譚一蔓 姜竹
摘要:本文從分權(quán)體制的視角出發(fā),闡明我國(guó)地方政府債務(wù)治理的必要性,分析地方政府債務(wù)形成的原因、治理的漏洞,借鑒日本在地方政府債務(wù)方面的治理機(jī)制,并參考新《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》及《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》,提出未來(lái)我國(guó)治理地方政府債務(wù)的政策建議。具體包括:宏觀層面在限額控制下賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力,明確治理主體;中觀層面確定債務(wù)責(zé)任主體、建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置機(jī)制等;微觀層面在操作上清理甄別地方政府債務(wù)、妥善處理存量債務(wù)等,以期為更好地治理地方政府債務(wù),為完善我國(guó)財(cái)政體制提供參考。
關(guān)鍵詞:分權(quán)財(cái)政體制;事權(quán)財(cái)力;地方政府債務(wù);債務(wù)治理
引言
1994年我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制,將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅,架構(gòu)中央政府與地方政府之間分權(quán)、分稅、分管的分權(quán)體制,構(gòu)建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的分級(jí)財(cái)政體制基本框架,增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。分稅制體制運(yùn)行二十年至今,存在中央與地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清、事權(quán)財(cái)力不匹配、地方政府沒(méi)有充足的稅收來(lái)源、轉(zhuǎn)移支付制度不完善等問(wèn)題,這正是形成地方政府債務(wù)的體制背景。另一方面,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的大環(huán)境下,地方政府推進(jìn)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程、力度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了地方政府財(cái)力的增長(zhǎng)能力,為了保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,培育地方支柱產(chǎn)業(yè),地方政府必須掌控足夠的資金參與地區(qū)建設(shè)。由于在新《預(yù)算法》出臺(tái)之前明確禁止地方政府發(fā)行債務(wù),地方政府在缺乏資金時(shí)沒(méi)有一個(gè)舉債的“正門”,因此只能尋找融資的“后門”。在以上的大背景下,地方政府債務(wù)以融資平臺(tái)為主要依托快速增長(zhǎng)。到2013年6月底,全國(guó)地方政府債務(wù)的余額累計(jì)達(dá)到了17.89萬(wàn)億元,其中,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為10.89萬(wàn)億元,地方政府或有債務(wù)余額為7萬(wàn)億元。地方政府債務(wù)的規(guī)模之大、增速之快,對(duì)政府信用、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、銀行金融業(yè)的影響不容忽視。因此,在我國(guó)分權(quán)體制的框架下,結(jié)合新《預(yù)算法》,研究地方政府債務(wù)的治理漏洞及其對(duì)策具有重要意義。
一、分權(quán)體制下強(qiáng)化地方政府債務(wù)治理的必要性
(一)分權(quán)體制對(duì)地方政府債務(wù)的影響機(jī)理
從理論層面來(lái)說(shuō),公共物品層次性理論、財(cái)政分權(quán)理論確立了地方公共財(cái)政存在的基礎(chǔ),例如斯蒂格勒最優(yōu)分權(quán)理論、奧茨的分權(quán)定理、布坎南的“俱樂(lè)部”理論、偏好誤識(shí)理論、蒂布特“用腳投票”理論等,本著滿足公眾偏好、福利最大化、節(jié)約社會(huì)成本等目的,從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)等不同角度綜合闡述了地方政府存在的合理性和必要性。在分權(quán)體制賦予了地方各級(jí)政府一定的獨(dú)立性和自主權(quán)的同時(shí),也使地方政府具有一定的事權(quán)、財(cái)權(quán),使其能夠組織財(cái)政收入對(duì)本地區(qū)進(jìn)行資源配置、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。但與此同時(shí),地方政府本身也具有了“經(jīng)濟(jì)人”的屬性,在政策制定和實(shí)施時(shí)往往注重追求自身利益最大化。因此,在體制框架下地方政府如存在財(cái)力不足或地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的情況,必然會(huì)產(chǎn)生財(cái)力訴求,通過(guò)舉債以拉動(dòng)投資、繁榮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)成必然之選。并且,結(jié)合分權(quán)理論下地方政府的權(quán)責(zé)劃分要求,地方政府可以根據(jù)其權(quán)責(zé)職能范圍、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況、未來(lái)發(fā)展目標(biāo)等等來(lái)選擇舉債方式和債務(wù)管理模式。可見(jiàn),從理論層面來(lái)說(shuō),在分權(quán)體制之下地方政府本身就具有一定的債務(wù)主體地位和舉債沖動(dòng)。
