張明哲

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《決定》”）要求通過(guò)改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種利益訴求不斷、各種社會(huì)矛盾凸顯，因而社會(huì)治理已上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面。人民政協(xié)作為開(kāi)展政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的政治組織，理應(yīng)在社會(huì)治理中發(fā)揮應(yīng)有作用，為社會(huì)治理做出貢獻(xiàn)。

一、社會(huì)治理的涵義、內(nèi)容和

主體的廣泛性

1社會(huì)治理的涵義和內(nèi)容。1995年全球治理委員會(huì)發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的調(diào)研報(bào)告指出：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排?！备鶕?jù)這一涵義可以看出，治理應(yīng)包括四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程;治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén);治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。

在我國(guó)，社會(huì)治理是指在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面治理主體參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理，是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對(duì)國(guó)家治理中的社會(huì)問(wèn)題，完善社會(huì)福利、保障改善民生，化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過(guò)程。社會(huì)治理的目的就是通過(guò)分析、判斷社會(huì)管理過(guò)程中的權(quán)力分配格局，創(chuàng)新和發(fā)展社會(huì)治理體系和治理方式，以形成可持續(xù)且協(xié)調(diào)的社會(huì)發(fā)展模式。

社會(huì)治理包含三個(gè)方面的內(nèi)容，一是對(duì)政府自身的改良，改良也就意味著治理并不是要改變根本的體制架構(gòu)，而是針對(duì)中觀(guān)或微觀(guān)領(lǐng)域開(kāi)展的如改革機(jī)構(gòu)、優(yōu)化決策過(guò)程、優(yōu)化辦事流程等。二是對(duì)政府與社會(huì)關(guān)系的改良，這一改良的目的就是要通過(guò)加強(qiáng)政府與社會(huì)之間的合作意識(shí)，表明在治理社會(huì)事務(wù)的過(guò)程中，政府并不是唯一責(zé)任人，民間團(tuán)體或社會(huì)組織也可以成為治理的主體之一。三是對(duì)社會(huì)自治的加強(qiáng)，由于政府與社會(huì)關(guān)系的改良，社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)得到強(qiáng)化，相應(yīng)的社會(huì)自治能力也會(huì)隨之提高，從而構(gòu)建起一個(gè)健全、和諧的社會(huì)有機(jī)體。

2社會(huì)治理主體的廣泛性。治理是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，在治理過(guò)程中，重要的并不在于控制，而在于調(diào)整與協(xié)調(diào)，這些調(diào)整與協(xié)調(diào)會(huì)牽涉到多個(gè)部門(mén)、多個(gè)領(lǐng)域，包括公共的與私人的，這些公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)持續(xù)的互動(dòng)最終實(shí)現(xiàn)治理。

政府治理、公共治理、社會(huì)治理和地方治理，都是整個(gè)治理思想和多層治理結(jié)構(gòu)中重要的、不可或缺的組成部分，它們都是治理理論在不同范圍內(nèi)的應(yīng)用，只是范圍和層級(jí)不同，但都擁有治理理論的四個(gè)方面的共同特點(diǎn)。一是主張建立多中心治理模式，強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，倡導(dǎo)社會(huì)各方的共同參與;二是主張由國(guó)家或政府單一負(fù)責(zé)改變?yōu)閲?guó)家或政府與社會(huì)合作的方式，突破了將政府作為社會(huì)管理唯一主體的固有觀(guān)念;三是主張實(shí)現(xiàn)管理過(guò)程的上下互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的全面參與;四是主張改進(jìn)政府的控制和引導(dǎo)方式，強(qiáng)調(diào)多樣化管理方法和技術(shù)。

《決定》指出，加強(qiáng)我國(guó)的社會(huì)治理要“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。堅(jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題。堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！彪S著我國(guó)不斷進(jìn)入改革關(guān)鍵期和攻堅(jiān)期，強(qiáng)調(diào)并重視社會(huì)治理主體的廣泛性將會(huì)大大提高我國(guó)社會(huì)治理的成效，營(yíng)造出和諧、互動(dòng)、積極的良好社會(huì)氛圍。

