【題記】在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府必須擔(dān)負(fù)起公共安全管理的責(zé)任，這是對(duì)政府履職能力和履職責(zé)任的重大考驗(yàn)。政府在突發(fā)公共事件中，應(yīng)如何運(yùn)行權(quán)力、擔(dān)負(fù)起管理的責(zé)任？上海法學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)湯嘯天教授、復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授李瑞昌，從政府權(quán)力責(zé)任清單、以風(fēng)險(xiǎn)為中心公共安全社會(huì)管理、公共衛(wèi)生安全保障展開了討論。

2015年5月29日下午，中共中央政治局就健全公共安全體系進(jìn)行第二十三次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“維護(hù)公共安全，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從人民群眾反映最強(qiáng)烈的問題入手，高度重視并切實(shí)解決公共安全面臨的一些突出矛盾和問題，著力補(bǔ)齊短板、堵塞漏洞、消除隱患，著力抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵、抓薄弱環(huán)節(jié)，不斷提高公共安全水平?！睉?yīng)當(dāng)承認(rèn)，在公共安全管理中政府如何切實(shí)承擔(dān)起應(yīng)盡的義務(wù)，是我國(guó)公共安全管理中諸多短板之中的首要短板。

一、編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)是政府的義務(wù)

隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用，就整個(gè)社會(huì)而言，風(fēng)險(xiǎn)因素的總量正在不斷增大。風(fēng)險(xiǎn)是不可回避的客觀存在，人們應(yīng)當(dāng)也能夠采取的對(duì)策是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的管控，降低風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)乃至成災(zāi)的可能。從政府權(quán)力來源于公民的委托和讓與角度分析，任何公民個(gè)人都無法抵御風(fēng)險(xiǎn)，必須由政府編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)才有可能使得防災(zāi)減災(zāi)得以落實(shí)。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4條明確規(guī)定：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！睘榇?，政府既是編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)的第一責(zé)任人，又是突發(fā)公共事件發(fā)生后的決定應(yīng)對(duì)措施、組織應(yīng)對(duì)力量、實(shí)施應(yīng)對(duì)指揮的第一人。當(dāng)然，由于突發(fā)事件的復(fù)雜性，在應(yīng)對(duì)過程中一定會(huì)遇到十分困難而又不得不緊急決策的難題，這對(duì)各級(jí)政府而言都是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

需要特別說明的是，公共安全管理的目的是維護(hù)最廣大人民根本利益。一方面政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)公開應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的信息，使得群眾不至處于“不明真相”的狀態(tài)，組織各方面的力量，有序投入突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。這是因?yàn)椋該碛行姓芾?、行政?qiáng)制、緊急征收征用等項(xiàng)公權(quán)力都是基于公民的授予，是公民將自己私權(quán)利的一部分委托給政府用于社會(huì)管理，以確保他們?nèi)松碡?cái)產(chǎn)的安全和生活環(huán)境的安寧穩(wěn)定。換句話說，對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)和為公民提供服務(wù)是政府權(quán)力存在和行使的唯一理由和目的。政府的全部職責(zé)在于使民眾獲得更大的安全與幸福，這也是國(guó)家權(quán)力存在的理由。人民的安寧幸福并不是政府的恩賜，而是政府義不容辭的義務(wù)。行政權(quán)力存在的合理性就在于保一方平安、謀人民幸福，政府職能部門沒有任何理由不與自己的服務(wù)對(duì)象合作。同時(shí)，公民又隨時(shí)隨地在用制度的“籠子”管束政府手中的權(quán)力，每一個(gè)政府及其工作人員都必須“服管”且無怨無悔。