從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō),1994年的分稅制,是以“統(tǒng)一稅制”為總基調(diào)的稅制改革和以“事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合”為指導(dǎo)原則的分稅制財(cái)政體制改革。但運(yùn)行分權(quán)體制至今,我國(guó)中央與地方的關(guān)系卻表現(xiàn)為“財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配”,但財(cái)權(quán)和事權(quán)并不是一項(xiàng)單一的權(quán)力,而應(yīng)該深入地從財(cái)權(quán)和事權(quán)的構(gòu)件來(lái)分析:我國(guó)政府的財(cái)權(quán)主要包括稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)和發(fā)債權(quán),而事權(quán)則分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任。在財(cái)權(quán)的構(gòu)件中,首先,在稅權(quán)上,分稅制改革只是將某些地方稅種和共享稅的收入安排、使用權(quán)劃歸地方,而其相應(yīng)的稅收立法權(quán),包括稅率調(diào)整權(quán)和減免稅權(quán)等仍歸中央所有,故地方政府的稅權(quán)較少;其次,在發(fā)債權(quán)上,在新《預(yù)算法》出臺(tái)之前,沒(méi)有賦予地方政府發(fā)行公債的權(quán)力。因此,我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)是固化的。在事權(quán)構(gòu)件中,除了國(guó)防、外交完全屬于中央政府,其他領(lǐng)域的事權(quán),基本由中央和地方共享;并且,我國(guó)政府的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)高度分離,中央更多地掌握了決策權(quán),而地方政府則更多的掌握?qǐng)?zhí)行權(quán)和支出責(zé)任。因而,“財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放”的深層次表現(xiàn)是:地方政府的財(cái)權(quán)是既有且固化的,而事權(quán)又較為扭曲,只有執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任,沒(méi)有決策權(quán)。因此,在分權(quán)體制框架下,地方政府處理本地區(qū)事物時(shí)往往沒(méi)有決策權(quán),只有執(zhí)行權(quán),不僅僅要提供如義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等方面的地方性公共物品,還要承擔(dān)中央政府下?lián)艿闹С鲐?zé)任,尤其是當(dāng)前分稅制改革不徹底,省級(jí)以下無(wú)稅可分,越到基層政府其支出責(zé)任的剛性大,往往財(cái)力不足,收不抵支,產(chǎn)生了較強(qiáng)的舉債需求。另外,分權(quán)體制也賦予了地方政府一定的獨(dú)立性,使其具有了“經(jīng)濟(jì)人”的屬性,在以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)觀、地方官員任期制的激勵(lì)下,地方政府在發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)為提升政績(jī)排名、追求自身利益最大化而具有投資沖動(dòng),即使在財(cái)力不足的情況下也具有較強(qiáng)的舉債意向。由于新《預(yù)算法》出臺(tái)之前沒(méi)有發(fā)行地方政府債券舉債的權(quán)力,地方政府就只能通過(guò)融資平臺(tái)的方式舉借資金,形成了地方政府融資體系,從而地方融資平臺(tái)債開始形成并不斷膨脹。
(二)分權(quán)體制下強(qiáng)化地方政府債務(wù)治理的必要性
1.分權(quán)體制下地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性
在代發(fā)代償?shù)阶园l(fā)自償?shù)倪^(guò)渡時(shí)期中,我國(guó)地方政府債務(wù)具有結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣、隱蔽性強(qiáng),治理難度高等特點(diǎn),具體分析如下:
從債務(wù)的種類結(jié)構(gòu)來(lái)分析,政府承擔(dān)還款責(zé)任的債務(wù)比重較高。根據(jù)中華人民共和國(guó)審計(jì)署2013年第32號(hào)公告(以下簡(jiǎn)稱公告),截至2013年6月底,地方政府債務(wù)余額總共為302749.7億元,其中,負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到206988.65億元,占比為68.37%;負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)則為29256.49億元,占比為9.67%;負(fù)有一定救助責(zé)任的債為66504.56億元,占比為21.97%。明確政府具有還款義務(wù)的前兩項(xiàng)合計(jì)占比達(dá)到了78.03%,比重較高。
