劉然

[摘 要]面對日益上升的養(yǎng)老需求，兼具家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老優(yōu)勢的社區(qū)居家養(yǎng)老已成為一種必然的發(fā)展趨勢。然而政府建設(shè)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站項目的建設(shè)卻沒有達(dá)到預(yù)期的效果，出現(xiàn)了不同程度的虛置化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在利用率較低、供需切合度不符以及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況較差三個方面。本文以武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站虛置化現(xiàn)象作為背景，從市場、站內(nèi)管理以及政府三個方面分析虛置化現(xiàn)象的問題及成因，并提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)居家養(yǎng)老；虛置化

[中圖分類號]G521 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）05 — 0101 — 03

一、引言

據(jù)2010年第六次人口普查資料顯示，我國60歲以上的老年人口總量已增至1.78億，老齡化水平達(dá)到13.26%。隨著我國人口老齡化日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老問題已經(jīng)逐漸發(fā)展為一個社會問題。伴隨著“四二一”家庭、空巢家庭等情況的產(chǎn)生，我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到劇烈沖擊。在目前家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老三種模式中，實(shí)行老年人在家中居住但由社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)居家養(yǎng)老對于大多數(shù)老年人是一種更為理想的養(yǎng)老模式選擇?；谖覈丝诶淆g化日益加劇這一新的重要國情，社區(qū)居家養(yǎng)老已經(jīng)成為絕大多數(shù)老人選擇的養(yǎng)老方式。由此帶來對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求日益增加，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為我國應(yīng)對人口老齡化的一項迫在眉睫的任務(wù)。

作為一種社會性公共服務(wù)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有公平性、福利性的普遍特征，又具有需求個性化、多樣化和不確定性特點(diǎn)，因此，服務(wù)質(zhì)量管理是目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理的關(guān)鍵?！?〕然而相關(guān)項目建設(shè)卻沒有達(dá)到預(yù)期的效果，服務(wù)站出現(xiàn)了不同程度的虛置化現(xiàn)象：部分服務(wù)站配備設(shè)施使用率極低、社區(qū)老人對服務(wù)站認(rèn)知度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更有部分服務(wù)站出現(xiàn)了廢置的現(xiàn)象。政府出巨資修建的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站、原本的惠民工程，由于各方面原因建成后卻如同“聾子的耳朵”，成為名符其實(shí)的擺設(shè)。研究其虛置化現(xiàn)象背后的成因，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站項目未來發(fā)展甚至新型養(yǎng)老模式的構(gòu)建具有重要作用。

二、武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的運(yùn)行狀況調(diào)查

在武漢453家建成的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站中，本次調(diào)研共選舉20家社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站作為老人以及服務(wù)站工作人員的問卷發(fā)放地和訪談選點(diǎn)處。實(shí)際調(diào)研中，針對社區(qū)工作人員的問卷實(shí)際發(fā)放35份，回收34份；對老人實(shí)際發(fā)放問卷200份，回收186份，其中有效問卷173份。在調(diào)研過程中，我們對于填寫不完整以及存在明顯矛盾的問卷認(rèn)定無效。從總體水平來講，問卷回收率為93.88%，其中有效率為93.93%，總體情況較為樂觀。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站基礎(chǔ)設(shè)施使用情況

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站多依據(jù)《武漢市居家養(yǎng)老服務(wù)站試行標(biāo)準(zhǔn)》，按照多功能活動室、醫(yī)務(wù)室、康復(fù)室、日間照料室、服務(wù)咨詢室、文化活動室、室內(nèi)活動場以及符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的配餐間以及就餐廳的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同設(shè)施的使用率差異較大：多功能活動室和戶外活動場所作為休閑娛樂的場地，使用率均達(dá)到100%；然而由于設(shè)備短缺老化、圖書更新不夠快、人員配置等問題，圖書室的使用率僅為15%，醫(yī)療室等科室也因而成為擺設(shè)。在調(diào)查的20個社區(qū)中，配餐間的使用率基本為0，即目前武漢地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站都不具備為老人提供配餐的條件。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站“一鍵通”服務(wù)使用情況