面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)總量增多、誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素復(fù)雜多變的局面，毋容置疑的是必須由政府切實(shí)擔(dān)負(fù)起公共安全管理的責(zé)任。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條還就屬地原則的細(xì)化作出規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)?！痹诠舶踩芾矸懂爟?nèi)，無論是“保一方平安”的分別負(fù)責(zé)還是涉及多個(gè)行政區(qū)劃的共同負(fù)責(zé)，都會(huì)遇到許多專業(yè)性的問題，有的甚至是“不懂專業(yè)就無法管理”。但是，專業(yè)性的強(qiáng)化并沒有絲毫減弱行政責(zé)任的承擔(dān)，“用權(quán)”（行使行政權(quán)力）與“用智”（運(yùn)用專業(yè)知識(shí)）并不是對(duì)立的。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，權(quán)力的行使必須建立在尊重科學(xué)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮專業(yè)隊(duì)伍、專業(yè)知識(shí)的作用。傳染病防治是最典型的公共產(chǎn)品。傳染病一旦流行，是任何國(guó)家的邊界都阻擋不了的。傳染病防治既沒有國(guó)界也不排他，不會(huì)因?yàn)锳感染之后B就不會(huì)再感染?；趥魅静》乐问枪伯a(chǎn)品這樣的屬性，政府責(zé)任就非常大。政府是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主導(dǎo)者、組織者、指揮者、實(shí)施者。公民和所有的社會(huì)組織都應(yīng)當(dāng)采取與政府合作和配合的態(tài)度，前提是要由政府來提供和強(qiáng)化應(yīng)急管理。如果在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后政府不能履行義務(wù)，靠民眾“自救”是無法提供生命健康安全保障的。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對(duì)政府履職責(zé)任的重大考驗(yàn)，同時(shí)也是對(duì)政府履職能力的重大考驗(yàn)。當(dāng)前，在政府職能部門及其工作人員對(duì)公共安全有一種“懼怕責(zé)任+心存僥幸+自認(rèn)倒霉”的復(fù)雜心態(tài)。雖然在“責(zé)任如山”的壓力之下，公共安全管理的責(zé)任心有所加強(qiáng)，但又覺得在未出事的情況下，責(zé)任落實(shí)非常困難，只能寄希望于僥幸，一旦風(fēng)險(xiǎn)暴露只好自認(rèn)倒霉?！皯峙仑?zé)任+心存僥幸+自認(rèn)倒霉”的復(fù)雜心態(tài)，是在“躲過一劫”與“躲不過一劫”之間的猶豫和糾結(jié)，在整體上是消極、被動(dòng)的。強(qiáng)調(diào)公共安全管理中的政府責(zé)任并不是要讓公務(wù)員人人自危，關(guān)鍵是權(quán)力當(dāng)用則用、當(dāng)止則止，權(quán)力的行使公開透明接受監(jiān)督。權(quán)力濫用是瀆職，為官不為是失職，濫用權(quán)力與懈怠履職都應(yīng)當(dāng)受到處罰。無論是上海12·31踩踏事件，還是天津?yàn)I海新區(qū)?；锲穫}(cāng)庫(kù)爆炸事件，都再次引發(fā)了人們對(duì)城市安全管理的討論和深思，如何從中吸取教訓(xùn)，改變政府現(xiàn)有不適應(yīng)公共安全管理的體制，完善城市運(yùn)行管理應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制和響應(yīng)程序，這才應(yīng)當(dāng)是我們付出沉痛代價(jià)之后的當(dāng)務(wù)之急。本文限于篇幅，僅對(duì)政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的義務(wù)作出梳理。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府權(quán)力運(yùn)行的基本特征

就突發(fā)公共衛(wèi)生事件而言，根據(jù)我國(guó)目前的情況，至少存在以下四個(gè)方面的問題：一是政府和部分職能部門對(duì)于傳染病防治的重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為傳染病防控是衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的事情，而不是政府的職責(zé)；二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)護(hù)人員作用有待進(jìn)一步提升和發(fā)揮；三是重點(diǎn)人群、重點(diǎn)場(chǎng)所傳染病防控工作仍然是薄弱點(diǎn)；四是傳染病防治法的約束存在一定的偏頗，約束主要針對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾控機(jī)構(gòu)的立法設(shè)計(jì)不夠合理。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，我國(guó)傳染病防治的形勢(shì)依然非常嚴(yán)峻，進(jìn)一步提高傳染病防治的能力，首先要進(jìn)一步強(qiáng)化傳染病防治的政府職責(zé)，在當(dāng)下的國(guó)情下，提高政府的重視程度，明確政府義務(wù)是第一位的。

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定可知，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件?！痹摋l例對(duì)政府及其職能部門的權(quán)力和法律責(zé)任作出了規(guī)定。依據(jù)法理，政府權(quán)力的運(yùn)行必須遵循“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的原則，一方面嚴(yán)厲禁止以權(quán)謀私等濫用權(quán)力的行為，另一方面也要嚴(yán)厲處置政府及其職能部門在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的不作為、慢作為等懈怠履職的行為。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，政府權(quán)力行使具有一定的特殊性，其特征主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）權(quán)力行使的專屬性