從債務(wù)的主體結(jié)構(gòu)來(lái)分析,地方融資平臺(tái)負(fù)債所占比重高。地方政府債務(wù)的主體形式主要包括政府部門和機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位和其他單位。融資平臺(tái)公司的債務(wù)余額占比達(dá)到38%,政府部門和機(jī)構(gòu)的債務(wù)占比為28%,事業(yè)單位和其他單位的合計(jì)占比為34%,可以看出融資平臺(tái)公司的債務(wù)余額較高。
從債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)來(lái)分析,我國(guó)地方政府債務(wù)中的短期債務(wù)比重較高。根據(jù)公告,在未來(lái)的償債年度中,2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)金額分別為24949.06億元、23826.39億元,占比分別達(dá)到22.92%3和21.89%,2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%,2018年及以后到期需償還的占18.76%。
2.分權(quán)體制下地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)不可控性集聚
從債務(wù)余額增長(zhǎng)率來(lái)看,如圖1可見(jiàn),自1997年開始,歷年的地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)率基本都在20%以上,增長(zhǎng)率較高。1998年、2009年、2012年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)了48.20%、61.92%和77.89%,可見(jiàn),地方政府債務(wù)余額增速既不平穩(wěn),而且波動(dòng)較大,部分年份增速極高,總的來(lái)說(shuō)債務(wù)余額膨脹的風(fēng)險(xiǎn)較高。
從結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看,其一是利率結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。以“借新還舊”為方式償還的政府性債務(wù)占當(dāng)年還款資金規(guī)模比重為較高,這種以“借新債、還舊債”的方式,雖然在一定程度上使得債務(wù)的到期期限往后推移,但實(shí)質(zhì)上提高了融資的成本。其二是還款來(lái)源結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府舉債獲得的資金大多投向了公共投資、基礎(chǔ)設(shè)施或公益性事業(yè),使得項(xiàng)目本身的收益不高,甚至難以覆蓋其成本,無(wú)法與還本付息的要求相匹配。
從外部風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看,78%的地方政府債務(wù)都是通過(guò)銀行貸款的形式舉借的,地方政府債務(wù)與銀行貸款具有很強(qiáng)的相關(guān)性。因此,地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)很容易傳遞到金融領(lǐng)域,導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)。如果地方政府無(wú)法及時(shí)償還債務(wù),銀行系統(tǒng)的壞賬將會(huì)增加,這不僅會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的運(yùn)營(yíng)造成影響,還會(huì)影響到商業(yè)銀行對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸支持。更有甚者,假如局部地區(qū)政府性債務(wù)違約率過(guò)高,會(huì)導(dǎo)致區(qū)域金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)兌付危機(jī),影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。在此情況下,中央政府不得不為此兜底,出手解決地方政府債務(wù)和銀行壞賬,以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。這樣的傳導(dǎo)途徑即債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn),而后金融風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
二、分權(quán)體制下我國(guó)地方政府債務(wù)治理漏洞
在新《預(yù)算法》等文件出臺(tái)之前,由于分權(quán)體制實(shí)行不徹底等原因,我國(guó)地方政府債務(wù)治理存在如下層面的漏洞:
(一)宏觀層面
從1994年分稅制改革至今,地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問(wèn)題難以解決。在財(cái)權(quán)構(gòu)件上,中央政府集中了大部分稅權(quán),地方政府在“營(yíng)改增”的趨勢(shì)下面臨主體稅源枯竭的難題,其財(cái)政收入來(lái)源減少,中央與地方財(cái)政收入差距可能會(huì)繼續(xù)拉大;省級(jí)以下的分稅制也未能建立起來(lái),地方政府尤其是基層政府的財(cái)力明顯不足,故一直以來(lái)對(duì)土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)的依賴性較大,對(duì)以往舉債融資的路徑存在慣性;過(guò)去的二十年中,地方政府通過(guò)融資平臺(tái)積累了大量債務(wù),當(dāng)未來(lái)大量債務(wù)到期時(shí),地方政府為償還債務(wù)將面臨較大的再融資壓力。在事權(quán)構(gòu)件上,中央政府具有大多數(shù)的決策權(quán),而執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任卻嚴(yán)重依賴于地方政府,這種決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)、支出責(zé)任相分離的局面,使得地方政府既無(wú)法避免中央政府決策的信息不對(duì)稱,又承擔(dān)了較重的支出責(zé)任,收不抵支的現(xiàn)實(shí)情況很大程度決定了地方政府具有強(qiáng)烈的融資舉債訴求,從而忽視了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和治理的必要性。因此,在制度層面,分稅制改革不徹底的遺留問(wèn)題會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)的治理造成一定阻力。
