郁風(fēng)

相對環(huán)境民事公益訴訟，由于環(huán)境行政公益訴訟在法律制度上的不明晰，目前這塊還難以操作，而它之于加強對相關(guān)行政機關(guān)履職的監(jiān)督是非常重要的。

What Causes Difficulties in Environmental Public Interest Litigation

4月1日零時，山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司正式關(guān)停。在經(jīng)歷多次受罰，并被環(huán)保部點名批評，卻整改成效不大后，此前的3月19日，中華環(huán)保聯(lián)合會向山東省德州市中級法院提交了訴狀，對振華公司涉嫌大氣污染行為提起公益訴訟，索賠近3000萬元。3月27日，該公司已經(jīng)停產(chǎn)。

這是新《環(huán)保法》實施后第一起針對大氣污染行為的環(huán)境公益訴訟案件。

更早前，今年1月1日，環(huán)保組織“自然之友”和福建“綠家同”針對福建南平損壞林地的采礦主提起公益訴訟，則成為新《環(huán)保法》實施后首例環(huán)境公益訴訟立案。

通過訴訟倒逼企業(yè)及個人守法治污，倒逼環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)切實履責(zé)，這些環(huán)境公益訴訟案件有其標(biāo)桿意義和示范價值。不過，難掩的一個尷尬事實是，連同上述2起案件在內(nèi)，截至目前，今年也僅有3家環(huán)保組織提起了共4起環(huán)境公益訴訟。

在接受《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者采訪時，自然之友環(huán)境公益訴訟項目負(fù)責(zé)人葛楓等專家表示，環(huán)境公益訴訟目前仍面臨諸多困難，包括各環(huán)保組織難以承擔(dān)較為高額的訴訟成本，自身法律專業(yè)能力欠缺等，此外，相對環(huán)境民事公益訴訟，由于環(huán)境行政公益訴訟在法律制度上的不明晰，目前這塊還難以操作，而它之于加強對相關(guān)行政機關(guān)履職的監(jiān)督是非常重要的。

值得一提的是，在3月29日出席博鰲亞洲論壇時，最高法院院長周強也對環(huán)保團(tuán)體目前遭遇資金、人才困難導(dǎo)致公益訴訟案件數(shù)量少表示了關(guān)切。4月13日，環(huán)保部就《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》（征求意見稿）公開向社會征求意見，《意見稿》除明確公眾可參與污染調(diào)查處理等之外，在公益訴訟方面，還要求相關(guān)環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)在政府信息公開義務(wù)范圍內(nèi)，為環(huán)保組織提供便利。

艱辛起步

數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2013年，全同環(huán)境公益訴論案件總計不足60起，起訴主體絕大多數(shù)是行政機關(guān)和檢察院等公權(quán)力機關(guān)，環(huán)保組織起訴的案件很少。

其主要原因是環(huán)境公益訴訟的主體資格問題。中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務(wù)中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇表示，中國傳統(tǒng)民事法律關(guān)于原告主體的規(guī)定遵循“直接利害關(guān)系”原則，而公益訴訟則允許和案件無直接利害關(guān)系的機構(gòu)基于維護(hù)公共利益作為原告提起訴訟，這是對傳統(tǒng)民事法律的突破。在這樣的背景下，以往環(huán)境公益訴訟的主要依據(jù)是包括環(huán)保法在內(nèi)的一些原則性規(guī)定，以及一些試點成立環(huán)保法庭的地方高級法院出臺的規(guī)范性文件，通過打法律的“擦邊球”，進(jìn)行了一系列環(huán)境公益訴訟的司法實踐。

2013年新《民事訴訟法》實施，加入了關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定，但是新法仍未就環(huán)境公益訴訟的主體進(jìn)行明確界定，這導(dǎo)致各法院在實際操作中對環(huán)境公益訴訟持保守態(tài)度。據(jù)悉，2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會提起的8起環(huán)境公益訴訟全部因訴訟主體無法律明確規(guī)定被駁回。

直至2014年《環(huán)保法》修訂，飽受爭議的環(huán)境公益訴訟主體問題方才塵埃落定。白今年1月1日起實施的新《環(huán)保法》規(guī)定，符合一定條件的社會組織可以向法院提起環(huán)境公益訴訟。新法中環(huán)境公益訴訟的開展范圍，也由之前的環(huán)境污染擴大到環(huán)境污染和破壞生態(tài)。最高法院隨后出臺的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，進(jìn)一步明確了社會組織的范圍及提起訴訟需符合的條件。據(jù)民政部統(tǒng)計，目前符合環(huán)境公益訴訟主體資格的環(huán)保組織有700多家。

