盛明科　朱玉梅

〔摘要〕 推進(jìn)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。當(dāng)前，推進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展，要切實(shí)提升中央政府的引導(dǎo)能力與調(diào)控積極性，強(qiáng)化省級(jí)政府作為義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的主體責(zé)任，理順省級(jí)政府與市縣鄉(xiāng)級(jí)政府在義務(wù)教育統(tǒng)籌方面的事權(quán)關(guān)系，以降低義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的制度運(yùn)行成本；在義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展決策過程中合理運(yùn)用社會(huì)智力，引入社會(huì)資本，吸納社會(huì)力量，以擴(kuò)大義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展社會(huì)力量的參與；將義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的相關(guān)政策與制度上升至法律層面，在法律層面規(guī)定好義務(wù)教育統(tǒng)籌主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，理順政府間委托代理關(guān)系，以提升義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的權(quán)威性；合理限定政府統(tǒng)籌角色，建立統(tǒng)籌效果評(píng)價(jià)機(jī)制，健全統(tǒng)籌發(fā)展問責(zé)機(jī)制，以突破義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的路徑依賴。

〔關(guān)鍵詞〕 義務(wù)教育，統(tǒng)籌發(fā)展，運(yùn)行成本，社會(huì)力量，制度權(quán)威性，路徑依賴

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）04-0099-04

作為公共服務(wù)的重要組成部分，推進(jìn)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展是實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國(guó)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。20世紀(jì)80年代中后期，國(guó)家確立了“政府統(tǒng)籌，地方負(fù)責(zé)，分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”的辦學(xué)體制；1995年，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》再次明確了義務(wù)教育以地方政府辦學(xué)為主的方針。鑒于城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡，城鄉(xiāng)和區(qū)域間義務(wù)教育發(fā)展差距逐步擴(kuò)大，進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出了農(nóng)村義務(wù)教育“分級(jí)管理、以縣為主”的體制，將農(nóng)村教育財(cái)政責(zé)任逐步上移，但城鄉(xiāng)教育差距依舊在擴(kuò)大。黨的十六大以來，國(guó)家為推動(dòng)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展、促進(jìn)教育公共服務(wù)均等化實(shí)施了一系列變革，貧困生免除學(xué)雜費(fèi)和部分生活費(fèi)“兩免一補(bǔ)”、實(shí)施城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育、加大農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)等，這些舉措對(duì)緩解義務(wù)教育發(fā)展不均衡狀況起到了一定的作用。但區(qū)域、城鄉(xiāng)與學(xué)校間的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量差距仍然明顯，人民群眾不斷增長(zhǎng)的高質(zhì)量教育需求與供給不足的矛盾沒有得到根本上的解決。推進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展，比較系統(tǒng)地解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源分配嚴(yán)重不均衡問題，不僅要從推進(jìn)義務(wù)教育資源配置均等化、加大義務(wù)教育財(cái)政投入、加快農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展等方面發(fā)力，更為重要的是要運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)性、綜合化的統(tǒng)籌思維，整合義務(wù)教育統(tǒng)籌傳統(tǒng)舉措的“碎片化”，實(shí)現(xiàn)以義務(wù)教育治理思維與體制機(jī)制的變革，引領(lǐng)和推進(jìn)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展路徑創(chuàng)新。