在治理主體方面,我國(guó)地方政府債務(wù)長(zhǎng)期以來(lái)存在著治理的責(zé)任主體權(quán)責(zé)不清晰、治理的意識(shí)較為淡薄的問(wèn)題。地方政府債務(wù)的治理,是地方政府自治,還是中央政府對(duì)其治理,或是綜合治理,在治理過(guò)程中各方應(yīng)起到什么樣的作用,對(duì)此類問(wèn)題從分稅制改革到新《預(yù)算法》出臺(tái)期間,沒(méi)有一個(gè)清晰明確的權(quán)責(zé)劃分。從地方政府對(duì)債務(wù)的自行管理來(lái)看,存在著管理松散、意識(shí)淡薄等問(wèn)題,一部分地方政府債務(wù)長(zhǎng)期游離于預(yù)算之外,使得地方政府債務(wù)存在很強(qiáng)的隱蔽性;從中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的管理來(lái)說(shuō),長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的基本是由中央政府通過(guò)代發(fā)代償?shù)确绞竭M(jìn)行較為單一、封閉、固化的行政管控,沒(méi)有建立起一個(gè)綜合全面、多方參與互動(dòng)的債務(wù)管理系統(tǒng),加之地方政府平臺(tái)債的隱蔽性、信息不對(duì)稱、預(yù)算軟約束等原因,管控不能及時(shí)到位。故在權(quán)責(zé)劃分不清晰的框架下,對(duì)政府性債務(wù)的治理意識(shí)較為淡薄,權(quán)責(zé)劃分不明確,治理進(jìn)程得不到有效推進(jìn)。
(二)中觀層面
從地方政府的本質(zhì)來(lái)分析,地方政府具有雙重屬性。一方面,作為福利型的地方政府,其職責(zé)是根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況推行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策,為本地區(qū)提供公共物品供給、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)福利的最大化;另一方面,分稅制賦予了地方政府一定的獨(dú)立性,同時(shí)也喚起了地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的屬性。地方政府本身具有自己的利益訴求,在發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也會(huì)追求自身利益的最大化。地方政府既提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),更直接參與到了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中。具體表現(xiàn)在:其一,地方政府具有自身的利益訴求,追求地區(qū)GDP增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng);二是地方政府為吸引外來(lái)企業(yè)投資,保護(hù)本地企業(yè)發(fā)展,地方政府除了積極創(chuàng)造良好的投資環(huán)境、改善基礎(chǔ)設(shè)施等,甚至還會(huì)出臺(tái)一些地方保護(hù)主義措施扶持本地企業(yè),以保證稅收充足、促進(jìn)本地就業(yè)。
從當(dāng)前政績(jī)體制來(lái)分析,分權(quán)體制下以GDP為導(dǎo)向的干部晉升激勵(lì)機(jī)制對(duì)地方官員的行為產(chǎn)生了三個(gè)方面的影響。第一,晉升激勵(lì)機(jī)制下,地區(qū)的GDP水平是上級(jí)對(duì)地方官員政績(jī)考核的重要指標(biāo),使得地方官員在任期內(nèi)將政績(jī)與自身的政治前途緊密掛鉤,尤其是關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。第二,以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的考核機(jī)制扭曲了地方政府的支出傾向。GDP增速是地方官員的政績(jī)考核體系中的重要指標(biāo),長(zhǎng)期具有一票否決的作用,因此地方官員在追求自身晉升時(shí)尤其注重追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。提高本地區(qū)的GDP水平,最快速見(jiàn)效的就是加大投資力度,由于人力資本和公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP回報(bào)的時(shí)效較長(zhǎng),拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的力度在短期內(nèi)不明顯,造成了地方政府公共支出“重投資、輕人力資本和公共服務(wù)”的結(jié)構(gòu)。第三,事后追責(zé)機(jī)制缺位。地方政府官員具有一定的在任年限,在其任內(nèi)發(fā)生的債務(wù)積累等可能由繼任者承擔(dān)。由于缺乏事后追責(zé)機(jī)制,地方政府官員為了提升其在任期間的政績(jī)排名、確保地區(qū)就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,無(wú)論處于經(jīng)濟(jì)過(guò)熱期還是蕭條期,都有較強(qiáng)的投資擴(kuò)張傾向,在資金不足的情況下舉借債務(wù)來(lái)加大本地區(qū)投資。綜上,地方政府的雙重屬性和官員政績(jī)激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致了地方政府非但不具有“債務(wù)自治”的意識(shí),還傾向于擴(kuò)張債務(wù),阻礙了地方政府債務(wù)的治理進(jìn)程。