盡管新《環(huán)保法》的規(guī)定和最高院的司法解釋為環(huán)境公益訴訟打開了方便之門，但環(huán)境公益訴訟卻依然面臨“叫好不叫座”的尷尬局面。截至目前，從公開報道看，已經(jīng)立案的僅有福建南平毀林案、山東德州振華公司大氣污染案等4起，其中有官方背景的環(huán)保組織中華環(huán)保聯(lián)合會占了3起。

高昂成本

在答復(fù)關(guān)于南平環(huán)境公益訴訟案的最新進(jìn)展時，葛楓告訴《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者，他們已經(jīng)請生態(tài)和林業(yè)修復(fù)方面的專家去做了損害情況評估，專家報告已經(jīng)交給法院，目前在等待法院的進(jìn)一步消息。

在提起該環(huán)境公益訴訟案之前，去年7月28日，此案4名被告中的3人已兇非法占用農(nóng)地罪獲刑。他們在未依法取得占用林地許可證及辦理采礦許可延期手續(xù)的情況下，開采礦石，造成近20畝林地植被在3年間被破壞殆盡。

證據(jù)充分加上當(dāng)?shù)胤ㄔ旱炔块T的支持，使得這起環(huán)境公益訴訟案成功立案。但葛楓表示，他們目前仍面臨著不少困難。

“首先，環(huán)境公益訴訟需要的成本還是比較高的。對于環(huán)保組織而言，經(jīng)費從何而來，這是一個非常實際的問題?！睋?jù)她介紹，相關(guān)費用涉及訴訟費，人員差旅費，律師費用，以及做損害評估和修復(fù)方案的費用等。南平中院已經(jīng)準(zhǔn)許緩交訴訟費，“律師費用我們與中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心的相關(guān)律師商量，等到結(jié)案后冉付。另外很大的一塊是做損害評估和修復(fù)方案的費用，目前主要也是請一些專家?guī)兔ψ?，能夠?jié)省部分開支。但這畢竟不是一個長效機制?！彼€提到，如果這個案子后期涉及全面的損害鑒定，費用將更大，“我們還沒有確定是否必須進(jìn)行損害鑒定?！?/p>

此前報道顯示，2011年10月19日，云南省曲靖市中級法院受理了自然之友等環(huán)保組織就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟。參與該案訴訟的夏軍律師曾對媒體表示，審理案件的法院需要相關(guān)環(huán)境鑒定報告，鑒定需要600萬元以上的費用。由此足見環(huán)境公益訴訟之難。

葛楓透露，事實上，在新《環(huán)保法》通過后，自然之友就考慮到環(huán)境公益訴訟將遭遇的費用方面的實際困難，在自然之友基金會下專門設(shè)立了“環(huán)境公益訴訟支持基金”的專項基金，想借此募集資金，支持包括白然之友和其他環(huán)保組織開展環(huán)境公益訴訟。“不過，目前基金的體量還非常小，募集的資金僅有數(shù)十萬元，可能只夠打一兩個官司就差不多了?！?/p>

除了費用問題，環(huán)保組織也面臨著法律專業(yè)能力欠缺等困難。葛楓稱，“以法律方面工作作為重點的環(huán)保組織很少，自然之友雖然一直忠實于以法律手段來推動環(huán)境保護(hù)，但我們自己也沒有專職的律師隊伍。因此，包括環(huán)保組織在內(nèi)的NCO，自身法律團(tuán)隊和專業(yè)能力的建設(shè)與提高，將是非常重要的一方面?！?/p>

“我們目前解決這塊困難主要是通過和中國政法大學(xué)合作，對方給予一些法律方面的支持，像這起案件的代理律師就是他們那邊的律師。但今后如果要持續(xù)地做更多的案子，自身的法律能力勢必需要不斷提高?！备饤鞅硎?。

索賠與執(zhí)行難

相比其他環(huán)境公益訴訟，大氣污染類型的環(huán)境公益訴訟案件存在著很難定性、定量地鑒別究竟一家企業(yè)的排放對空氣污染影響有多大，很難鑒定評估污染損害的問題。