一、降低義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的運(yùn)行成本

改革開放以來，我國(guó)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)不斷調(diào)適與變革的過程，義務(wù)教育統(tǒng)籌在教育統(tǒng)籌主體、統(tǒng)籌責(zé)任的設(shè)置和安排上發(fā)生了諸多變化，逐步實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育的“教育委員會(huì)統(tǒng)籌”到“地方統(tǒng)籌、分級(jí)管理”再到“省級(jí)統(tǒng)籌”的轉(zhuǎn)變。伴隨各級(jí)政府間義務(wù)教育統(tǒng)籌責(zé)任的不斷調(diào)整，義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展責(zé)任的不斷上移，義務(wù)教育統(tǒng)籌績(jī)效也不斷凸顯。早期，義務(wù)教育由中央統(tǒng)籌向中央和地方協(xié)同統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變，降低了“中央統(tǒng)籌”時(shí)期高度的信息不對(duì)稱所帶來的高費(fèi)用，緩解了“中央統(tǒng)籌”時(shí)期財(cái)政上面臨的巨大壓力和操作上面臨的諸多困難，從而降低了義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的管理成本和運(yùn)行成本。中期，義務(wù)教育由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“縣級(jí)統(tǒng)籌”，統(tǒng)籌責(zé)任上移，政府財(cái)力、資源統(tǒng)籌能力有所提升，財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)構(gòu)性不對(duì)等得到一定緩解。后期，由“縣級(jí)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“省級(jí)統(tǒng)籌”，責(zé)任、事權(quán)進(jìn)一步上移，政府財(cái)力、教育資源以及統(tǒng)籌調(diào)控能力也明顯提升，政府財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)構(gòu)性不對(duì)等的矛盾得到較大緩解。而且，統(tǒng)籌主體上移，義務(wù)教育統(tǒng)籌管理主體層級(jí)減少，管理鏈條縮短，有助于緩解不同層級(jí)政府間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱、教育領(lǐng)域的“尋租”及不法機(jī)會(huì)主義行為的問題，從而降低了義務(wù)教育統(tǒng)籌的管理成本。但是，梳理義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的各項(xiàng)成本，發(fā)現(xiàn)不論是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”、“以縣為主”，還是“省級(jí)統(tǒng)籌”，中央與地方多層級(jí)政府間的交易成本都相對(duì)較高，從而影響了義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的良好運(yùn)行。義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展處于“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”和“縣級(jí)統(tǒng)籌”階段時(shí)，管理鏈條長(zhǎng)而繁瑣、委托代理關(guān)系極其復(fù)雜，造成中央政府與地方政府間的交易成本居高不下。因此，推進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展，提升義務(wù)教育統(tǒng)籌效果和不斷完善統(tǒng)籌制度，需要降低運(yùn)行成本與交易成本。為此，要理順省級(jí)政府與中央、地方政府在教育統(tǒng)籌方面的事權(quán)關(guān)系，切實(shí)做到：一是提升中央政府的引導(dǎo)能力與調(diào)控積極性。中央的作用是引導(dǎo)地方、超越地方，不僅僅要糾正省級(jí)政府統(tǒng)籌教育過程中存在的缺陷，更重要的是要超越省級(jí)政府，宏觀調(diào)控省級(jí)政府統(tǒng)籌教育的總體運(yùn)行，引導(dǎo)義務(wù)教育統(tǒng)籌朝著正確方向發(fā)展，而不應(yīng)管得過多過細(xì)，讓中央的“越位”限制省級(jí)政府職責(zé)的履行和效用的發(fā)揮，阻礙義務(wù)教育的改革和均衡發(fā)展。中央的“不愿放”、“不敢放”導(dǎo)致省級(jí)政府不能很好地根據(jù)本省的實(shí)際情況和需要，來統(tǒng)籌本省的義務(wù)教育發(fā)展和改革，從而限制了省域范圍內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。二是強(qiáng)化省級(jí)政府作為義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的主體責(zé)任。省級(jí)政府作為教育統(tǒng)籌綜合改革的主導(dǎo)者，統(tǒng)籌任務(wù)的具體執(zhí)行者，職責(zé)到位是保證改革取得良好成效的關(guān)鍵。但由于對(duì)兩級(jí)政府的權(quán)限沒有明確劃分，造成國(guó)家層面涉及教育的管理權(quán)限仍然偏多，對(duì)地方簡(jiǎn)政放權(quán)的力度不夠，使得省級(jí)政府不能切實(shí)履行其提供服務(wù)、義務(wù)教育規(guī)劃等方面的職責(zé)，造成省級(jí)政府的“缺位”，從而阻礙了省級(jí)政府義務(wù)教育統(tǒng)籌綜合改革的順利推進(jìn)。為此，應(yīng)通過自上而下的考核方式，不斷優(yōu)化教育政策創(chuàng)新，輔之以較強(qiáng)的財(cái)政激勵(lì)等方式，強(qiáng)化省級(jí)政府義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的主體責(zé)任。三是理順省級(jí)政府與市縣鄉(xiāng)級(jí)政府在義務(wù)教育統(tǒng)籌方面的事權(quán)關(guān)系。省級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)政府間存在多層級(jí)的管理鏈條，不同層級(jí)政府間信息溝通不暢，信息遺漏、信息失真及信息不對(duì)稱現(xiàn)象突出，導(dǎo)致管理成本、交易成本直接增加。同時(shí)，不同層級(jí)的政府間存在多重委托代理關(guān)系。由于政府具有自利動(dòng)機(jī)，代理人有可能按照自己的利益行事并忽視委托人的利益 〔1 〕 （P80 ），這就容易出現(xiàn)委托人和代理人之間角色混淆、模糊不清，造成“逆向選擇”、“道德風(fēng)險(xiǎn)”等一系列委托-代理問題的產(chǎn)生，最終導(dǎo)致交易成本的增加。為此，必須在政府層級(jí)維度上，縮短省級(jí)政府以下義務(wù)教育統(tǒng)籌鏈條，逐步降低“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”、“縣級(jí)統(tǒng)籌”等多主體帶來的運(yùn)行成本。要明晰不同層次教育發(fā)展的責(zé)任與產(chǎn)權(quán)，使不同區(qū)域、層次的教育責(zé)、權(quán)、利明確化，進(jìn)一步降低教育統(tǒng)籌發(fā)展的交易費(fèi)用。