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政府權(quán)力只能由政府的某一個(gè)職能部門或者幾個(gè)職能部門所專有的。如對(duì)傳染源的確認(rèn)、防控傳染措施的實(shí)施必須由疾病控制預(yù)防等醫(yī)學(xué)部門實(shí)施，而傳染病信息的發(fā)布應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)計(jì)委、醫(yī)學(xué)部門與媒體合作完成。衛(wèi)計(jì)委是我國(guó)的衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件是其職責(zé)所在。考慮到應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的科學(xué)性極強(qiáng)，必須由疾病控制等醫(yī)學(xué)機(jī)構(gòu)的參與，鑒于應(yīng)對(duì)決策對(duì)社會(huì)有著重大的直接影響，也必須依托新聞媒體進(jìn)行及時(shí)正確的傳播。由于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件所需要采取的不僅是衛(wèi)生檢疫等措施，在涉及到相關(guān)政府職能部門時(shí)，也必須與相關(guān)職能部門會(huì)商以共同決策。政府及其職能部門不能把該行政權(quán)力授權(quán)或者委托給與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件無關(guān)的組織或者個(gè)人來行使，只能由特定的職能部門、在其職能范圍內(nèi)、運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)和相應(yīng)的行政權(quán)力來行使。例如，今年春季傳染病MERS持續(xù)肆虐韓國(guó)，我國(guó)公民是否可以繼續(xù)去韓國(guó)旅游，發(fā)布警示旅游服務(wù)信息的權(quán)力在國(guó)家旅游局。當(dāng)國(guó)家旅游局還沒有發(fā)出針對(duì)性的警示信息時(shí)，可以理解為我國(guó)公民至今依然可以去韓國(guó)旅游，個(gè)人作出什么樣的選擇由個(gè)人決定、個(gè)人負(fù)責(zé)，旅游公司等商業(yè)機(jī)構(gòu)無權(quán)發(fā)布警示信息。從發(fā)布旅游服務(wù)警示的權(quán)力專屬國(guó)家旅游局這一點(diǎn)可以得知，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政府權(quán)力的行使具有專屬性，即應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政權(quán)力歸屬特定主體行使。

（二）權(quán)力義務(wù)的重合性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府權(quán)力與義務(wù)有相當(dāng)一部分是重合性，也可以說是政府權(quán)力與義務(wù)的同時(shí)性。例如，控制傳染源既是政府的權(quán)力（即“可以為”），也是政府的義務(wù)（即“必須為”）。政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使相應(yīng)的政府職權(quán)，即為政府所享有的權(quán)力必須充分使用；同時(shí)，又要履行相應(yīng)的政府職責(zé)，即政府所要承擔(dān)的義務(wù)必須百分之百地履行。對(duì)政府而言，沒有無義務(wù)的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的義務(wù)，權(quán)力與義務(wù)總是相伴相生的，政府依法使用權(quán)力與不得懈怠是同一個(gè)問題的兩個(gè)方面。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條規(guī)定：“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作?！钡?6條還規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門可以建立由成年志愿者組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍。單位應(yīng)當(dāng)建立由本單位職工組成的專職或者兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍?！边@就是說，參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作既是公民、法人和其他組織的義務(wù)，也是公民、法人和其他組織的權(quán)利。為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)在力所能及的范圍內(nèi)竭盡所能，政府必須行使法定的緊急應(yīng)對(duì)、組織指揮、信息公開、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、后勤保障等義務(wù)。因此，政府權(quán)力不能夠放棄，只能夠依法全面行使，為官不為也要追究責(zé)任。

（三）防控措施落實(shí)的及時(shí)性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有成因多樣性、傳播廣泛性、分布差異性、后果嚴(yán)重性、危害復(fù)雜性、治理綜合性等特點(diǎn)。其中，不容忽視的是傳染病發(fā)病快、傳播廣、后果嚴(yán)重等特點(diǎn)，為此，政府既要果斷決策，更要及時(shí)落實(shí)防控措施，不能以“已經(jīng)發(fā)文了”推卸責(zé)任。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初，就需要把還處于小范圍流行的傳染病“扼殺在搖籃之中”。防控措施的落實(shí)可以說是與病毒細(xì)菌擴(kuò)散傳播的“賽跑”，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)落后一步就等于全面失控。以往實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題也證明，防控措施制定得并非“不專業(yè)”，絕大多數(shù)問題都出在落實(shí)時(shí)的“不到位”。在傳染病的防控措施中，控制傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感人群是缺一不可的三大環(huán)節(jié)，任何一點(diǎn)疏漏都會(huì)出現(xiàn)前功盡棄的局面。在傳染病流行期間，防控措施的及時(shí)落實(shí)還能有效祛除公眾的恐慌心理。由于應(yīng)急預(yù)案的普遍制定，政府及其職能部門一般都具有應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速反應(yīng)能力和工作規(guī)范。但是，要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之時(shí)，爭(zhēng)分奪秒地將應(yīng)急措施、工作規(guī)范落到實(shí)處確實(shí)很不容易?？傊?，政府在制定、落實(shí)針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政措施時(shí)要具有及時(shí)性，充分貫徹行政高效的原則。