(三)微觀層面
分權(quán)體制下地方政府債務(wù)微觀管理主要存在以下方面問(wèn)題:在管理權(quán)責(zé)方面,地方政府的負(fù)債融資管理權(quán)較為分散。地方政府融資表現(xiàn)為多部門、多主體融資,存在分散管理、分散決策、分散使用等問(wèn)題,使得舉債資金在“借、用、還”環(huán)節(jié)之間相互隔絕,導(dǎo)致責(zé)任主體模糊。在管理技術(shù)方面,地方政府對(duì)負(fù)債融資的管理基礎(chǔ)較為薄弱。由于缺乏對(duì)政府性債務(wù)綜合全面的統(tǒng)計(jì)體系,信息難以收集、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完整,使得決策層對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、投入產(chǎn)出情況難以把控。在管理意識(shí)方面,各級(jí)地方政府及其相關(guān)部門對(duì)政府性債務(wù)的含義、界定的認(rèn)識(shí)尚不清晰;各方對(duì)地方政府債務(wù)的管理較為封閉,沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的管理規(guī)范和技術(shù)指導(dǎo),審計(jì)署、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)及各地方政府對(duì)地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑存在不一致的問(wèn)題,在政府的會(huì)計(jì)制度、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告方面也未能建立一個(gè)統(tǒng)一有效的制度。在管理預(yù)警方面,目前尚沒(méi)有就建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系,對(duì)于地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制、預(yù)警指標(biāo)。綜上,給地方政府債務(wù)的綜合治理帶來(lái)了一定難度。
三、未來(lái)地方政府債務(wù)治理的對(duì)策思考
治理地方政府債務(wù),應(yīng)與當(dāng)前新一輪財(cái)稅體制改革齊頭并進(jìn),與建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求相匹配。推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化,加快完善包括權(quán)責(zé)對(duì)等、有效制衡、運(yùn)行高效、可問(wèn)責(zé)、可持續(xù)的一系列制度安排。具體包括以下幾個(gè)方面:
(一)宏觀治理
1.在治理主體上,多方治理,控制融資規(guī)模。
從治理主體來(lái)看,未來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)的治理應(yīng)為多主體治理,包括國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、審計(jì)署、地方政府、人大等多方共同治理、廣泛參與,對(duì)債務(wù)的情況進(jìn)行控制和監(jiān)督;從治理途徑來(lái)看,可對(duì)地方政府債務(wù)設(shè)定多梯度標(biāo)準(zhǔn),有效限制債務(wù)的增長(zhǎng),并實(shí)行外部監(jiān)察,一旦突破了某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),啟動(dòng)相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制去降低債務(wù)余額,并要從測(cè)算審批、預(yù)算管理、用途控制等多方面來(lái)監(jiān)督地方政府債務(wù)舉借情況,更好地對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行治理。在治理的同時(shí),還要理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)下,政府的主要職責(zé)是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,保障民生與穩(wěn)定社會(huì)。因此,中央政府和各級(jí)政府作為債務(wù)治理主體,需要調(diào)整自己在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的定位,將市場(chǎng)可以配置好的資源放開,降低政府因參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而形成的債務(wù)負(fù)擔(dān),調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),減少不必要的支出,提高政府運(yùn)行效率。
2.在治理路徑上,開正門堵旁路,賦予地方政府發(fā)債的權(quán)力。