二、擴(kuò)大義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展社會(huì)力量的參與

1993年2月13日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革發(fā)展綱要》明確提出，要改革辦學(xué)體制，改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制；義務(wù)教育公共產(chǎn)品要由政府來提供，但在有條件的地方，可以在政府統(tǒng)籌下也可逐步交給社會(huì)來辦。盡管社會(huì)資本在推進(jìn)高等教育、職業(yè)教育、特殊教育統(tǒng)籌發(fā)展方面發(fā)揮著非常重要的作用，但在義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中，社會(huì)資本參與程度低是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。具體表現(xiàn)在：一方面，社會(huì)資本參與義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的機(jī)會(huì)少、途徑窄。改革開放初期，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和管治型行政模式的影響，中央政府以及各級(jí)地方政府一直是義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的掌舵者，主導(dǎo)著我國(guó)義務(wù)教育的統(tǒng)籌發(fā)展。這一時(shí)間段，社會(huì)團(tuán)體、民間力量處于有待發(fā)育或者正在發(fā)育的階段，很少參與到義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展中來。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，義務(wù)教育發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，但長(zhǎng)期以來政府的集中控制和行政約束仍沒有改變，作為義務(wù)教育的供給者、管理者、辦學(xué)者，政府幾乎壟斷了義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的所有。這一時(shí)期，民間組織、社會(huì)力量對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展雖有所涉足，但發(fā)展較為緩慢、力量較弱，參與程度較低，導(dǎo)致政府這一“經(jīng)濟(jì)人”獨(dú)自壟斷著義務(wù)教育的統(tǒng)籌發(fā)展，難以保證政府在統(tǒng)籌義務(wù)教育的過程中不偏離制度優(yōu)化的方向，導(dǎo)致“尋租”現(xiàn)象的增加、教育“腐敗”的滋生。另一方面，社會(huì)資本對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌制度變遷的貢獻(xiàn)較低。社會(huì)資本對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的占比較少，使得義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的誘致性變遷相對(duì)不足。造成這種情況的因素是多方面的，主要有：一是長(zhǎng)期以來政府對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度變遷的強(qiáng)控制力，造成義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度在變遷中始終被政府左右，社會(huì)組織、社會(huì)力量很難參與到義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的變遷中來。二是義務(wù)教育統(tǒng)籌制度的變遷存在路徑依賴現(xiàn)象。正如諾思所說：“制度變遷中的自我維系機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致路徑依賴，也就是說，由一些小的事件或隨機(jī)環(huán)境的結(jié)果而決定某一些特定的解，而這些特定的解一旦形成，就導(dǎo)致一種特定的制度變遷路徑?！?〔2 〕 （P131 ）義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度探索形成初期就缺乏社會(huì)資本的參與，其變遷完全由政府掌舵，且至今也沒能很好地突破這一路徑依賴的束縛。

