[摘要]“中國(guó)制造2025”國(guó)家戰(zhàn)略在全局統(tǒng)籌、政策協(xié)調(diào)等方面仍然存在不足，地方版2025實(shí)施方案在重點(diǎn)領(lǐng)域、主要任務(wù)和保障措施方面與國(guó)家戰(zhàn)略重合度較高，結(jié)合本地實(shí)情不夠，且大多數(shù)地方缺乏推動(dòng)制造強(qiáng)?。ㄊ校┑恼咦ナ?。建議國(guó)家層面進(jìn)一步加強(qiáng)政策統(tǒng)籌，給予地方政策創(chuàng)新更大的探索空間，引導(dǎo)地方因地制宜細(xì)化落實(shí)方案，找準(zhǔn)自身定位、推進(jìn)路徑和政策抓手。

[關(guān)鍵詞]“中國(guó)制造2025” 制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略 地方推進(jìn) 政策困境

[中圖分類號(hào)] F123 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文獻(xiàn)編號(hào)] 1004-6623（2015）06-0065-05

[作者簡(jiǎn)介] 楊帥（1985 —），四川蒲江人，中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所工程師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與政策。

一、“中國(guó)制造2025”與地方推進(jìn)現(xiàn)狀

國(guó)際金融危機(jī)之后，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革浪潮風(fēng)起云涌，世界各國(guó)都在搶抓新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇。其中，德國(guó)工業(yè)4.0和美國(guó)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)成為搶抓此輪國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的標(biāo)桿戰(zhàn)略，而二者都是基于消費(fèi)需求變遷，以CPS為技術(shù)內(nèi)核，并最終都將走向智能制造模式（楊帥，2015）。以德國(guó)工業(yè)4.0戰(zhàn)略為參照，結(jié)合工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求的具體國(guó)情，我國(guó)歷時(shí)兩年多研制的“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略于2015年5月正式發(fā)布，該戰(zhàn)略提出了中國(guó)制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)的“三步走”戰(zhàn)略，是我國(guó)實(shí)施制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的第一個(gè)十年行動(dòng)綱領(lǐng)。

“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略文本發(fā)布之后，全國(guó)各地均按照中央總體部署和工作安排，紛紛組織學(xué)習(xí)制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略精神，研究制定地方行動(dòng)綱要，并推動(dòng)戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)?？傮w來(lái)看，地方貫徹落實(shí)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的舉措基本與中央一致：一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)上可查詢到的公開(kāi)信息，截至目前，已有江蘇、遼寧、福建等省（區(qū)、市）成立了由地方主管領(lǐng)導(dǎo)掛帥負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)小組。二是研究制定地方版規(guī)劃綱要或行動(dòng)方案，其中上海、廣東、江蘇、遼寧、福建、四川等?。▍^(qū)、市）已經(jīng)制定并發(fā)布了“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略的地方版規(guī)劃綱要或行動(dòng)方案（需要注意的是，不同地區(qū)形式可能有差別，如上海并未發(fā)布綜合性行動(dòng)方案，而是以機(jī)器人、智能裝備等專項(xiàng)形式推動(dòng)戰(zhàn)略落實(shí)），北京、天津、浙江等省（區(qū)、市）則正在積極推進(jìn)行動(dòng)方案的研究制定工作。三是開(kāi)展專題培訓(xùn)或研討班，仿照中央組織部、工業(yè)和信息化部與國(guó)家行政學(xué)院聯(lián)合舉辦的“中國(guó)制造2025”專題研討班形式，目前已有浙江、廣西、天津等15個(gè)?。▍^(qū)、市）組織開(kāi)展了形式多樣的專題培訓(xùn)和研討班，為制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)統(tǒng)一和推動(dòng)落實(shí)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、地方落實(shí)“中國(guó)制造2025”

戰(zhàn)略的政策分析

（一）從重點(diǎn)領(lǐng)域看政策異同

為實(shí)現(xiàn)加快推動(dòng)制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略文本針對(duì)性地提出了包括新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高檔數(shù)控機(jī)床和機(jī)器人等在內(nèi)的10大重點(diǎn)領(lǐng)域，并在最新推出的路線圖中細(xì)化了23個(gè)重點(diǎn)方向?？梢钥闯?，這些重點(diǎn)領(lǐng)域主要集中于裝備制造環(huán)節(jié)，以及涉及做強(qiáng)制造業(yè)所必須的基礎(chǔ)領(lǐng)域。但是這些并不是全國(guó)各地都必須為之傾注全力的領(lǐng)域，不同區(qū)域應(yīng)該結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)與發(fā)展基礎(chǔ)，遴選出本區(qū)域可以率先突破的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。也就是說(shuō)，“中國(guó)制造2025”所提出的重點(diǎn)領(lǐng)域是做強(qiáng)中國(guó)制造的先行領(lǐng)域，而全國(guó)制造業(yè)的做大做強(qiáng)還有大量領(lǐng)域需要加快工業(yè)2.0補(bǔ)課和3.0普及，制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的最終實(shí)現(xiàn)應(yīng)以這些后進(jìn)領(lǐng)域的進(jìn)展為標(biāo)志。