（四）高度的謹(jǐn)慎性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，自其發(fā)生之日起，便會(huì)影響公眾的正常生活、心理和情緒，政府針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理將直接影響社會(huì)的正常運(yùn)行和公眾的生活。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”顯而易見，政府發(fā)現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件疑似發(fā)生時(shí)，應(yīng)該謹(jǐn)慎而為，及時(shí)發(fā)布預(yù)警或報(bào)警信息，提醒公眾注意并落實(shí)相應(yīng)的防范措施。政府發(fā)布的預(yù)警信息在一定程度上會(huì)影響公眾的正常生活，同時(shí)，政府發(fā)布的預(yù)警信息可以起到穩(wěn)定人心的效果。如果政府發(fā)布的預(yù)警信息不準(zhǔn)確，夸大了危險(xiǎn)的程度，也會(huì)造成不必要的損失。因此，政府針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)布信息應(yīng)當(dāng)具有高度的謹(jǐn)慎性。發(fā)布某一個(gè)預(yù)警信息可能會(huì)引起某些方面活動(dòng)的中斷或者停止，恢復(fù)正常狀態(tài)還要付出成本。如交通方面的限流、分流、截流，不同措施的采取將會(huì)產(chǎn)生不同的后果，不同的后果對(duì)城市的運(yùn)行都會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。小則影響城市交通的局部正常運(yùn)行，大則影響整個(gè)城市。如果限流、分流、截流措施在交通主干線上實(shí)施，甚至?xí)绊懙秸麄€(gè)國(guó)家的正常秩序。因此，政府要謹(jǐn)慎地行使自己的權(quán)力，盡可能減少應(yīng)急措施帶來的負(fù)面影響。

（五）適度的強(qiáng)制性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，總會(huì)有一部分公民成為該事件的受害者（如成為傳染病的感染者或被迫采用副作用較強(qiáng)的治理方式），但政府的責(zé)任在于盡可能減少受害人數(shù)和受害程度。在傳染病并不嚴(yán)重或者可以得到有效控制時(shí)，政府可以通過宣傳教育促使公眾服從；但是如果采用宣傳教育途徑不能解決應(yīng)急秩序的建立，政府為了保護(hù)公眾的生命健康安全，就要采取隔離治療、隔離觀察等某些限制公民人身自由的措施。無論是隔離治療還是隔離觀察，其目的是醫(yī)學(xué)性質(zhì)的，但限制人身自由的方式帶有一定的強(qiáng)制性。為防止傳染病的傳播，采取強(qiáng)制隔離等措施又是必要的局部犧牲。

在緊急狀態(tài)下，政府出于對(duì)公民根本的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的保護(hù)，可以要求公民克減部分可以克減的權(quán)利。適度的公民權(quán)利克減，在本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)公民實(shí)施特別保護(hù)所采取的特別措施。其“特別”之處，一是用適度的限制性措施實(shí)現(xiàn)對(duì)公民根本利益的保護(hù)；二是要求公民以暫時(shí)犧牲部分權(quán)利，實(shí)現(xiàn)與政府的合作。從現(xiàn)象上說，公民權(quán)利的克減會(huì)導(dǎo)致“自由”的減少，但是在本質(zhì)意義上，公民權(quán)利一時(shí)、局部或者部分的權(quán)利克減是國(guó)家出于全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，對(duì)公民權(quán)利特殊的保護(hù)。1966年聯(lián)合國(guó)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條第2款的規(guī)定，基本權(quán)利中的某些人權(quán)，在任何情況下不得“克減”。在緊急狀態(tài)下，一方面公民必須接受部分權(quán)利的克減，另一方面“不可克減的權(quán)利”也是國(guó)際人權(quán)公約所規(guī)定的重要概念。例如，為了保證搶險(xiǎn)救災(zāi)的順利進(jìn)行，政府可以在一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行交通管制或現(xiàn)場(chǎng)封閉，目的在于防止災(zāi)害蔓延和實(shí)施救災(zāi)，是從根本上保護(hù)公民權(quán)益。公民應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，法律規(guī)定范圍內(nèi)的權(quán)利克減，是國(guó)家出于保護(hù)公民根本利益的需要，不得已而又必須采取的臨時(shí)特別措施，公民具有接受合法克減的義務(wù)。當(dāng)然，要求公民作出權(quán)利克減時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。即行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，雖然有法律上的依據(jù)，也必須選擇使相對(duì)人利益受到限制或損害最小的方式進(jìn)行。比例原則包括適當(dāng)性原則、必要性原則、過度禁止原則三方面的內(nèi)容。

以上五個(gè)方面的突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府權(quán)力所表現(xiàn)出來的特點(diǎn)，有其特殊性和一般性。分析政府權(quán)力運(yùn)行特殊性的原因在于政府權(quán)力的行使具有“張力”，這種“張力”體現(xiàn)在政府的“職權(quán)清單”和“職責(zé)清單”兩個(gè)方面。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的“職權(quán)清單”與“職責(zé)清單”