由于義務(wù)教育所具有的公共產(chǎn)品特性和教育公平面臨的諸多挑戰(zhàn)，理應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)責(zé)任，不斷加大對(duì)義務(wù)教育的統(tǒng)籌和支持力度。但在市場(chǎng)起決定性作用的今天，更要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，讓更多的市場(chǎng)主體、社會(huì)資本為義務(wù)教育資源的豐富、義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)力量，為此，亟需建立健全義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展社會(huì)資本參與機(jī)制。具體可以從以下幾個(gè)方面著手：一是在義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展決策過程中合理運(yùn)用社會(huì)智力。要在義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展決策過程中，適當(dāng)引入社會(huì)組織、專業(yè)力量、教育智庫等的參與，充分吸收相關(guān)力量和社會(huì)公眾表達(dá)其教育需求。特別是針對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的深層次矛盾與問題的建言獻(xiàn)策，能夠使政府統(tǒng)籌決策更加貼近各方的制度需求，從而提升義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的科學(xué)性與可行性。二是在義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展資源動(dòng)員過程中引入社會(huì)資本。在政府主導(dǎo)下，引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人與民間組織等社會(huì)力量參與到義務(wù)教育的統(tǒng)籌發(fā)展中來，在整合、盤活現(xiàn)有統(tǒng)籌資源基礎(chǔ)上，力求打破政府對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的壟斷，這樣，一方面可以減少義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)施過程中存在的“尋租”行為、不法機(jī)會(huì)主義行為，另一方面，可以有效激活社會(huì)資本的力量，實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)籌和社會(huì)統(tǒng)籌的協(xié)同治理。三是在義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展效果監(jiān)督過程中吸納社會(huì)力量。引入社會(huì)資本，使義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度監(jiān)督主體多元化，打破政府既是制度供給者，又是制度執(zhí)行者、監(jiān)督者的局面，使政府的義務(wù)教育統(tǒng)籌行為受到多方的監(jiān)督與約束，從而有效保證義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的績(jī)效。

三、提升義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的權(quán)威性

當(dāng)前，我國(guó)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的權(quán)威性與自適應(yīng)性比較弱。我國(guó)有關(guān)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度在總體態(tài)勢(shì)上表現(xiàn)良好，國(guó)家層面制定的有關(guān)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的制度與整體的社會(huì)改革和教育改革基本協(xié)調(diào)，在不斷優(yōu)化和運(yùn)行的過程中能夠逐步縮小義務(wù)教育差距、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。但同時(shí)也存在弱權(quán)威性、低自適應(yīng)性，一定程度上弱化了人們對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展重要性的認(rèn)識(shí)，降低了義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的實(shí)施效果。改革開放以來，出臺(tái)與義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度相關(guān)的法律僅1項(xiàng)，而由國(guó)務(wù)院和教育部所頒布的相關(guān)法規(guī)性、規(guī)章性制度共有16項(xiàng)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，有關(guān)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的法律少，而多以“意見”、“通知”等規(guī)章類制度形式出臺(tái)，呈現(xiàn)出“多規(guī)章、少法律”的特征，使得義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度呈現(xiàn)“弱權(quán)威性、弱約束力”。而且，當(dāng)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度發(fā)展到當(dāng)前的“省級(jí)統(tǒng)籌”階段時(shí)，各地在貫徹和落實(shí)過程中，多采用政府制定并下發(fā)“紅頭文件”予以推行，制度權(quán)威性更是受到挑戰(zhàn)。統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌動(dòng)力主要來源于主要領(lǐng)導(dǎo)的主觀意愿，容易造成各地方政府在落實(shí)制度時(shí)自由裁量權(quán)大增，讓“尋租”現(xiàn)象、不法機(jī)會(huì)主義行為大增。同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來政府對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的強(qiáng)控制力、制度變遷對(duì)政府的強(qiáng)依附性以及制度本身具有的制度剛性，導(dǎo)致義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的自適應(yīng)性也相對(duì)不足。義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度權(quán)威性與自適應(yīng)性的缺乏，使得義務(wù)教育統(tǒng)籌制度在變遷成本、運(yùn)行成本一定的情況下，收益空間大為縮水，制度績(jī)效受到影響。