武漢“一鍵通”項目作為服務(wù)平臺，通過按鍵連線并支付一定上門費(fèi)用就獲取相應(yīng)的服務(wù)。截至到2014年，武漢市共免費(fèi)發(fā)放了20余萬部“一鍵通”，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站登記的65歲及以上的老人達(dá)到人手一部，覆蓋率達(dá)到了100%。但后續(xù)使用中，調(diào)查顯示持續(xù)使用“一鍵通”的老人僅13.3%%左右，這主要與“一鍵通”收費(fèi)（56.52%）、個人需求（17.39%%）、操作難度（21.74%）其他（4.35%）有關(guān)。據(jù)悉，琴斷口桃花島社區(qū)共發(fā)放了400多部“一鍵通”，然而使用數(shù)每月基本不到3次，服務(wù)應(yīng)用頻率過低，資源廢置明顯。

（三）老人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站服務(wù)項目的認(rèn)知度及滿意度

調(diào)查結(jié)果中約4.62%的老人根本不知道本社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站相關(guān)詳情。老人大多認(rèn)為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站就是“老年活動中心”，只是提供棋牌娛樂的室內(nèi)場所，其他服務(wù)項目并不了解，也沒有使用過；只有約9.83%的老人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站提供的服務(wù)內(nèi)容有全面深入的了解，并樂意使用。

老人對各個服務(wù)項目滿意程度如下圖所示：

圖1 社區(qū)老人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站運(yùn)行

相關(guān)滿意度情況一覽表

從數(shù)據(jù)中可看出，武漢社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站運(yùn)行并不理想，存在一系列虛置化現(xiàn)象。

首先，武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站使用效率較低，主要表現(xiàn)在服務(wù)站場地使用率較低、“一鍵通”服務(wù)實(shí)際應(yīng)用次數(shù)較低及社區(qū)老人參與性不高三個方面。從服務(wù)站基礎(chǔ)設(shè)施使用情況來說，六室一廳一場中的配餐室除了個別社區(qū)，使用率基本為0；而醫(yī)療室、服務(wù)咨詢室等也逐漸失去了自己的原本作用，變成了“自由活動室”。另外，從“一鍵通“平臺上看，目前平臺已交由市場運(yùn)行，但其使用次數(shù)與最初發(fā)放數(shù)目差異巨大。拿到免費(fèi)發(fā)放的一鍵通服務(wù)手機(jī)能繼續(xù)使用的老人比例較少，其服務(wù)應(yīng)用頻率則更加當(dāng)人擔(dān)憂。據(jù)悉，武漢市發(fā)放了30萬部“一鍵通”，僅琴斷口桃花島社區(qū)就有400多部，然而一鍵通平臺使用數(shù)一個月竟然只有3次，服務(wù)應(yīng)用頻率過低。

其次，服務(wù)站的服務(wù)與老人養(yǎng)老需求不符。武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站提供的服務(wù)難以滿足社區(qū)老人的養(yǎng)老需求，主要體現(xiàn)在社區(qū)老人滿意度不高、參與積極性較差等服務(wù)供給質(zhì)量方面。服務(wù)站實(shí)際服務(wù)提供只覆蓋了精神娛樂、部分醫(yī)療服務(wù)和“一鍵通”平臺上提供的代購代辦及緊急呼叫等服務(wù)，老人普遍認(rèn)為提供的服務(wù)內(nèi)容過少、服務(wù)站功能單一。