從目前已經(jīng)發(fā)布地方版2025戰(zhàn)略或已在媒體上公開(kāi)披露重點(diǎn)領(lǐng)域的典型地方看，不管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中制造業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域是哪些，在地方版2025方案中重點(diǎn)領(lǐng)域選擇上大都與國(guó)家版一致，更加突出先行領(lǐng)域。從各地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與重點(diǎn)領(lǐng)域選擇上可以看出：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)制造業(yè)處于發(fā)展前沿，能夠在制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中發(fā)揮積極引領(lǐng)作用。處于后工業(yè)化發(fā)展階段的北京、上海等地，在國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)中均處于全國(guó)領(lǐng)先地位，可以集中優(yōu)勢(shì)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略中的個(gè)別重點(diǎn)領(lǐng)域。其中最為突出的是上海，盡管其并沒(méi)有直接出臺(tái)對(duì)應(yīng)于國(guó)家戰(zhàn)略的行動(dòng)方案，但卻將“中國(guó)制造2025”最為核心的智能制造具體化為智能制造、機(jī)器人、高端智能裝備等專項(xiàng)政策方案；（2）地方重點(diǎn)領(lǐng)域選擇并未充分突出相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)，存在重復(fù)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。北京、上海、廣東、江蘇、遼寧、福建等省市工業(yè)化進(jìn)程在全國(guó)均處于領(lǐng)先地位，甚至北京和上海已經(jīng)進(jìn)入到后工業(yè)化發(fā)展階段，在很多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上都具有絕對(duì)比較優(yōu)勢(shì)。但是，這些地區(qū)選擇的某些重點(diǎn)領(lǐng)域并非區(qū)域內(nèi)的相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)十分突出的產(chǎn)業(yè)，例如遼寧的集成電路與專用設(shè)備和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在全國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)并不是非常突出。

（二）從主要任務(wù)看政策異同

在戰(zhàn)略任務(wù)方面，“中國(guó)制造2025”提出了創(chuàng)新能力、兩化融合、工業(yè)強(qiáng)基、質(zhì)量品牌、綠色制造、重點(diǎn)突破、結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)性服務(wù)和制造國(guó)際化九大戰(zhàn)略任務(wù)，從宏觀視角提出了加快制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)和工程。九大戰(zhàn)略任務(wù)，基本覆蓋了解決我國(guó)制造業(yè)發(fā)展中存在的創(chuàng)新能力不足、信息化水平不高、工業(yè)基礎(chǔ)不牢、產(chǎn)品檔次較低、環(huán)境污染較重、核心領(lǐng)域待突破等重點(diǎn)問(wèn)題需要關(guān)注的方面。但是，從戰(zhàn)略任務(wù)到戰(zhàn)略支撐，仍然缺乏明確的實(shí)施路徑，這使得該戰(zhàn)略的系統(tǒng)性、協(xié)同性和可操作性相對(duì)不足。制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略重點(diǎn)任務(wù)還需要在中長(zhǎng)期中進(jìn)行部署，研究制定推進(jìn)戰(zhàn)略任務(wù)的路線圖和方法論，通過(guò)明確任務(wù)落實(shí)路徑來(lái)強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向。

在戰(zhàn)略任務(wù)主要內(nèi)容方面，地方版2025方案與國(guó)家戰(zhàn)略相似度也較高。在已經(jīng)發(fā)布地方版2025的典型地區(qū)中（如表1所示），上海分專項(xiàng)制定的規(guī)劃無(wú)疑更接地氣，尤其是機(jī)器人產(chǎn)業(yè)提出的關(guān)鍵瓶頸、服務(wù)平臺(tái)、發(fā)展模式、人才實(shí)訓(xùn)、集群發(fā)展和產(chǎn)業(yè)基金六大任務(wù)，瞄準(zhǔn)了上海市發(fā)展機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，可操作性更強(qiáng)。其他地區(qū)在重點(diǎn)任務(wù)的部署上基本都按照國(guó)家戰(zhàn)略的主要內(nèi)容展開(kāi)，也有個(gè)別省市提出了一些本地化的重點(diǎn)任務(wù)，如廣東省提出的促進(jìn)大中小企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，江蘇省提出的推動(dòng)業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新并突出強(qiáng)調(diào)技術(shù)改造。此外，雖然遼寧省僅部署了工業(yè)強(qiáng)基、智能制造、質(zhì)量品牌和制造服務(wù)協(xié)調(diào)四大工程，但同時(shí)提出通過(guò)150項(xiàng)重大工業(yè)項(xiàng)目推動(dòng)落實(shí)相關(guān)重點(diǎn)工程，依靠傳統(tǒng)的上項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)戰(zhàn)略任務(wù)的落實(shí)。