“新形勢(shì)下創(chuàng)新和加強(qiáng)公共安全治理的關(guān)鍵在于調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系。為此，應(yīng)盡快依照‘法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為的原則，系統(tǒng)梳理政府當(dāng)前承擔(dān)的公共安全職能，明確政府應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么，為改革明確方向，制訂路線圖?！保◤堁啵骸豆舶踩卫砼c政府責(zé)任》，《行政管理改革》，2015年第一期。）

筆者贊同這一觀點(diǎn)，并以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，梳理政府的“職權(quán)清單”與“職責(zé)清單”。從政府職能的角度看，可以把政府的義務(wù)分成政府職權(quán)和政府職責(zé)兩個(gè)方面，政府職權(quán)是指政府因?yàn)槁男刑囟殑?wù)而產(chǎn)生的權(quán)力，政府職責(zé)是因?yàn)檎男刑囟殑?wù)而產(chǎn)生的義務(wù)。政府職能的行使既要有明確的職權(quán)邊界，也要有能力承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的“職權(quán)清單”

習(xí)近平總書記最近在貴州考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要高度重視公共安全工作，牢記公共安全是最基本的民生的道理，著力堵塞漏洞、消除隱患，著力抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵、抓薄弱環(huán)節(jié)，不斷提高公共安全水平。要關(guān)心留守兒童、留守老年人，完善工作機(jī)制和措施，加強(qiáng)管理和服務(wù)，讓他們都能感受到社會(huì)主義大家庭的溫暖?！闭畽?quán)力的行使首先要遵循行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的一般規(guī)則，在確保合法和合理行使行政權(quán)力的前提下保證行政權(quán)力的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，而不能亂作為、不作為、慢作為。劃定政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的“職權(quán)清單”，意在明確政府行使行政權(quán)力的邊界。政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的“職權(quán)清單”，主要包括八個(gè)方面的內(nèi)容。

1.信息的發(fā)布權(quán)

信息發(fā)布權(quán)包括報(bào)告的權(quán)力、通報(bào)的權(quán)力、公告的權(quán)力，匯總起來就是信息的發(fā)布。比如，下級(jí)政府或者職能部門發(fā)現(xiàn)法定傳染病病例，其應(yīng)該在法定時(shí)間內(nèi)將該信息報(bào)告給上級(jí)機(jī)關(guān)。信息的通報(bào)并不局限于本區(qū)域內(nèi)病例的發(fā)現(xiàn)，該病例在毗鄰地區(qū)發(fā)現(xiàn)同樣需要通報(bào)和公告。信息的發(fā)布其實(shí)是政府信息公開的表現(xiàn)形式之一。我國(guó)《政府信息公開條例》對(duì)政府應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍進(jìn)行了明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的?！蓖话l(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，需要政府及其職能部門在合理的范圍內(nèi)予以公布，因?yàn)槠渲苯由婕肮姷那猩砝?，公眾具有知情?quán)，且政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)需要公眾的參與和配合。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府及其職能部門要按照法定程序和要求履行信息的發(fā)布權(quán)。如在舉辦新聞發(fā)布會(huì)時(shí)，除了宣讀新聞通稿之外，還應(yīng)當(dāng)盡可能給媒體發(fā)問的機(jī)會(huì)，便于公眾通過媒體了解政府目前正在做的事情。

2.風(fēng)險(xiǎn)提示權(quán)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有專業(yè)性，一般公眾對(duì)此可能沒有相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備，政府及其職能部門要以風(fēng)險(xiǎn)提示的方式為公眾服務(wù)。特別需要說明的是，守法的前提是知法，合作的前提是知情。政府無權(quán)要求群眾在得不到信息的情況下“明真相”，政府信息公開的服務(wù)不到位是公眾“不明真相”的根本原因，群眾從不明真相變?yōu)槊髡嫦嗟奈ㄒ煌緩绞钦畔⒐_。所有政府官員都必須清楚地認(rèn)識(shí)到，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代任何信息都是“捂不住”的。政府信息公開稍有遲緩或模糊，就等于為謠言的滋生和傳播創(chuàng)造條件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的成因、預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等方面的知識(shí)是需要解釋的，其中，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別要予以明確提示，不能讓公眾“蒙在鼓里”。通俗地說，2003年在我國(guó)流行SARS時(shí)是不知道“啥事”；2014年面對(duì)輸入性病例的有效控制可以說MERS是“沒事”。從2003年的不知道“啥事”，到今天的“沒事”，這要求政府及其職能部門心中要有“一把尺”，這把“尺”就是法律的準(zhǔn)則、法律的規(guī)范、法律的制約。有了這把“尺”，才能對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別作出準(zhǔn)確的度量，準(zhǔn)確判斷風(fēng)險(xiǎn)的低、中、高等級(jí)。這都需要政府及其職能部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，不斷更新觀念、積累經(jīng)驗(yàn)，以提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效應(yīng)對(duì)能力。

