量的高速度。比如地鐵建設(shè)，僅僅用了幾年的時間就把地鐵全建起來了，硬件雖然有了但軟件不適應(yīng)，硬件優(yōu)于軟件。我們現(xiàn)在的速度太快了，但是速度越快存在的隱患越多?，F(xiàn)在上海隱藏的風(fēng)險隱患還沒有爆發(fā)，但是肯定有爆發(fā)期?，F(xiàn)在城市積壓和滯留的問題太多了。我們現(xiàn)在的問題是要怎么解決。風(fēng)險社會非傳統(tǒng)安全給我們帶來了法制需求，非傳統(tǒng)安全我們沒有認(rèn)識到怎么制訂法律？在這些方面法律嚴(yán)重滯后。

第四，我們前30年主要精力搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，立法任務(wù)就是市場經(jīng)濟(jì)立法，重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)，要保障市場經(jīng)濟(jì)。這樣所帶來的問題，就是我們經(jīng)濟(jì)是硬指標(biāo)，公共安全管理是軟指標(biāo)，說起來重要，干起來不要，認(rèn)為這個事情無足輕重。當(dāng)時的重要標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以我們立法主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體系，而社會立法、社會公共安全立法、社會保障立法、民生的立法，就存在諸多問題，法律的供給明顯不足。比如，我們現(xiàn)在一方面在強(qiáng)調(diào)綜合治理，而另一方面又缺乏法律依據(jù)。以上這四個方面，是導(dǎo)致目前城市公共安全法治滯后的主要原因。

推進(jìn)社會力量參與公共安全管理法治化

如何推進(jìn)社會力量參與解決法治化的問題，可從四個方面來考慮。

第一，改變社會力量參與無法可依的局面，加快立法。比如現(xiàn)在的社會治安綜合治理，是我們最大的優(yōu)勢，也是社會治安的治本之策，長治久安大計。這些年依照社會治安綜合治理，已經(jīng)比較好地解決了穩(wěn)定的問題，也可以說是治本政策，是維穩(wěn)的根本措施，并且在不斷地發(fā)展。但是注意現(xiàn)在各地方只有一個條例，國家現(xiàn)在也是1981年全國人大制定的那個條例，到現(xiàn)在還沒有改。國家這么大的治本策略沒有法律對策，現(xiàn)在很多條例也是空的沒有辦法落實(shí)，所以社會治安綜合治理成了問題，社會治安綜合治理成為一個筐，什么都往里裝，沒有邊界沒有要求?！熬C合治理綜合治，不治也沒有辦法治”，使行之有效的國策難以落實(shí)。更可怕的是，由于沒有法律依據(jù)和保障，前幾年把社會治安綜合治理搞沒了，變?yōu)榱松鐣芾砭C合治理，因?yàn)闆]有法律保障所以隨便用，用到最后把我們很好的國策搞壞了。還有，我們現(xiàn)在治安防控體系，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)文，治安防控體系是公眾參與最好的途徑，沒有立法，法律的效力不強(qiáng)。現(xiàn)在提多元性調(diào)解。多元性調(diào)解有沒有法律依據(jù)？沒有法律依據(jù)，包括我們現(xiàn)在探索的醫(yī)患糾紛問題，這些已經(jīng)在做了，但是現(xiàn)在沒有法律依據(jù)，法律嚴(yán)重滯后。還有我們社會自治的法律現(xiàn)在也沒有修改，農(nóng)村村民自治已經(jīng)空了，現(xiàn)在空心村怎么自治？自治怎么走？確實(shí)法律上需要調(diào)整，一方面我們?nèi)笔?，另一方面我們又?yán)重的滯后，包括我們?nèi)悍廊褐蔚姆蓢?yán)重缺失，因此，第一個措施就是必須要加快立法。

第二，加強(qiáng)地方立法，探索社會力量參與公共安全管理的法律法規(guī)。我認(rèn)為第一個最重要的是賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別立法權(quán)。現(xiàn)在立法太死，社會發(fā)展不平衡，如上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展較快，社會管理的問題也必然提前暴露出來，急需法律調(diào)整。但由于地方立法權(quán)力有限，有些必須有上位法依據(jù)才能制訂，所以有些問題無法可依，難以治理。我建議，應(yīng)該搞立法的試驗(yàn)田，應(yīng)該搞立法特區(qū)，適應(yīng)社會管理的需要，比如說上海的城市頑癥，黑車、群租、違章搭建等形成了惡性循環(huán)，久治不愈，根源在于無法可依，因?yàn)榈胤搅⒎]有權(quán)力。我們總是說去找上位法，但是哪有上位法，很多地區(qū)根本沒有這個問題。所以應(yīng)賦予發(fā)達(dá)地區(qū)特別立法權(quán)，解決遺留問題。為什么香港的法律解決好，出了問題就馬上立法，不用去找上位法，現(xiàn)在立法制約太嚴(yán)重，一方面講法治，另外一方面不給你權(quán)力，結(jié)果無法可治。

第二個重要的是，要把地方成功的經(jīng)驗(yàn)上升為法律。比如說上?，F(xiàn)在有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，如群防群治、醫(yī)患糾紛、實(shí)有人口管理、社會組織監(jiān)督、特殊人群管理等都有了一套經(jīng)驗(yàn)、一套做法，這些有必要上升為地方立法。

第三，加強(qiáng)社會力量參與公共安全管理保障方面的法律?，F(xiàn)在一方面公眾參與力度不夠，另外一方面公眾參與又缺乏法律保障，同時公眾參與經(jīng)驗(yàn)不足。以前我們發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾，群眾是被動的組織對等?，F(xiàn)在群眾主動參與，主動參與必須有法律保障，沒有法律保障不行。一是，構(gòu)建參與主體的法律保障體系，包括見義勇為法律，參與社會治理的義務(wù)。俄羅斯法律規(guī)定，公民必須有參與社會治安管理的義務(wù)，義務(wù)被法律明確了，這就好辦了，但是我們現(xiàn)在沒有。二是，保障參與主體平等自由的行使權(quán)利，防止權(quán)利不平等、利益不均衡。三是，要把維穩(wěn)和維權(quán)結(jié)合起來，在維權(quán)基礎(chǔ)上，在保障公民的權(quán)利上，在立法上解決。四是，加強(qiáng)公共安全法律方面的宣傳和普及，引導(dǎo)社會力量參與公共安全管理。我們這方面法治宣傳還不夠，前些年主要普及法律常識，這些方面我們還是有欠缺的，現(xiàn)在我們有很多載體，這些載體都可以利用，都是我們公共安全法律宣傳重要的載體，怎么發(fā)揮它們的作用，這是很重要的?，F(xiàn)在關(guān)于公共安全這一塊，老百姓的意識還沒有轉(zhuǎn)變過來。我們以前發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾的觀念也沒有改變。老百姓按這個思路走，就必須要從法律角度上轉(zhuǎn)變這個問題。

（閻立，上海政法學(xué)院教授。）