（三）從政策保障看政策異同

“中國(guó)制造2025”在戰(zhàn)略支撐和保障措施上，提出了深化改革、營(yíng)造環(huán)境等八大舉措，基本覆蓋了粗放式、規(guī)?；?jīng)濟(jì)發(fā)展至今積累的大多數(shù)問(wèn)題，如市場(chǎng)主體、要素價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融環(huán)境等等。但是，作為戰(zhàn)略性綱領(lǐng)性文件，保障措施仍然停留在目標(biāo)政策上，落實(shí)到位則還需要進(jìn)一步研究制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。實(shí)際上，“中國(guó)制造2025”保障措施中所提及的政策改革不少已是老大難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)群體性突破難度可想而知。如金融政策，融資難、融資貴、結(jié)構(gòu)性融資矛盾等問(wèn)題一直是制約實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大因素之一，盡管多年來(lái)我國(guó)一直探索緩解企業(yè)融資難題的政策手段，但至今仍然沒(méi)能夠?yàn)閷?shí)體經(jīng)濟(jì)提供低成本、高流量的寬容融資環(huán)境，資本“脫實(shí)入虛”的問(wèn)題反而日益嚴(yán)峻。

從地方版政策保障措施看，各地都在國(guó)家戰(zhàn)略保障措施基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，在力圖落地上下了一番功夫，例如福建、廣東等地的2025文件中直接將任務(wù)細(xì)化到負(fù)責(zé)部門(mén)。同時(shí)，除了簡(jiǎn)政放權(quán)、負(fù)面清單、改善市場(chǎng)環(huán)境等較為原則性的政策措施描述外，大多地方都力圖成立產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金等，或通過(guò)大量重大工程項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)戰(zhàn)略落實(shí)。江蘇就提出在整合財(cái)政專項(xiàng)資金、吸納國(guó)有和社會(huì)資本的基礎(chǔ)上，建立300億元左右的產(chǎn)業(yè)投資基金；廣東則提出發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資基金，加大對(duì)制造業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持力度，等等。盡管如此，地方在政策保障措施上依然存在方向不明、統(tǒng)籌不足、抓手不夠等問(wèn)題。例如，對(duì)于做強(qiáng)制造業(yè)所需的技術(shù)、人才、資金、環(huán)境等要素，目前地方所提保障措施很難確保在這些關(guān)鍵要素上提供足夠支撐，對(duì)于核心技術(shù)突破的投入機(jī)制、關(guān)鍵人才培育和引進(jìn)的社會(huì)保障機(jī)制、資金“脫虛入實(shí)”的動(dòng)力機(jī)制、確保高質(zhì)產(chǎn)品優(yōu)勝劣汰的正向市場(chǎng)機(jī)制等的建立完善，依然沒(méi)有明確的政策保障路徑。在改善制造業(yè)發(fā)展環(huán)境方面，確保制造業(yè)投資能夠獲得合理回報(bào)水平、不同市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，以及有效激勵(lì)創(chuàng)新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等重要制度安排（李義平，2015），依然沒(méi)有地方能夠給出明確制度方案。此外，從地方版2025方案中的保障措施看，除產(chǎn)業(yè)投資基金、重大項(xiàng)目等利用財(cái)政資金實(shí)施的政策措施外，地方鮮見(jiàn)其他方面可供實(shí)施的“實(shí)”政策。

三、從地方版“中國(guó)制造2025”

看政策困境

“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略已得到全國(guó)社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同，地方政府也在積極學(xué)習(xí)并推動(dòng)貫徹落實(shí)。但受到體制、觀念、改革等多方面因素的影響，國(guó)家戰(zhàn)略的制定實(shí)施與地方政府的推動(dòng)落實(shí)依然存在諸多不確定性，“中國(guó)制造2025”的貫徹落實(shí)面臨著較大政策困境。

