呂瑋

摘要：深化財(cái)稅體制改革有利于增強(qiáng)政府的調(diào)控能力，完善地方政府財(cái)力與事權(quán)的匹配，有利于創(chuàng)造正確的利益導(dǎo)向，有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)和諧。本文在主要采取發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的思路，針對(duì)財(cái)稅體制中存在的突出矛盾和問(wèn)題，提出財(cái)稅體制改革的路徑和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制；預(yù)算管理；轉(zhuǎn)移支付

財(cái)稅體制是處理政府之間財(cái)政關(guān)系的基本制度，包括政府間支出責(zé)任劃分、收入劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等等要素。在我國(guó)，財(cái)政體制也是劃分各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)、加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力、協(xié)調(diào)地區(qū)之間發(fā)展的一項(xiàng)重要制度安排。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的財(cái)稅體制先后調(diào)整了多次，從最初的“統(tǒng)收統(tǒng)支”改變?yōu)椤胺衷畛燥垺?，再到“分稅制”，都在不斷的進(jìn)行改革創(chuàng)新。

一、我國(guó)財(cái)稅體制取得了顯著的成效

1994年進(jìn)行的財(cái)稅體制改革，在我們國(guó)家的財(cái)政歷史上具有重要的意義。這一次改革，使原來(lái)包干制的財(cái)政體制存在的弊端得到去除，中央政府和地方政府、政府和企業(yè)之間的利益分配關(guān)系得到了明確，我國(guó)政府間的財(cái)政關(guān)系得到進(jìn)一步的梳理和規(guī)范，國(guó)家宏觀調(diào)控能力顯著增強(qiáng)，推動(dòng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，激發(fā)了各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)、依法治稅的主動(dòng)性和積極性。各級(jí)政府的財(cái)政收入創(chuàng)收機(jī)制更加有效，使財(cái)政職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，財(cái)政收入得到了很快的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到較好的調(diào)整，可以說(shuō)分稅制的財(cái)政體制對(duì)建立公共財(cái)政體系具有舉足輕重的作用。

二、我國(guó)當(dāng)前的財(cái)稅體制及存在問(wèn)題

（一）預(yù)算管理制度存在不規(guī)范、不透明的問(wèn)題，難以適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。預(yù)算公開(kāi)不統(tǒng)一、不規(guī)范，公開(kāi)的程度和要求存在差異，難以滿足社會(huì)監(jiān)督的需要。預(yù)算編制和執(zhí)行約束力不夠，財(cái)政支出隨意性較高、零星分散。年度預(yù)算的控制也不合理，預(yù)算執(zhí)行緩慢，導(dǎo)致資金效益低下。

（二）稅收制度不夠健全和完善，不利于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、不利于公平健康市場(chǎng)的統(tǒng)一和建立。直接稅和間接稅比重失衡，間接稅比重過(guò)高。征收的營(yíng)業(yè)稅和增值稅，存在重復(fù)征收的情況，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。一些稅收如增值稅的中央地方分成，也導(dǎo)致了產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)。完善的環(huán)境保護(hù)稅沒(méi)有建立，資源稅計(jì)征方式不合理，房產(chǎn)稅制度不完善，稅制調(diào)節(jié)收入分配的職能較弱。而現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策較多較濫，不利于基層財(cái)政收入的管理。稅制的法律體系不夠健全，依法收稅的意識(shí)較低等。

（三）政府間的支出責(zé)任沒(méi)有得到有效的劃分。分稅制改革以來(lái)，中央和地方政府間的事權(quán)劃分沒(méi)有很大的調(diào)整，但是近年來(lái)，國(guó)家不斷出臺(tái)的政策措施，特別是民生支出、提高基本公共服務(wù)保障水平等，大部分都需要地方政府財(cái)力加以支撐，在當(dāng)前財(cái)力分配不變的情況下，民生政策不斷出臺(tái)和剛性支出的加大，這些直接導(dǎo)致地方政府事權(quán)被擴(kuò)充，財(cái)政收支矛盾突出。