最后，服務(wù)站未能實(shí)現(xiàn)老人社區(qū)居家養(yǎng)老的建設(shè)目標(biāo)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)規(guī)模、設(shè)施、人員、資金、服務(wù)內(nèi)容等多個方面的質(zhì)量都與建設(shè)預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。在后續(xù)設(shè)施維護(hù)以及服務(wù)創(chuàng)新尚未及時跟進(jìn)的情況下，如今，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站已經(jīng)越來越趨近于一個單純的老年人活動中心，即僅滿足老年人健身娛樂需求。對于老人來說，老人會將服務(wù)站作為一個娛樂中心，但距離將服務(wù)站作為自己依托社區(qū)進(jìn)行養(yǎng)老的想法還相距甚遠(yuǎn)。這樣的結(jié)果與當(dāng)初巨資建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的建設(shè)目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)的問題分析

（一）市場的逆向選擇

在實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老的過程中，政府通過建設(shè)服務(wù)站并購買公共服務(wù)的方式來彌補(bǔ)服務(wù)站的服務(wù)需求。然而，作為市場活動中的生產(chǎn)者，民營養(yǎng)老服務(wù)的提供者進(jìn)行生產(chǎn)的贏利目的是不可避免的。〔2〕由此市場逆向選擇問題和服務(wù)項目的供需失衡加劇了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的虛置化。

作為服務(wù)的提供者，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營利動機(jī)與政府公益性目的相悖，處于逆向選擇容易導(dǎo)致服務(wù)的供需錯位。政府作為中介購買市場服務(wù)時，通過“市場-政府-老人”的中介合作讓老人享受居家養(yǎng)老服務(wù)。然而，對于市場來說，市場傾向于選擇提供低成本高收入的服務(wù)市場，具體來說，那些低成本高收入的服務(wù)供給者更愿意與政府簽約，并愿意在服務(wù)普及后繼續(xù)提供相應(yīng)的服務(wù)，這些以簡單的理發(fā)、餐飲行業(yè)為代表。而對于那些高成本的服務(wù)，特別是需要大量人力的上門服務(wù)以及照料服務(wù)，仍然難以找打相應(yīng)的突破口，依然需要老人自身尋求家政公司的幫助。如果政府購買的服務(wù)表現(xiàn)在理發(fā)劵、餐飲劵等上，這其實(shí)更偏向于社會福利性質(zhì)上，并沒有解決老人的實(shí)際養(yǎng)老需求，但家政服務(wù)行業(yè)卻難以納入，那么社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站將于公益化服務(wù)相距甚遠(yuǎn)。

（二）服務(wù)站內(nèi)部管理失當(dāng)

1.服務(wù)站管理運(yùn)行存在缺陷

武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站運(yùn)行體制存在缺陷主要體現(xiàn)在服務(wù)站的人員設(shè)置、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施配套3個方面。從表層原因分析，在于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站項目最初建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化程度不夠，從深層原因分析則是，在政府高速運(yùn)轉(zhuǎn)的背后社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站“項目式”建設(shè)的低標(biāo)準(zhǔn)化和形式化。

一是服務(wù)站人員設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)模糊化的問題，工作人員的人數(shù)設(shè)置以及資格標(biāo)準(zhǔn)不清，服務(wù)人員沒有統(tǒng)一資格標(biāo)準(zhǔn)資格。二是服務(wù)站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)簡單化的問題。調(diào)查顯示，武漢部分服務(wù)站為達(dá)到建筑面積300㎡以及硬套“六室一廳一場一廚”的標(biāo)準(zhǔn)，在單層面積和房間達(dá)不到要求的情況下，將一個服務(wù)站建成了縱跨幾層樓的分層建筑模式。對老人來說，高層樓梯無疑會降低服務(wù)站的設(shè)備使用率；而對服務(wù)站來說，相應(yīng)的活動也難以開展。第三是服務(wù)站配套設(shè)施發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。服務(wù)站配套設(shè)施發(fā)放沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而只有以服務(wù)站規(guī)模及社區(qū)老人數(shù)等為依據(jù)，才不至于造成資源的浪費(fèi)。