第一，國(guó)家戰(zhàn)略跨部門(mén)統(tǒng)籌不夠，導(dǎo)致地方難以有效貫徹落實(shí)。根據(jù)“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略推進(jìn)計(jì)劃，將以“1+X”的方式研究制定戰(zhàn)略配套規(guī)劃，目前已確定制造業(yè)創(chuàng)新中心（工業(yè)技術(shù)研究基地）建設(shè)、工業(yè)強(qiáng)基、綠色制造、智能制造和高端裝備創(chuàng)新5大工程，發(fā)展服務(wù)型制造和制造業(yè)質(zhì)量品牌提升2項(xiàng)三年行動(dòng)計(jì)劃，以及制造業(yè)人才、新材料產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)4項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，合計(jì)11項(xiàng)配套規(guī)劃方案。新時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)應(yīng)該是培育系統(tǒng)性的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)（賀俊等，2015），但是“中國(guó)制造2025”這11項(xiàng)配套規(guī)劃之間政策措施如何協(xié)調(diào)，單項(xiàng)規(guī)劃使用的政策措施之間如何協(xié)調(diào)等問(wèn)題還有待解決，不同政策間難以構(gòu)成系統(tǒng)性的支持方案。如果“中國(guó)制造2025”配套規(guī)劃依然延續(xù)過(guò)去的編制方法和政策措施，可以預(yù)期也難以實(shí)現(xiàn)財(cái)稅、金融、科技等部門(mén)間政策的有效協(xié)調(diào)和形成合力。當(dāng)前，“中國(guó)制造2025”配套規(guī)劃編制尚未結(jié)束，且在加快政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)力清單等一系列改革推動(dòng)下，地方政策自主權(quán)顯著縮小，導(dǎo)致地方版2025行動(dòng)方案大多仍處于“等待”階段?？梢灶A(yù)期，如果未來(lái)“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略的推動(dòng)落實(shí)，無(wú)法形成跨部門(mén)的有效協(xié)同，進(jìn)而推動(dòng)建立起完善的財(cái)稅、金融、科技、人才、產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)同機(jī)制，并充分發(fā)揮不同政策功能、有效形成政策合力，“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。

第二，地方結(jié)合本地實(shí)情不夠。一些地方政府在貫徹落實(shí)“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略過(guò)程中盲目跟風(fēng)，追求在短期內(nèi)出臺(tái)對(duì)應(yīng)行動(dòng)方案，但并未結(jié)合本地實(shí)情進(jìn)行深入研究。全國(guó)大多數(shù)地區(qū)都將“中國(guó)制造2025”中所提的10大重點(diǎn)領(lǐng)域作為本地的戰(zhàn)略重點(diǎn)和主導(dǎo)方向。實(shí)際情況卻是，不同地方工業(yè)化發(fā)展階段不同，產(chǎn)業(yè)所處階段和特征也有顯著差異，東部已經(jīng)進(jìn)入到后工業(yè)化發(fā)展階段的地區(qū)有條件向工業(yè)4.0階段轉(zhuǎn)型，而中西部地區(qū)大多仍處于工業(yè)2.0和3.0階段，更多的應(yīng)該是加快補(bǔ)足這一階段的基礎(chǔ)和不足。可以預(yù)見(jiàn)，如果按照目前全國(guó)各地爭(zhēng)相發(fā)展“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略10大重點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)施方案，過(guò)去鋼鐵、水泥、光伏等產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，將在這些先進(jìn)產(chǎn)業(yè)的“低端環(huán)節(jié)”再度重演。同時(shí)也意味著，因地區(qū)政府不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)引起的資源錯(cuò)配將導(dǎo)致全國(guó)大量資源的浪費(fèi)，當(dāng)然低水平重復(fù)建設(shè)也不可能推動(dòng)制造強(qiáng)國(guó)目標(biāo)真正前行。

第三，國(guó)家收緊地方傳統(tǒng)政策手段，傳統(tǒng)施策理念難以支撐戰(zhàn)略落地。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)習(xí)慣于采用投資審批、目錄指導(dǎo)、直接補(bǔ)貼等選擇性產(chǎn)業(yè)政策方式直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)（黃群慧和賀俊，2015）。在新興技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)起云涌、技術(shù)路線多樣化和不確定的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)時(shí)期，類似產(chǎn)業(yè)政策很難通過(guò)“選擇”產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品的方式取得良好效果。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)在加快轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)等方面持續(xù)推進(jìn)改革，收緊了土地、財(cái)稅、價(jià)格等地方政策的空間，功能性產(chǎn)業(yè)政策成為主流（楊帥，2013）。但是，除普惠性、功能性政策需要不斷完善外，各地結(jié)合本地實(shí)情探索適合自身的政策措施更加重要，而目前少有地方進(jìn)行了類似探索。同時(shí)，地方政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思維和習(xí)慣一時(shí)仍難以改變，在傳統(tǒng)政策空間縮小的情況下找不到推動(dòng)落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的政策手段，尤其是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍缺乏施政思路。