從法律層面給予了地方政府正規(guī)融資的途徑,建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。使地方政府具有發(fā)行政府債券的能力,將融資陽(yáng)光化,不再依靠以往的融資平臺(tái)公司來(lái)舉借資金,并對(duì)建立科學(xué)規(guī)范的舉債融資機(jī)制提出了要求。未來(lái)融資平臺(tái)公司的政府融資職能將被剝離,融資平臺(tái)公司不得再新增政府債務(wù),限制隱形債務(wù)的擴(kuò)張。地方政府應(yīng)建立規(guī)范的融資機(jī)制,并將地方政府債務(wù)按來(lái)源和用途的不同劃分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù),分別納入預(yù)算管理,規(guī)范操作。在賦予地方政府舉債權(quán)力的同時(shí),可分地區(qū)設(shè)定地方政府是否可以發(fā)行債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)地方政府債券的發(fā)行進(jìn)行嚴(yán)格審議,加強(qiáng)對(duì)地方政府的外在約束。
(二)中觀治理
1.明確地方政府債務(wù)舉借主體為省級(jí)政府,確定債務(wù)責(zé)任歸屬。
在新《預(yù)算法》出臺(tái)之前,地方政府不得發(fā)行地方債券,一般由中央政府代省級(jí)地方政府發(fā)行集合地方債,存在中央政府為地方政府債務(wù)兜底的可能。如今給予了省級(jí)政府發(fā)行債券的權(quán)力,市縣級(jí)政府由省級(jí)代理,將地方政府債務(wù)的聯(lián)系由中央到地方轉(zhuǎn)為省級(jí)到市縣級(jí),使省級(jí)政府成為了市縣級(jí)政府的最后擔(dān)保人和償債人。該規(guī)定使地方政府的原來(lái)混亂的舉借主體及擔(dān)保關(guān)系得以明晰,明確了“借、用、還”主體和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者,并且變?cè)瓉?lái)的縣市級(jí)政府信用為省級(jí)政府信用,在置換地方政府債務(wù)時(shí)優(yōu)化了債務(wù)主體的信用資質(zhì),有利于降低風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià),進(jìn)而降低地方政府的融資成本。而原來(lái)通過(guò)企業(yè)、平臺(tái)舉借的債務(wù)在未來(lái)只有兩條路可選:一是被政府納入預(yù)算,二是企業(yè)自負(fù)盈虧。短期而言,大量的城投債可能會(huì)被重新定價(jià);而中長(zhǎng)期來(lái)看,政府和企業(yè)界限的劃清,并限制政府對(duì)融資平臺(tái)公司的隱性擔(dān)保,這有利于減輕政府負(fù)擔(dān),促進(jìn)企業(yè)以市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)。
2.建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制,改革政績(jī)觀,嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。
對(duì)于地方政府的趨利行為和投資沖動(dòng)所導(dǎo)致的發(fā)債行為,《意見(jiàn)》明確規(guī)定“把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核”,改變了原來(lái)重點(diǎn)以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)觀。使地方政府在地區(qū)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),會(huì)將地方政府債務(wù)規(guī)??紤]在內(nèi),避免其在晉升激勵(lì)機(jī)制、任期制、投資沖動(dòng)的驅(qū)使下盲目投資。另一方面,也要“嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律”,在規(guī)定各項(xiàng)違法融資和違規(guī)使用債務(wù)資金的行為的制度框架下,對(duì)于包括脫離實(shí)際的過(guò)度舉債、違法違規(guī)的舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為要追究責(zé)任,建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制??偟膩?lái)說(shuō),要使地方官員在追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、舉借債務(wù)的同時(shí),保持謹(jǐn)慎的態(tài)度和清醒的頭腦,避免過(guò)度舉債和違規(guī)擔(dān)保,合理、合法、合規(guī)地使用債務(wù)的資金,提高資金投入效率。
3.建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制,嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
使地方政府清醒的認(rèn)識(shí)到,中央政府對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行不“兜底”、不救助的原則,地方政府對(duì)于其舉借的債務(wù)要負(fù)擔(dān)明確的償還責(zé)任。地方政府應(yīng)量力而行,制定債務(wù)的預(yù)警體系和應(yīng)急處理預(yù)案以備償還不力等情況。中央和地方切斷,地方和企業(yè)切斷,消除地方政府心理上認(rèn)為中央政府最終會(huì)兜底的想法,防范地方政府“有恃無(wú)恐”過(guò)度舉債的行為。在地方政府償債困難時(shí),應(yīng)從“控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式”來(lái)償還債務(wù),并及時(shí)上報(bào),追究相關(guān)人員責(zé)任。在中央層面還要測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo),評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),從宏觀規(guī)模上進(jìn)行管控治理。