2.服務(wù)站資源缺乏

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站資源缺乏表現(xiàn)在硬件設(shè)施缺乏、服務(wù)內(nèi)容單一以及專業(yè)人才缺乏三個方面。一是服務(wù)站規(guī)模普遍偏小，檔次較低。調(diào)查顯示武漢服務(wù)站建筑面積達(dá)到600㎡的社區(qū)比例不到10%，相應(yīng)的設(shè)備供給與活動也受到了限制。二是服務(wù)站功能單一，服務(wù)內(nèi)容不夠全面。在實(shí)現(xiàn)過程中，醫(yī)療保健類服務(wù)除紫陽街水陸社區(qū)因?yàn)榕c衛(wèi)生站相鄰開創(chuàng)的“養(yǎng)醫(yī)結(jié)合”能真正提供服務(wù)站活動老人的日常護(hù)理與醫(yī)療急救服務(wù)外，其他社區(qū)因工作人員隊伍整體素質(zhì)有限，只能進(jìn)行定期醫(yī)療講座與體檢；對于食品提供類服務(wù)來說，更是只有極少社區(qū)能發(fā)揮配餐室的作用。三是因工資的待遇有限、任務(wù)艱巨、內(nèi)容龐雜等因素，工作人員積極性較低，專業(yè)隊伍尚未形成，一定程度上制約著我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的良性發(fā)展。

（三）政府角色失位

詹姆斯.C.斯科特在《國家的視角-那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》中提出，大型項目失敗的原因在于政府制定計劃時視角上唯上不唯下而造成的項目建設(shè)時的“片面化”和“簡單化”。〔3〕同樣，武漢市服務(wù)站虛置化的深層原因也可以從這個角度進(jìn)行反思，即政府行為邏輯的形式化與簡單化。政府角色失位被視為項目失敗的重要原因。

1. 項目早期設(shè)計的形式化

從武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站早期建設(shè)總規(guī)劃上看，項目總體呈現(xiàn)一種“重形式輕內(nèi)容”的簡單化規(guī)劃邏輯。一般政府大型決策把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定等作為重大決策的必經(jīng)程序，但在實(shí)際項目設(shè)計過程中卻存在著明顯的越級。

以武漢市為例，從武漢市進(jìn)行的規(guī)劃內(nèi)容及順序上看，如此龐大的養(yǎng)老項目的建設(shè)規(guī)劃僅包含了建筑面積與構(gòu)造、建設(shè)數(shù)量的要求及資金規(guī)劃等最基礎(chǔ)的方面，而本應(yīng)作為規(guī)劃的重點(diǎn)指標(biāo)的社區(qū)老年人養(yǎng)老需求和養(yǎng)老服務(wù)供給，卻是在服務(wù)站數(shù)量和設(shè)施規(guī)劃好后才開始受到重視。另外，服務(wù)站角色定位是項目建設(shè)的核心，服務(wù)站需要達(dá)到什么樣的條件提供何種服務(wù)，以何種角色存在于社區(qū)中，都是需要定位清楚卻被忽視的問題。項目建設(shè)時形式和內(nèi)容的“倒置化”，政府規(guī)劃的過于簡單化，過于從建設(shè)數(shù)量和規(guī)模上尋求績效，是武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目虛置化現(xiàn)象的主要原因。

2. 項目后期責(zé)任的缺失

政府在建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站后，一般采取購買公共服務(wù)的方式將項目部分工作進(jìn)行外包，從而完成自身角色的退位。然而項目總體卻常常呈現(xiàn)出一種“重建設(shè)輕維護(hù)”的簡單化維護(hù)邏輯，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站這類長期項目整體呈現(xiàn)出“一次性建設(shè)”的問題，相關(guān)法律法規(guī)以及監(jiān)督機(jī)制的跟進(jìn)缺失。