在德州振華公司案中，中華環(huán)保聯(lián)合會索賠近3000萬元，要求法院判定被告立即停止超標(biāo)排放大氣污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施;在省級及以上媒體公開賠禮道歉;由被告承擔(dān)訴訟、鑒定、律師費等支出。

近3000萬的索賠依據(jù)是什么？據(jù)馬勇介紹，其主要包括兩個方面：一是振華公司賠償因超標(biāo)排放污染物造成的損失2040萬元;二是因拒不改正超標(biāo)排放污染物行為造成的損失780萬元，兩者相加合計近3000萬元。

馬勇進(jìn)一步解釋說，最高院司法解釋第23條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費用明顯過高的，法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。這提示了一條創(chuàng)新的出路，即據(jù)此，如果難以進(jìn)行生態(tài)損害評估的，可以通過企業(yè)運營成本進(jìn)行核算。而根據(jù)公開資料，被告企業(yè)有幾條生產(chǎn)線沒有安裝治污設(shè)施，換算加起來大約有2000多萬元。此外，他們嘗試通過比照按日計罰的行政處罰，對企業(yè)屢禁不止的行為提出懲罰性賠償780萬元。

該案訴狀請求賠償款項將支付至地方政府財政專戶，用于德州市大氣污染的治理。馬勇表示，除了打到當(dāng)?shù)刎斦~戶，環(huán)境公益訴訟的實際執(zhí)行還有另一種方式，比如貴州有個“兩湖一庫”基金會，只要涉及到“兩湖一庫”的公益訴訟案件，其損害賠償款都會打到基金中。

但即便案件勝訴，賠償款執(zhí)行仍將是問題。振華公司正是因為行業(yè)不景氣，沒錢治污，面臨一張張環(huán)保罰單時，只好當(dāng)起“老賴”，而關(guān)停之后，以其目前的盈利狀態(tài)，也將面臨執(zhí)行難問題。

行政訴訟缺位

環(huán)境公益訴訟面臨的挑戰(zhàn)還來自制度的不夠完備。相對環(huán)境民事公益訴訟，由于環(huán)境行政公益訴訟在法律制度上的不明晰，目前這塊還難以操作。

葛楓對《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者表示，新《環(huán)保法》第58條規(guī)定的公益訴訟制度，其實涵蓋了環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，前者是告污染者包括公司、個人，后者則是告有環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的相關(guān)政府部門沒有履職或履行不當(dāng)造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞。

但環(huán)境行政公益訴訟案件目前還沒有什么例子?！缎姓V訟法》并沒有對環(huán)境公益訴訟作卅明確規(guī)定，最高院有關(guān)司法解釋也沒有對環(huán)境行政公益訴訟作出解釋。葛楓說，“因此環(huán)境行政公益訴訟難以開展。而如今環(huán)境行政主管機關(guān)在環(huán)保中發(fā)揮很大作用，絕大部分環(huán)保法律包括《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)保法》，都規(guī)定了行政主管機關(guān)的職責(zé)，如果它們能夠履職到位，許多環(huán)境污染事故將可以避免。所以，加強對相關(guān)行政機關(guān)履職的監(jiān)督非常重要，而環(huán)境行政公益訴訟很大程度上可以起到這樣一個作用?！?/p>

葛楓告訴記者，十八屆四中全會提出了探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，現(xiàn)在實踐中也有檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟的案例，“但這只是黨的文件，立法和司法解釋方面還沒有相關(guān)規(guī)定?！?/p>

據(jù)悉，今年全國兩會期間，自然之友已經(jīng)通過全國人大代表、湖北省政協(xié)副主席呂忠梅呼吁完善環(huán)境公益訴訟制度，包括加強對環(huán)保組織提起公益訴訟的支持，以及完善環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)法律。

呂忠梅建議，要建立環(huán)境公益訴訟激勵機制，包括建立政府專項基金，鼓勵和支持公益組織建立環(huán)境公益訴訟專項基金，并從政策和資金上加大扶持;鼓勵法院支持環(huán)境公益訴訟中勝訴原告的合理辦案成本及原告律師費用由被告支付的訴訟請求。另一方面，要明確《環(huán)保法》第58條關(guān)于公益訴訟的內(nèi)涵，通過立法和司法解釋進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境公益訴訟制度。包括通過立法將行政管理部門違法作為或不作為造成污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為納入環(huán)境公益訴訟的范圍;出臺司法解釋，明確對上述行為提起訴訟的原告資格等。