二、人民政協(xié)的性質(zhì)及地方人民

政協(xié)參與社會(huì)治理的實(shí)踐

概括地說(shuō)，人民政協(xié)的性質(zhì)應(yīng)該包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是人民政協(xié)是我國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)是人民政協(xié)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，離開(kāi)了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)就無(wú)法談及人民政協(xié)。二是人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商是人民政協(xié)存在和發(fā)展的基本原則，它既不是單一的黨派組織，也不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而是中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派合作進(jìn)行政治協(xié)商和民主監(jiān)督的政治組織。三是人民政協(xié)是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式。發(fā)揚(yáng)民主是新時(shí)期人民政協(xié)性質(zhì)的本質(zhì)體現(xiàn)，是人民政協(xié)加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派和廣大人民群眾聯(lián)系的紐帶。

地方人民政協(xié)作為地方現(xiàn)代化建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力量，它同樣是我國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的地方級(jí)組織，是地方上中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)地方政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)民主的重要形式，在構(gòu)建地方社會(huì)主義和諧社會(huì)、加快推進(jìn)全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中具有特殊的重要作用。

近年來(lái)，地方人民政協(xié)積極參與社會(huì)治理。如2014年1月，北京市部分政協(xié)委員提出政府對(duì)社會(huì)組織的行政干預(yù)過(guò)大，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的力度不夠，缺乏整體的規(guī)劃，致使社會(huì)組織難以對(duì)所需人才和資金做出有效的規(guī)劃和儲(chǔ)備等問(wèn)題。重慶市政協(xié)在2013年11月，組織市政協(xié)委員視察了重慶市的社會(huì)治理工作，重點(diǎn)關(guān)注對(duì)特殊人群的管理和服務(wù)。委員們?cè)谝暡熘辛私獾侥壳爱?dāng)?shù)亟值郎鐓^(qū)和政法機(jī)關(guān)對(duì)特殊人群的管理和服務(wù)的現(xiàn)狀，并對(duì)改善管理與服務(wù)提出了許多中肯的意見(jiàn)和建議。廈門(mén)市政協(xié)于2014年7月圍繞“推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”進(jìn)行了深入交流和探討。湖南省常德市政協(xié)圍繞“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”“十二五”規(guī)劃等一系列課題開(kāi)展調(diào)研，為市委、市政府建言獻(xiàn)策，通過(guò)反映社情民意，促使一批諸如優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共衛(wèi)生體系建設(shè)、城區(qū)失地農(nóng)民安置等事關(guān)老百姓切身利益的問(wèn)題得以迅速解決。

三、地方人民政協(xié)參與社會(huì)治理

的優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特作用

1地方人民政協(xié)參與社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)。一是人民政協(xié)具有凝心聚力的性質(zhì)優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層和各界人士緊密團(tuán)結(jié)的政治組織，是多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是黨和政府團(tuán)結(jié)一切愛(ài)國(guó)力量、密切與人民群眾聯(lián)系的重要橋梁，是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主政治的重要途徑，也是凝心聚力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要形式。正是有了人民政協(xié)的存在，我國(guó)最廣泛的聯(lián)盟才能得以發(fā)展，一切政黨、民族和階層等統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)成員才能被匯集到社會(huì)建設(shè)和治理中來(lái)，才能使全體人民的思想都統(tǒng)一到堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路上來(lái)，才能將廣大人民群眾的智慧和實(shí)踐匯聚成發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)、全面建成小康社會(huì)的強(qiáng)大合力，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)和社會(huì)主義現(xiàn)代化不斷增加新力量，注入新活力，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理追求的社會(huì)和諧有序目標(biāo)提供政治保障。