科斯認(rèn)為，在“零交易成本”的條件下不需要國(guó)家強(qiáng)制性法律的作用，但在“正交易成本”的條件下，則需要國(guó)家和政府制定法律以規(guī)范人們的交易行為和維持良好的交易環(huán)境以降低交易費(fèi)用。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，每個(gè)人都有潛在的為了自己利益而違規(guī)的可能。作為在社會(huì)轉(zhuǎn)型大環(huán)境中的義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展，同樣存在著因?yàn)榇砣说乃嚼宦男写砣素?zé)任而有損義務(wù)教育均衡發(fā)展的行為。當(dāng)前，義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展過程中政府層級(jí)間交易費(fèi)用的降低、委托代理問題的解決也需要一套專門性的、權(quán)威性的旨在使代理成本、交易成本最小化的法律體系。為此，一要嘗試將義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的相關(guān)政策與制度上升至法律層面，提升義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的專門性與權(quán)威性。要按照全面落實(shí)依法治國(guó)這一基本方略的要求，制定切實(shí)可行的綜合性義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的法律法規(guī)，加快義務(wù)教育統(tǒng)籌的法治建設(shè)進(jìn)程，堅(jiān)持立法保障、統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)教育統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展，用法律來規(guī)范和約束各級(jí)地方政府統(tǒng)籌義務(wù)教育發(fā)展的行為，填補(bǔ)當(dāng)前義務(wù)教育統(tǒng)籌制度存在的各種漏洞，促進(jìn)地方政府義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展有法可依。二要在法律層面規(guī)定好義務(wù)教育統(tǒng)籌主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，使不同層級(jí)政府間的責(zé)、權(quán)、利明確化。用具體的法律規(guī)定明確各義務(wù)教育統(tǒng)籌主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，減少不同層級(jí)政府間的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”行為，有效解決義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展過程中的產(chǎn)權(quán)模糊問題，促進(jìn)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的效率和效益的提升。三要理順政府間委托代理關(guān)系，通過法律明確義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展委托人與代理人的權(quán)益與責(zé)任。要以權(quán)威的法律法規(guī)來控制委托人與代理人的利益沖突、信息不對(duì)稱與自利動(dòng)機(jī)，進(jìn)而減少代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇，有效降低義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的交易成本。

