中國未來的局面在某種意義上要看省級地方大員的表現(xiàn)，從以基層治理為中心，到以中層治理為中心，是中國改革事業(yè)的一個標志性的發(fā)展。

在對國家治理的關注中，長期以來，輿論的目光主要集中在中央和基層，“基層創(chuàng)新+中央重視”成為國家治理創(chuàng)新的經(jīng)典模式。在這個過程中，中層治理似乎成了一個很模糊的存在。

近些年來，以省為中心的中層治理的作用變得清晰、重要起來。這一方面是因為中國經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模以及所引起的社會矛盾達到了一個新的高度。“縣-鄉(xiāng)-村”層級的治理創(chuàng)新不足以推動規(guī)?；陌l(fā)展和解決大面積的矛盾，但中央層級的治理創(chuàng)新風險又太大。這個時候，中層治理創(chuàng)新就顯得尤為重要。中國未來的局面在某種意義上要看省級地方大員的表現(xiàn)，從以基層治理為中心，到以中層治理為中心，是中國改革事業(yè)的一個標志性的發(fā)展。

省委書記的自主性

中國省委書記的自主性受到一些限制，省委書記在大政方針上必須與執(zhí)政黨中央保持高度一致。在這個前提下，省委書記還是有不同程度的自主權。這種自主權表現(xiàn)在兩個方面：一是在貫徹中央方針政策的過程中，各省根據(jù)自己的特點，可以靈活地制定地方性政策和措施;二是在中央支持或默許下，自主地進行政策創(chuàng)新，為中央政策的變化做探索性工作。

將第一種自主性用得比較充分的是沿海省份，譬如說浙江省在活用中央政策方面就比較典型。它根據(jù)自身的特點將中央政策的靈活性發(fā)揮得淋漓盡致。一個典型的例子就是市管縣改革在浙江省卻改出省管縣的經(jīng)驗。

1982年，中央發(fā)出《改革地區(qū)體制，實行市管縣體制的通知》，該文件肯定了江蘇省市管縣的經(jīng)驗，并在全國擴大試點。大多數(shù)省份都實行了這個體制，唯獨浙江省沒有跟風。當時的省領導考慮到浙江省的特點：一是該省30多個較發(fā)達縣（市）的財政收入占到全省財政收入的70%，它們沒有被市管的積極性;二是浙江省比較小，省直接管理縣不會像其他省份那樣因為管理幅度過大而產(chǎn)生過高的行政成本。

1993年，浙江省和縣直機關都發(fā)不出工資，當時的財政廳廳長想出了刺激財政收入的新辦法，從各縣的財政收入中拿出一定的比例進行補助和獎勵。這種做法缺乏法律和文件依據(jù)，但它實施的結果達到了預期目標，得到了中央的支持。通過財政激勵縣域經(jīng)濟發(fā)展的過程中，縣領導需要更大的自主權。2002年，浙江省把本該屬于地級市的313項經(jīng)濟管理權限下放給20個縣，除國家法律和法規(guī)有明文規(guī)定的外，原須經(jīng)市里審批或由市里管理的，改由擴權縣市自行審批或管理;須經(jīng)市里審核或報省里審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。這些改革并沒有中央的授意，但也不在中央文件的禁止之列。應該說這是第一種自主性的經(jīng)典案例。

第二種自主性比較特殊，只有個別省份才能享有。廣東省就是其中之一。

改革開放初期，中央派習仲勛到廣東任省委書記。1978年4月，葉劍英到廣東視察工作，習仲勛匯報了工作設想，葉劍英談了三十六字方針：“深入調(diào)查研究，穩(wěn)妥制定計劃，及時報告中央，按步執(zhí)行實施，分清輕重緩急，注意保密安全?！边@實際上是支持習仲勛在廣東探索新的道路。不久之后，廣東省委決定以價格改革和搞活城鄉(xiāng)流通為突破口，探索經(jīng)濟體制改革。1978年12月25日，廣州辦起了全國第一間河鮮貨棧，打破了由政府統(tǒng)一制定農(nóng)副產(chǎn)品價格的局面。習仲勛回中央工作前，決心將中央領導口頭允許的自主性變成文件規(guī)定的自主權。在他的努力下，1980年9月28日，中共中央印發(fā)了《中央書記處會議紀要》，授權廣東省對中央各部門指令和要求采取靈活辦法，適合的就執(zhí)行，不適合的可以不執(zhí)行或變通執(zhí)行。