在政府項目的運(yùn)行中，政府將服務(wù)站的運(yùn)行權(quán)力全部下放給街道和社區(qū)，由這兩者主體進(jìn)行運(yùn)營，并自動進(jìn)行維護(hù)工作。然而，缺少績效評估體系讓社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站處在了一個尷尬的地位。調(diào)查顯示，武漢市對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的運(yùn)行并未形成一套完整的績效評估制度，20個社區(qū)全部采用簡單的“達(dá)標(biāo)檢測”方式，一次性建成面積設(shè)施達(dá)標(biāo)后變無人問津了起來，后續(xù)相關(guān)維護(hù)并未得到有效重視。，服務(wù)站建設(shè)獎懲制度不夠明確，服務(wù)站長期下不可避免的變成了單純的一個活動中心，讓居家養(yǎng)老服務(wù)逐漸走向虛置化的道路。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)的未來發(fā)展建議

從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站涉及的政府、市場、老人及其子女和服務(wù)站本身四方相關(guān)者方面入手提出一些建議與對策。

（一）充分發(fā)揮政府的“輸血”功能

充分發(fā)揮政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這決定了政府在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中不能缺位$特別是在我國居家養(yǎng)老發(fā)展初期，更要注重發(fā)揮政府在養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃、扶持政策、財政資助、協(xié)調(diào)監(jiān)管等方面的主導(dǎo)作用?！?〕首先，要加大宣傳力度，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的開展?fàn)I造良好的環(huán)境氛圍。其次，政府應(yīng)該社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，建立長效的財政投入機(jī)制，鼓勵社會團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)等社會力量進(jìn)行參與。最后，政府應(yīng)建立一套完整的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)營制度，確保社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮市場在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會化的“造血”功能

首先要發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用，建立以市場為中心的第一層、市場和政府相結(jié)合為第二層與完全由政府提供為第三層的多層次、多元化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)新體系，使養(yǎng)老服務(wù)的供需達(dá)到平衡。其次要創(chuàng)新服務(wù)方式，推行智能化養(yǎng)老。在市場條件成熟的情況下從老人需求出發(fā)，積極鼓勵引導(dǎo)和發(fā)展專業(yè)化的服務(wù)中介組織為老人提供所需的各種專業(yè)化、多元化和智能化的高品質(zhì)服務(wù)，積極探索建立涵蓋120、超市、電信等服務(wù)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)智能化網(wǎng)絡(luò)平臺。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站完善自身建設(shè)

首先，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，形成合力。多個政府部門應(yīng)相互協(xié)作把全市的社區(qū)居家養(yǎng)老文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生保健、法律援助等多種服務(wù)資源有機(jī)結(jié)合起來，為社區(qū)老人提供衛(wèi)生、文體、司法等方面的全面幫扶和服務(wù)。其次，公益性崗位要定員定責(zé)，培養(yǎng)專業(yè)人員與志愿者相結(jié)合的服務(wù)隊伍。

（四）接受新型養(yǎng)老模式，提高老人參與度

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的運(yùn)行情況與老人的參與度緊密相連，老人應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)消費(fèi)和養(yǎng)老理念，認(rèn)可和參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中。對老人來說，傳統(tǒng)的養(yǎng)老理念和消費(fèi)模式根深蒂固，很難改變。他們應(yīng)積極響應(yīng)政府的宣傳，增加對社會的認(rèn)同感和信任感，勇于嘗試新事物，積極參加社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站舉辦的活動，結(jié)合自身需求，享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供的服務(wù)，豐富自己的生活。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 章曉懿，梅強(qiáng). 影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的因素研究：個體差異的視角〔J〕. 上海交通大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2011，06：23-30.

〔2〕 林茂. 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)：現(xiàn)狀、問題與對策〔D〕.廈門大學(xué)，2014：23-28.

〔3〕 詹姆斯·C.斯科特. 國家的視角〔M〕.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

〔4〕 高紅. 城市老年人社區(qū)居家養(yǎng)老的社會支持體系研究——以青島市為例〔J〕. 南京師大學(xué)報：社會科學(xué)版，2011，（06）：42-47.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