3.緊急動(dòng)員權(quán)

緊急動(dòng)員權(quán)，是指政府及其職能部門針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為了保障公眾的生命權(quán)、健康權(quán)，防止該突發(fā)衛(wèi)生公共事件造成的不良影響持續(xù)擴(kuò)大，而臨時(shí)動(dòng)員公眾為一定行為或者不為一定行為，甚至是適度限制感染者、疑似感染者人身自由的一種權(quán)力。一般來說，緊急動(dòng)員是政府針對(duì)傳播速度快、波及范圍廣、損害后果嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)公眾所采取的臨時(shí)措施。

4.強(qiáng)制檢疫權(quán)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往伴隨著疫情的蔓延。為了保障公眾的生命健康以及防止疫情的繼續(xù)擴(kuò)大，政府及其職能部門根據(jù)控制疫情的需要，可以展開信息調(diào)查，或者強(qiáng)制申報(bào)信息、或者強(qiáng)制對(duì)人、對(duì)物進(jìn)行檢疫。對(duì)需要進(jìn)行檢疫的人和物，無論當(dāng)事人或者物品所有人是否同意，檢疫是可以強(qiáng)制進(jìn)行的。此外，還可以對(duì)特定的人、物及場(chǎng)所進(jìn)行消毒、接種、預(yù)防性投藥等，針對(duì)特定的易感人群也可以采取群防群治措施等。

5.隔離醫(yī)學(xué)觀察等應(yīng)急醫(yī)學(xué)措施的使用權(quán)

一旦突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)級(jí)別達(dá)到一定程度，政府及其職能部門要使用應(yīng)急醫(yī)學(xué)措施，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府及其職能部門所采取的應(yīng)急醫(yī)學(xué)措施也要根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別而采取不同的應(yīng)急尺度。

6.封閉、封存、銷毀受到污染的水源、食品及相關(guān)物品的權(quán)力

有的突發(fā)公共衛(wèi)生事件會(huì)涉及到某種物品或食品（如毛蚶等），要明確該物品、食品需要禁止銷售、禁止食用、禁止攜帶、就地銷毀的情形和種類。特別是做好醫(yī)療廢棄物的處理，在控制傳染病蔓延中具有至關(guān)重要的作用。醫(yī)療機(jī)構(gòu)每天產(chǎn)生大量的醫(yī)療廢棄物，某一個(gè)醫(yī)療廢棄物都是新的傳染源，一定要嚴(yán)密妥善處置，同時(shí)要加強(qiáng)相關(guān)從業(yè)人員防護(hù)。這是政府及其職能部門對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中特定物的特定處置權(quán)力。

7.封閉疫情高危場(chǎng)所的權(quán)力

如果突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別較高，其影響的廣度和深度都較大，那么政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)考慮封閉疫情高危場(chǎng)所，以防止疫情擴(kuò)散，并對(duì)該場(chǎng)所內(nèi)的特定病人進(jìn)行專業(yè)治療和護(hù)理。這是一種通過限制一小部分人一時(shí)的自由權(quán)，換取更多人的生命權(quán)、健康權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要措施。此時(shí)，能夠行使該項(xiàng)權(quán)力的主體只能是代表國(guó)家權(quán)力的政府，其他組織和個(gè)人無權(quán)封閉疫情高危場(chǎng)所。

8.對(duì)違反傳染病防控規(guī)定的處罰權(quán)

針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的行政措施，要求公眾遵守并配合實(shí)施。如若有人不遵守政府及其職能部門的隔離治療、隔離觀察等規(guī)定，因?yàn)槠湫袨閷?duì)社會(huì)公共安全構(gòu)成隱患，政府及其職能部門可行使相應(yīng)的處罰權(quán)。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的“職責(zé)清單”

隨著人類和傳染病作斗爭(zhēng)的持續(xù)，政府責(zé)任正在不斷加重和不斷細(xì)化。與此同時(shí)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，傳染性疾病的隱蔽性、耐藥性也在增強(qiáng)，政府的防控壓力也在增大，需要承擔(dān)更多的責(zé)任。從政府履行職責(zé)時(shí)間的角度看，政府責(zé)任包括事前責(zé)任、事中責(zé)任、事后責(zé)任；從政府責(zé)任履行的角度看，可以將政府被追究責(zé)任的行為分為不作為、亂作為、慢作為三種。即是說，政府及其職能部門在面對(duì)或者處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中如若不履行職責(zé)，或者不按照規(guī)范履行職責(zé)，或者態(tài)度消極、怠于職守，都必須承擔(dān)責(zé)任；更明確地說，政府及其職能部門沒有及時(shí)有效地履行職責(zé)也要追究責(zé)任。