(三)微觀治理
1.對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行清理甄別后納入地方政府預(yù)算管理。
為將政府債務(wù)分門別類地納入全口徑預(yù)算管理,應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行清理甄別工作,各級(jí)地方政府要按照先清理、后甄別的順序開展。對(duì)負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)進(jìn)行逐筆甄別,按其項(xiàng)目收益和計(jì)劃償債來(lái)源不同,分別甄別為企業(yè)債務(wù)、一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)等,并測(cè)算一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的債務(wù)率,要求地方政府主動(dòng)控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并承擔(dān)責(zé)任。對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行清理甄別,既要摸清地方政府債務(wù)的底,將其結(jié)果作為審計(jì)署和財(cái)政部監(jiān)管統(tǒng)計(jì)的重要參考,又要規(guī)范地方政府對(duì)其存量債務(wù)的處理,合理制定今后各地區(qū)的債務(wù)發(fā)行額度,防止地方政府虛報(bào)虛增。
2.妥善解決存量債務(wù),加強(qiáng)配套措施建設(shè)。
(1)借新還舊,置換存量債務(wù)。對(duì)于甄別之后納入到預(yù)算的存量債務(wù),地方政府可以發(fā)行地方債券對(duì)其進(jìn)行置換,這樣能夠降低地方政府的利息,減輕政府財(cái)政壓力,優(yōu)化債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)。在置換存量債務(wù)的同時(shí),首先,應(yīng)與貨幣政策和財(cái)政政策相互協(xié)調(diào)配合,尤其是央行的調(diào)整法定存款準(zhǔn)備金率、降息降準(zhǔn)、或允許地方債納入國(guó)庫(kù)抵押品范圍等政策,必要時(shí)可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì),在“微刺激”財(cái)政政策與“松緊適度”貨幣政策配合下增加流動(dòng)性,促進(jìn)債務(wù)置換順利進(jìn)行。其次,在預(yù)算硬約束的條件下,不斷增強(qiáng)地方政府對(duì)銀行的議價(jià)能力,配合以定向置換、規(guī)定利率上限等方式,在市場(chǎng)化的環(huán)境中糾正過(guò)去預(yù)算軟約束下地方政府債務(wù)融資成本較高的問(wèn)題,降低地方政府負(fù)債利率。
(2)妥善償還存量債務(wù),遵循市場(chǎng)規(guī)則,減少行政干預(yù)。如果項(xiàng)目收益較好,則繼續(xù)通過(guò)項(xiàng)目收入償還;如果有一定收益但不足還本付息的,由優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入,或者降低員工工資等方式提升收益來(lái)償還;如果沒(méi)有收益,地方政府履約進(jìn)行償還,償還困難時(shí)還可通過(guò)“處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)”,并追究當(dāng)事人責(zé)任。
(3)確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。對(duì)于確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的在建項(xiàng)目,《意見(jiàn)》和《辦法》都力推以政府與社會(huì)資本合作模式、地方政府債券或PPP模式推進(jìn)。在未來(lái)在建項(xiàng)目融資方面,可以優(yōu)先推行PPP模式,以政府引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本服務(wù)大眾。轉(zhuǎn)變地方政府債務(wù)的還款資金來(lái)源,適當(dāng)降低中央政府資金和轉(zhuǎn)移支付占比,促進(jìn)地方政府吸收民間資金,以企業(yè)化的方式經(jīng)營(yíng)。
(4)改革我國(guó)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度,引入權(quán)責(zé)發(fā)生制,建立針對(duì)地方政府債務(wù)的報(bào)告和公開制度。編制包括政府資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表等全面反映政府資金情況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。并且,各級(jí)地方政府應(yīng)將政府資金使用情況、債務(wù)舉借和償還情況等以財(cái)務(wù)報(bào)告的形式定期向社會(huì)公眾公開,接受社會(huì)監(jiān)督,以廣泛的公眾和社會(huì)參與來(lái)更好地治理地方政府債務(wù)。(作者單位:北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)
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