四、結(jié)論與政策建議

本文分析認(rèn)為，全國(guó)對(duì)“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略的重要性已經(jīng)形成了較為一致的認(rèn)知，但各地對(duì)自身在戰(zhàn)略推進(jìn)中的地位和作用，以及如何貫徹落實(shí)制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略仍然存在不少疑慮，這也正是目前仍有不少地方還在研究本地實(shí)施方案的根本原因。與此同時(shí)，目前已出臺(tái)的地方版2025實(shí)施方案在重點(diǎn)領(lǐng)域、任務(wù)和保障措施等方面與國(guó)家戰(zhàn)略之間的相似性均較高，在結(jié)合地方實(shí)際情況方面并不突出，而且在國(guó)家收緊傳統(tǒng)政策手段、推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、實(shí)施權(quán)力清單等政策的大背景下，不少地方缺乏推動(dòng)制造強(qiáng)省（市）的政策抓手。對(duì)于地方貫徹落實(shí)“中國(guó)制造2025”存在的這些問(wèn)題，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)政策本地化和統(tǒng)籌協(xié)同，著力營(yíng)造制造業(yè)發(fā)展的寬松市場(chǎng)環(huán)境。

第一，各地應(yīng)因地制宜推動(dòng)“中國(guó)制造2025”的貫徹落實(shí)?！爸袊?guó)制造2025”被廣泛稱為中國(guó)版“工業(yè)4.0”，但是與德國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)相比，我國(guó)地域廣袤、區(qū)域工業(yè)發(fā)展差距大，從工業(yè)1.0至工業(yè)3.0都有大量工業(yè)企業(yè)分布，這也注定了大多數(shù)區(qū)域的主要任務(wù)還是補(bǔ)課2.0、普及3.0。處于工業(yè)發(fā)展不同階段的省市，在制定和推動(dòng)貫徹落實(shí)“中國(guó)制造2025”過(guò)程中，首先應(yīng)該樹(shù)立“沒(méi)有落后產(chǎn)業(yè)，只有落后技術(shù)”的發(fā)展理念，不能再延續(xù)貪多求大的發(fā)展路子，而要將主要精力集中突破優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的創(chuàng)新能力上。其次，大多數(shù)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的主要任務(wù)，仍然是夯實(shí)工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)從工業(yè)1.0、2.0向3.0和4.0階段加快演進(jìn)。

第二，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)。產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)是企業(yè)，成功產(chǎn)業(yè)政策的根本之道是要為企業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定向好的市場(chǎng)預(yù)期。在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大的背景下，產(chǎn)業(yè)政策的視角應(yīng)放大到包括財(cái)稅、金融、利率等手段，并借鑒美國(guó)“以降低企業(yè)成本，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為核心”的施政思路，加快形成提升制造企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的政策合力（楊帥，2015）。為此，我們認(rèn)為我國(guó)亟需構(gòu)建一套高于發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國(guó)稅總局、人民銀行、國(guó)資委等部門(mén)的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，從支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度研究制定并出臺(tái)一系列相輔相成的政策體系，著力解決目前諸多部門(mén)間政策相互掣肘的問(wèn)題。同時(shí)，在功能性產(chǎn)業(yè)政策的研究制定中，應(yīng)該以增強(qiáng)制造企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為核心，更多地突出降低稅負(fù)、產(chǎn)學(xué)研用聯(lián)合創(chuàng)新、新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用、高端裝備市場(chǎng)化推廣以及環(huán)保、安全等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

第三，研究制定地方政策“負(fù)面清單”。建議國(guó)家在政策制定方面樹(shù)立底線思維，研究制定地方在財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等各方面政策的“負(fù)面清單”，明確不同地方在研究制定各自政策措施中的各條“紅線”，給予各地開(kāi)展政策創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)更大的空間，激發(fā)地方探索做強(qiáng)制造業(yè)的差異化政策路徑。需要特別指出的是，當(dāng)前亟需清理地方各類具有行政壟斷性質(zhì)、擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的“玻璃門(mén)”政策，盡快打造全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，讓企業(yè)能夠真正在開(kāi)放、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中加速成長(zhǎng)壯大。

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