以下是以公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生后為例，從政府履行職責(zé)事項(xiàng)的角度，概括政府的“職責(zé)清單”。包括但不限于以下25項(xiàng)。

1.建立應(yīng)急指揮中心的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)有權(quán)建立應(yīng)急指揮中心，不建立、不運(yùn)行或者運(yùn)行不當(dāng)，均需要承擔(dān)責(zé)任。

2.對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行調(diào)查控制、醫(yī)療控制的責(zé)任。對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的調(diào)查和醫(yī)療控制具有專業(yè)性和管理性，需要國(guó)家行政機(jī)關(guān)予以承擔(dān)。

3.有關(guān)物資、設(shè)備、設(shè)施、技術(shù)、人員儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)的責(zé)任。政府及其職能部門要未雨綢繆，做好應(yīng)急的準(zhǔn)備。

4.財(cái)政支持的責(zé)任。政府及其職能部門應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要政府予以專項(xiàng)財(cái)政保證。

5.支付適當(dāng)補(bǔ)助、保健津貼的責(zé)任。傳染病防護(hù)人員是特種部隊(duì)，是“養(yǎng)兵千日，用兵一時(shí)”的特種部隊(duì)。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，疾控中心的工作人員在“公眾撤退”時(shí)反而要“逆行而上”，其身體機(jī)能和健康都會(huì)面臨疾病的威脅，政府對(duì)沖在前線的工作人員以補(bǔ)助及保健津貼乃理所應(yīng)當(dāng)。

6.對(duì)有突出貢獻(xiàn)人員獎(jiǎng)勵(lì)表彰的責(zé)任。對(duì)有突出貢獻(xiàn)人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表彰，既是對(duì)其工作成果的認(rèn)可、鼓勵(lì)和支持，也是對(duì)其他工作人員認(rèn)真工作的一種激勵(lì)機(jī)制。

7.組織開展科學(xué)研究的責(zé)任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有專業(yè)性、科學(xué)性、突發(fā)性、易變性，需要持續(xù)地在科學(xué)研究上投放經(jīng)費(fèi)，并培養(yǎng)、引進(jìn)專業(yè)人才開展科學(xué)研究。政府在組織開展科學(xué)研究過程中，也要加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室生物安全和對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

8.對(duì)參加應(yīng)急工作致病致殘死亡人員補(bǔ)助撫恤的責(zé)任。對(duì)參加應(yīng)急工作致病、致殘、致死人員發(fā)放補(bǔ)助撫恤，這是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的人道主義責(zé)任。

9.監(jiān)測(cè)預(yù)警報(bào)告發(fā)布的責(zé)任。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能發(fā)生時(shí)，政府要履行監(jiān)測(cè)預(yù)警報(bào)告發(fā)布的責(zé)任。這一責(zé)任隨著疫情的發(fā)生、發(fā)展、變化，會(huì)處于“高度敏感狀態(tài)”，對(duì)人們的信心以及社會(huì)秩序的穩(wěn)定都具有重要影響。為此，履行監(jiān)測(cè)預(yù)警報(bào)告發(fā)布的責(zé)任，最基本的要求是依據(jù)事實(shí)、實(shí)話實(shí)說。由于監(jiān)測(cè)預(yù)警報(bào)告具有很強(qiáng)的專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)地回答來自媒體的質(zhì)疑和追問，不能采取“信不信由你，反正我信了”的態(tài)度。

10.預(yù)防、救治技術(shù)培訓(xùn)、應(yīng)急演練的責(zé)任。政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中“臨時(shí)抱佛腳”是不行的，健康教育普及、預(yù)防、救治技術(shù)培訓(xùn)、應(yīng)急演練責(zé)任的政府承擔(dān)需要加強(qiáng)，這是我們的薄弱環(huán)節(jié)。

11.設(shè)立傳染病防治?？漆t(yī)院的責(zé)任。設(shè)立傳染病防治?？漆t(yī)院不僅需要政府的行政規(guī)劃，同樣也需要衛(wèi)生部門的資源合理配置和教育部門的人才輸送，需要專業(yè)的醫(yī)院提供專業(yè)的服務(wù)。

12.推廣先進(jìn)技術(shù)的責(zé)任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要持續(xù)的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)更新作為支撐，政府應(yīng)推廣先進(jìn)的預(yù)防、診療技術(shù)，以強(qiáng)化傳染病的防控能力。