（四）政府間收入的劃分不公。當(dāng)前，中央集中的財(cái)政收入占比已經(jīng)達(dá)到全國(guó)的一半左右，地方收入的占比卻不斷的降低，為了增加財(cái)政收入，保障各項(xiàng)支出，有的財(cái)源較為單一的地方政府不得不依靠賣地收入，導(dǎo)致一些地方政府依靠“土地財(cái)政”，房?jī)r(jià)越炒越高，嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展，而且，在國(guó)家“營(yíng)改增”改革范圍的逐步推進(jìn)，營(yíng)業(yè)稅作為地方主體稅種將逐步轉(zhuǎn)為增值稅，這將導(dǎo)致地方財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇。為解決矛盾，地方一方面需要想方設(shè)法開(kāi)展財(cái)源建設(shè)，抓好收入管理，另一方面需要積極向中央反映困難，爭(zhēng)取支持，某種程度上也促使了一定的“跑部錢進(jìn)”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。影響轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)移支付的方式與結(jié)構(gòu)是否合理，能否完成財(cái)力與事權(quán)相匹配的目標(biāo)，而不是轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)量的多少。但是當(dāng)前，具有均等化功能的，能讓地方自主分配的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模比重較小，自上而下安排的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較多而雜亂，并且許多還早已確定具體用途和使用方向，地方想結(jié)合本地實(shí)際統(tǒng)籌使用的可能性比較小，導(dǎo)致財(cái)政資金配置效率較低。

三、深化財(cái)稅體制改革的路徑

（一）大力推進(jìn)預(yù)算編制的完整，努力健全預(yù)算編制制度

開(kāi)展全口徑預(yù)算，把政府的全部收入和支出都列入預(yù)算中進(jìn)行管理，對(duì)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌管理，對(duì)以往形成的重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的事項(xiàng)進(jìn)行清理和規(guī)范。進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編審流程，完善預(yù)算決策的機(jī)制，研究推動(dòng)項(xiàng)目支出的滾動(dòng)管理，將部門績(jī)效目標(biāo)申報(bào)納入預(yù)算編制環(huán)節(jié)，并作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，促進(jìn)資產(chǎn)和預(yù)算管理的較好結(jié)合。加強(qiáng)預(yù)算編制的管理，以提高其編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、完整性。建立健全基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等“三大標(biāo)準(zhǔn)”，逐步實(shí)現(xiàn)云南省財(cái)政支出定額標(biāo)準(zhǔn)化管理。

（二）完善稅收征管體制

要優(yōu)化稅收體系與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，使二者相互促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展，要加強(qiáng)稅政、征收管理，提高業(yè)務(wù)水平，堅(jiān)持稅收法定原則，著力加強(qiáng)納稅服務(wù)，強(qiáng)化納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查，充分利用財(cái)稅庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)，稅收征收管理信息系統(tǒng)等科技手段，加大欠稅清繳的力度，防止稅收“跑、冒、滴、漏”，確保稅收及時(shí)足額入庫(kù)。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付管理制度

一是對(duì)當(dāng)前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整合、規(guī)范。按“撤銷、壓減、歸并、下放、調(diào)整”五種方式清理整合省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。制定出臺(tái)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立、評(píng)估和退出的體制機(jī)制。二是創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理方式，清理后對(duì)確需保留的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)，實(shí)行財(cái)政統(tǒng)一管理，對(duì)所有涉及競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)進(jìn)行歸口管理，減少行政性分配。三是按照“?；?、促均衡、增績(jī)效”的要求，建立以縣級(jí)基本財(cái)力保障補(bǔ)助和均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。

（四）建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

一是梳理相關(guān)支出政策，按照法律的規(guī)定、政策受益的范圍、政策帶來(lái)的成本和效率、基層對(duì)事務(wù)的掌握等因素，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，并進(jìn)一步理順財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的政府間關(guān)系。二是正確處理“兩個(gè)比重”?！皟蓚€(gè)比重”主要是指財(cái)政總收入占GDP的比重和中央財(cái)政占總財(cái)政收入的比重。正確的兩個(gè)比重就是要在中央和地方財(cái)力和事權(quán)相匹配的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)兩者財(cái)政收入和支出的持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)，提高兩個(gè)積極性。需特別是在營(yíng)改增改革不斷深入，營(yíng)業(yè)稅作為地方主體稅種，在營(yíng)業(yè)稅收入不斷減少的情況下，要調(diào)節(jié)政府之間的共享稅的分享比例，保障地方政府一定的財(cái)力。三是建立保障地方政府縣級(jí)財(cái)力的機(jī)制?？h級(jí)政府是各項(xiàng)民生政策以及公共服務(wù)的重要責(zé)任主體，為實(shí)現(xiàn)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生，就需要進(jìn)一步增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府提供基本公共服務(wù)的能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展。要明確界定縣級(jí)基本財(cái)力保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，合理劃分各級(jí)財(cái)政在保障縣級(jí)基本財(cái)力方面承擔(dān)的責(zé)任，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。（作者單位：云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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