二是人民政協(xié)具有界別組織的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)。在參與社會(huì)治理的過(guò)程中，人民政協(xié)由界別組成的組織特色表明了它在社會(huì)治理實(shí)踐中具有重要優(yōu)勢(shì)。首先，人民政協(xié)由界別組成符合現(xiàn)代社會(huì)多元化的特點(diǎn)。在新的歷史條件下，新的社會(huì)階層和社會(huì)團(tuán)體不斷涌現(xiàn)，社會(huì)矛盾日益復(fù)雜，階層分布越來(lái)越細(xì)化，而人民政協(xié)由界別構(gòu)成，有利于吸收社會(huì)各界人士參與社會(huì)治理，及時(shí)化解社會(huì)隔閡，有效協(xié)調(diào)社會(huì)各方面關(guān)系。其次，人民政協(xié)組織中各界別都吸納了來(lái)自不同行業(yè)和領(lǐng)域的委員，這些委員具備對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的復(fù)雜性的認(rèn)知能力，能夠在社會(huì)治理過(guò)程中提供智力與知識(shí)支持，為政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理活動(dòng)建言獻(xiàn)策，幫助政府解決社會(huì)治理中出現(xiàn)的種種難題。最后，人民政協(xié)組織中各界別委員一方面具有較好的代表性，有利于擴(kuò)大團(tuán)結(jié)面，增強(qiáng)包容性，真實(shí)地反映出社會(huì)各界的利益表達(dá);另一方面在監(jiān)督政府開(kāi)展社會(huì)治理活動(dòng)中具有一定的客觀(guān)性和權(quán)威性，容易引起社會(huì)各界的認(rèn)同，有利于增強(qiáng)社會(huì)治理成效。

三是人民政協(xié)具有民主協(xié)商的功能優(yōu)勢(shì)。首先，在人民政協(xié)組織內(nèi)部，所有黨派及其成員都可以成為參與者，并憑借各自黨派的名義參與討論、協(xié)商和調(diào)研。各民主黨派和無(wú)黨派人士通過(guò)人民政協(xié)這一組織機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作交流、充分發(fā)表意見(jiàn)、進(jìn)行協(xié)商討論，以支持和推進(jìn)社會(huì)治理過(guò)程中的科學(xué)決策、民主決策和依法決策。其次，人民政協(xié)具有廣泛的代表性和強(qiáng)大的包容性。各黨派、無(wú)黨派人士、各團(tuán)體、各民族和社會(huì)各界代表都能夠平等地參與政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政活動(dòng)，這種包容性體現(xiàn)了人民政協(xié)在推進(jìn)社會(huì)主義民主協(xié)商過(guò)程中的主體優(yōu)勢(shì)，也在一定程度上為社會(huì)治理提供了主體保障。再次，發(fā)展民主協(xié)商具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)。利用政協(xié)組織推進(jìn)民主協(xié)商，既有憲法這一國(guó)家根本大法的保障，又有一系列規(guī)章制度的規(guī)范，而且人民政協(xié)擁有的有關(guān)民主協(xié)商的制度還將在實(shí)踐中不斷獲得豐富和發(fā)展，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理奠定基礎(chǔ)。最后，人民政協(xié)不僅具有民主的功能，還具有團(tuán)結(jié)的功能，民主和團(tuán)結(jié)作為人民政協(xié)工作的兩大主題是相輔相成的，充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用有利于形成一個(gè)和諧的文化環(huán)境，從而為擴(kuò)大公民有序政治參與創(chuàng)造條件，推動(dòng)民主協(xié)商向規(guī)范化、程序化和理性化的方向發(fā)展。

四是人民政協(xié)具有聯(lián)系廣泛的渠道優(yōu)勢(shì)。首先，人民政協(xié)超脫的地位優(yōu)勢(shì)，有利于各界群眾敢于講真話(huà)、敢于講實(shí)話(huà)，為傾聽(tīng)不同意見(jiàn)和不同聲音營(yíng)造出良好的民主氛圍，以加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、集思廣益、凝聚共識(shí)，獲取“原生態(tài)”的民情民意。其次，地方人民政協(xié)聯(lián)系廣泛的渠道優(yōu)勢(shì)，有利于反映和掌握來(lái)自各階層、各領(lǐng)域、各行業(yè)的意見(jiàn)和建議，真正暢通下情上達(dá)的渠道，為社會(huì)治理中的各項(xiàng)決策奠定廣泛和真實(shí)的民意基礎(chǔ)，從而提高決策的科學(xué)性，減少或避免損害群眾利益事件的發(fā)生。最后，地方人民政協(xié)聯(lián)系廣泛的渠道優(yōu)勢(shì)，有利于黨和政府把社會(huì)治理中的相關(guān)決策及時(shí)、準(zhǔn)確、高效地傳遞給各界群眾，較好地完成上情下達(dá)的工作，使各項(xiàng)方針政策能夠得到全面、完整和高質(zhì)量的貫徹落實(shí)。