13.對(duì)報(bào)告事項(xiàng)調(diào)查核實(shí)確證，采取必要措施的責(zé)任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是否確實(shí)發(fā)生，要及時(shí)核查清楚。確已發(fā)生的，及時(shí)采取防控治療措施；如未發(fā)生，則要追究謊報(bào)信息人員的責(zé)任，總結(jié)發(fā)生錯(cuò)報(bào)、誤報(bào)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

14.向主管部門及其世界衛(wèi)生組織通報(bào)的責(zé)任。對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府及其職能部門應(yīng)在發(fā)現(xiàn)后及時(shí)向主管部門報(bào)告，對(duì)于大型、新型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，要向世界衛(wèi)生組織通報(bào)，以提請(qǐng)全球予以防范。

15.建立瞞報(bào)、慢報(bào)、不報(bào)突發(fā)事件的舉報(bào)制度，并對(duì)舉報(bào)人加以保護(hù)的責(zé)任。某些人為了所謂“政績(jī)”，可能故意瞞報(bào)、慢報(bào)、不報(bào)傳染病發(fā)生的信息，為了保障公眾的知情權(quán)和生命權(quán)、健康權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)制度，并保護(hù)舉報(bào)人，以使其免受不當(dāng)干預(yù)。

16.上級(jí)對(duì)下級(jí)督察、指導(dǎo)的責(zé)任。處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要不同部門之間合作協(xié)調(diào)互助，具體落實(shí)到基層政府及職能部門，上級(jí)政府及其職能部門要履行督查、指導(dǎo)的責(zé)任。

17.對(duì)人員進(jìn)行疏散或隔離的責(zé)任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，要對(duì)公共場(chǎng)所或者其他人口密集場(chǎng)所的人員進(jìn)行疏散，并對(duì)確診病例進(jìn)行隔離治療，對(duì)疑似病例進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察。

18.對(duì)疫區(qū)實(shí)行封鎖的責(zé)任。對(duì)疫區(qū)實(shí)行封鎖，是防止疫情擴(kuò)散的有效方式之一。鑒于某些傳染病具有人畜共患的特征，根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》也可以劃定一定的封鎖區(qū)域，對(duì)疫區(qū)的易感動(dòng)物進(jìn)行撲殺。

19.對(duì)食物、水源、相應(yīng)物品采取控制設(shè)施的責(zé)任。對(duì)于傳染性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要對(duì)食物、水源、相應(yīng)物品及時(shí)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、控制，并保障供應(yīng)。

20.應(yīng)急接種、預(yù)防投藥、群體防護(hù)措施落實(shí)的責(zé)任。實(shí)施應(yīng)急接種、預(yù)防投藥、群體防護(hù)措施的目的是為了主動(dòng)防范，政府要確保該項(xiàng)措施落實(shí)，不留死角。

21.制訂相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范控制措施的責(zé)任。應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件要及時(shí)制訂規(guī)范檢測(cè)和診療標(biāo)準(zhǔn)，做好相關(guān)人員的教育培訓(xùn)。完善傳染病防治保障政策，加大傳染病健康宣教，讓公眾自主參與到群防群治中。

22.對(duì)相關(guān)人員采取相應(yīng)的醫(yī)學(xué)處置的責(zé)任。對(duì)相關(guān)人員采取如隔離、就地觀察、就地治療等醫(yī)學(xué)處置，也是防止疫情擴(kuò)大的有效措施。

23.防止交叉感染和污染的責(zé)任。不及時(shí)、不恰當(dāng)?shù)靥幚砀腥菊摺⑽廴疚锛皡^(qū)域，將會(huì)帶來災(zāi)難性的后果，甚至該后果可能會(huì)波及全球。

24.防治知識(shí)的普及性宣傳教育的責(zé)任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)必須立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、面對(duì)現(xiàn)實(shí)，防患于未然，采取有針對(duì)性的宣傳教育措施。如我國(guó)針對(duì)艾滋病的傳播，已經(jīng)正在加強(qiáng)青年學(xué)生艾滋病防控，教育部門將艾滋病防治知識(shí)的宣傳納入到教學(xué)內(nèi)容中去，衛(wèi)計(jì)委也全力支持高等院校加強(qiáng)預(yù)防艾滋病的工作。

25.公安機(jī)關(guān)依法對(duì)拒絕配合醫(yī)學(xué)措施者采取強(qiáng)制執(zhí)行的責(zé)任。當(dāng)必須采取的隔離治療、隔離觀察等措施遭到當(dāng)事人拒絕，且不聽從勸導(dǎo)時(shí)，公安機(jī)關(guān)有義務(wù)配合醫(yī)療機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行。

（湯嘯天，上海政法學(xué)院編審、上海市法學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)。）