四、突破義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的路徑依賴

所謂路徑依賴，是指在事物發(fā)展過程中存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制。這種機(jī)制使事物發(fā)展一旦走上某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。沿著既定的路徑，原有的事物發(fā)展可能進(jìn)入良性循環(huán)，也可能沿襲原來的錯(cuò)誤路徑發(fā)展，從而被鎖定在低效狀態(tài)，陷入惡性循環(huán) 〔3 〕。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展運(yùn)行于一定的環(huán)境中，必然受到制度環(huán)境的作用和影響。然而伴隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，我國(guó)公共治理主體、治理思維、治理機(jī)制、治理方式均發(fā)生了非常大的變化，政府治理逐步由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、從人治向法治轉(zhuǎn)變。義務(wù)教育作為政府向公眾提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，在治理體系發(fā)生全面變化的宏觀環(huán)境下，其統(tǒng)籌發(fā)展也只有不斷調(diào)整其理念、方式及路徑等才能與政府新的治理理念和思維相吻合，才能有效促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展與政府基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展，在由政府大包大攬的單向度管理轉(zhuǎn)向政府、社會(huì)與公眾等多元主體共同治理的環(huán)境下，只有不斷調(diào)整和變遷義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度，用效率更高的制度去替代效率較低的制度，提升制度變遷與制度環(huán)境的整合度，才能對(duì)各教育主體、教育活動(dòng)起到有效地約束和規(guī)范作用。為保證義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的高效性，需突破發(fā)展過程中的路徑依賴束縛：一要合理限定政府統(tǒng)籌角色，打破政府對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的強(qiáng)控制力。在政府權(quán)威性與強(qiáng)制力的保障下，義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展具有效率高、成本低、見效快等優(yōu)點(diǎn)。但在變遷方式路徑依賴的束縛下，這種政府權(quán)威性主導(dǎo)模式依然存在一些突出的弊病與不足。為此，需重新合理定位政府的角色，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)地方、社會(huì)、學(xué)校的適當(dāng)放權(quán)，充分發(fā)揮不同主體的智慧與積極性。二要建立統(tǒng)籌效果評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步完善義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展多元評(píng)價(jià)體系。對(duì)任何一項(xiàng)公共制度而言，只有建立科學(xué)有效的監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制，才能確保公共權(quán)力不至于異化為私人投資資本 〔4 〕 （P120 ）。當(dāng)前，對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)較少，即使有也多以政府內(nèi)部評(píng)價(jià)為主，制度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和科學(xué)性有待考證。公眾、學(xué)校作為義務(wù)教育統(tǒng)籌制度的直接作用者，對(duì)制度在縮小義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)間、學(xué)校間、群體間教育差距的作用有著直接的感知，對(duì)制度在優(yōu)化資源配置效果方面也最有發(fā)言權(quán)。為此，要強(qiáng)化社會(huì)、學(xué)校以及公眾等評(píng)價(jià)主體建設(shè)，逐步建立由政府、社會(huì)、學(xué)校參與的多元評(píng)價(jià)體系，使各級(jí)政府的義務(wù)教育統(tǒng)籌行為得到多方評(píng)價(jià)與約束。三要健全統(tǒng)籌發(fā)展問責(zé)機(jī)制，推進(jìn)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展。要逐步加大對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展各主體、各環(huán)節(jié)、各行為的監(jiān)督、評(píng)價(jià)與問責(zé)，對(duì)容易產(chǎn)生自利行為的代理人、容易造成信息不對(duì)稱的統(tǒng)籌環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督與實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)。只有科學(xué)平衡統(tǒng)籌主體的風(fēng)險(xiǎn)與收益，統(tǒng)籌主體的失職行為、自利動(dòng)機(jī)、道德敗壞才能得到有效遏制。當(dāng)前，相關(guān)問責(zé)機(jī)制不健全，使得義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展效果較好的地區(qū)與效果較差的地區(qū)所得到的獎(jiǎng)懲相差無幾，某種程度上縱容了某些統(tǒng)籌主體的失職行為。因此，要加大對(duì)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展過程中統(tǒng)籌不力、自利行為、不法行為的懲罰力度，有效減少義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的交易成本，促進(jìn)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展績(jī)效的提升。

參考文獻(xiàn)：

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〔3〕韓曉燕，張彥通，李漢邦.基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的我國(guó)高等教育評(píng)估制度變遷研究〔J〕.國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（10）.

〔4〕竹立家.中國(guó)公共行政〔M〕.北京：紅旗出版社，2007.

責(zé)任編輯 周 榮