2地方人民政協(xié)參與社會(huì)治理的獨(dú)特作用。一是有利于推進(jìn)政府主導(dǎo)的社會(huì)治理決策的民主化和科學(xué)化。社會(huì)治理決策是以政府為主體的公共行政機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的方案。人民政協(xié)是我國(guó)民主政治體系的一個(gè)組成部分，是我國(guó)獨(dú)特的民主政治組織和民主形式。

二是能夠傳遞民眾呼聲，有助于化解社會(huì)矛盾。首先，政協(xié)屬于“四套班子”之一，政治地位高，是我國(guó)上層建筑的重要組成部分。其次，政協(xié)定期舉行各種協(xié)商會(huì)議，不定期地開(kāi)展視察、調(diào)研、座談、考察等活動(dòng)，為參政議政提供了制度化保證和組織化的政治參與渠道。再次，人民政協(xié)具有很好的包容性，政協(xié)委員來(lái)自不同界別、階層和行業(yè)，是各方面的代表人士，能夠提出真知灼見(jiàn)，擔(dān)負(fù)起有效表達(dá)其所聯(lián)系的群體利益的責(zé)任。

三是助推政府主導(dǎo)的社會(huì)治理格局更加完善。人民政協(xié)的政治地位大致體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在組織結(jié)構(gòu)上，從中央、省市到區(qū)縣，都設(shè)有與黨委系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、人大系統(tǒng)平行的政協(xié)系統(tǒng)，并稱(chēng)為“四套班子”。在行政級(jí)別上，政協(xié)是與黨委、人大、政府平級(jí)的機(jī)關(guān)，配備領(lǐng)導(dǎo)干部的行政級(jí)別一般相同，政協(xié)機(jī)關(guān)的干部為國(guó)家公務(wù)員，辦公所需費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政支付。在會(huì)議的舉行上，政協(xié)每年的全體會(huì)議與人大全體會(huì)議幾乎同時(shí)召開(kāi)，合稱(chēng)“兩會(huì)”，同樣討論國(guó)家和地方政治經(jīng)濟(jì)生活中的重大問(wèn)題。在工作內(nèi)容上，政協(xié)參加單位和政協(xié)委員對(duì)政府提出提案受到相關(guān)部門(mén)的重視，政協(xié)組織的視察、調(diào)研、座談等工作，受到政府部門(mén)的關(guān)注和接待，并可以及時(shí)匯報(bào)相關(guān)工作及情況。

四是助推社會(huì)和諧。一方面人民政協(xié)的性質(zhì)使其可以把一切能夠聯(lián)合的階層、人員都團(tuán)結(jié)起來(lái)。在新形勢(shì)下，社團(tuán)行業(yè)組織、非政府組織、社會(huì)基層自治組織、不同階層的利益群體等，對(duì)建設(shè)和諧穩(wěn)定社會(huì)的作用越發(fā)明顯。另一方面可以密切委員與基層群眾間的聯(lián)系。政協(xié)通過(guò)積極適應(yīng)基層社會(huì)組織形式和社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變化，向基層提供服務(wù)，融入社區(qū)和鄉(xiāng)村，把政協(xié)委員履行職責(zé)的活動(dòng)層面觸及到社區(qū)和鄉(xiāng)村。

作者單位：天津師范大學(xué)、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議天津市委員會(huì)

責(zé)任編輯：張 偉