運用中存風險

無論是第一種自主性還是第二種自主性，省委書記在運用過程中都是有風險的。不過，出問題的省級領導，一般是明顯地抗拒中央政策或者與中央的路線不一致。

前者的一個典型案例是2004年中央和地方有關宏觀調(diào)控的攻防戰(zhàn)。2004年初，中央下決心進行宏觀調(diào)控，國務院出臺了宏觀調(diào)控的政策，并要求地方領導堅決貫徹執(zhí)行。但一些地方領導對此不積極，尤其是當時上海市的領導，抵觸態(tài)度比較明顯。

2004年4月，當時上海市委書記在一次會議上說：“全國都出現(xiàn)經(jīng)濟過熱的傾向，上海的情況就正常，沒有過熱的問題。經(jīng)濟過熱的問題，出在領導同志身上，就是原則的大問題。”至2005年，上海市委書記公開指責宏觀調(diào)控，認為“當務之急的大事，是尋找金融倒退混亂、改革停滯不前的原因。經(jīng)驗主義、教條主義是主要原因之一。宏觀調(diào)控搞一刀切，是造成經(jīng)濟波折的原因?！苯Y果，這位市委書記的仕途因腐敗問題而中止。

后者的一個典型案例就是“重慶模式”。中國改革開放30多年，積累了很多社會矛盾，導致了很多老百姓對毛澤東時代的懷念。這種懷念加大了公平取向的改革壓力，中央的政策回應就是加強民生建設。但黨內(nèi)外出現(xiàn)了路線方針的爭論，十七大之后，學界政界的討論逐漸達到白熱化。這個時候，“重慶模式”應運而生，這個東西本來是指公租房規(guī)劃、戶籍制度改革等方面具有地方特色的經(jīng)驗，但被一些理論和話語加以包裝，甚至被有意無意地描述成“極左”模式。這就意味著要走與中央不一致的一條新路線，在不少“重慶模式”支持者的口中，這是個公開的秘密，其結局是眾所周知的。

平衡點何在

在這之后，中層治理面臨一個十字路口。中央層面首先要思考這樣一個問題：省級治理究竟應該有多大的自主性？目前看來，省委書記處于一個相對遲疑不決的狀態(tài)之中，他們內(nèi)心中都想在任內(nèi)干一番事業(yè)，為中國的改革發(fā)展作出新的貢獻。但這就必然要有比較大的創(chuàng)新，但創(chuàng)新的平衡點在哪里？如何將這些創(chuàng)新控制在比較合適的政治風險范圍之內(nèi)。

中央也面臨一個抉擇難題?，F(xiàn)在畢竟不像改革開放初期能外放一個像習仲勛那樣的重量級人物，搞新路線的探索。當前大的改革路線是既定的，只是具體的經(jīng)濟、社會、政治改革該如何向前推進的問題。

由于各省的發(fā)展階段，所面臨的矛盾，本地的情況各不相同，因此，中央應該拿出一個大的原則，在這個原則下面，鼓勵省委書記大膽地探索，并允許失敗。中國目前經(jīng)濟總量很大，財政比較強勁，有足夠的資本承受一個省的改革失敗。只有這樣，才能造就很多敢冒風險，不計較個人前途，為人民干出一番事業(yè)的省級政治家。在這些政治家的治理下，中國的發(fā)展將會呈現(xiàn)新的局面。

如果這種局面出現(xiàn)，那么，中國改革模式將由“基層創(chuàng)新+中央重視”轉(zhuǎn)向“中層創(chuàng)新+中央支持”?；蛘哒f，前三十年改革看基層，后三十年改革看中層。

（《領導文萃》2013年8月下）