〔提 要〕 美國(guó)氣候政策辯論，在很大程度上受兩分法框架的引導(dǎo)：有關(guān)政策是“以政府為基礎(chǔ)”，還是“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”？后者被普遍認(rèn)為是首選：讓經(jīng)濟(jì)利益而不是政府的硬性規(guī)則，規(guī)范企業(yè)的排放行為。然而，美國(guó)建立碳交易體制的立法經(jīng)歷顯示，以政府作用的大小來(lái)界定氣候政策有一定誤導(dǎo)性。由于牽涉的經(jīng)濟(jì)關(guān)系格外復(fù)雜，建立和運(yùn)營(yíng)所謂“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”的減排體制，對(duì)政府規(guī)則制定的依賴及受政治因素的制約，未必低于甚至可能超過(guò)其他選擇。

〔關(guān) 鍵 詞〕美國(guó)氣候政策、碳交易體制

〔作者簡(jiǎn)介〕元簡(jiǎn)，中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院美國(guó)研究所研究員

〔中圖分類號(hào)〕P468.712

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2015）6期0104-18

美國(guó)的氣候政策和政策工具通常被分為兩類：一類“以政府為基礎(chǔ)”，另一類“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”。前者主要包括由聯(lián)邦環(huán)保署（EPA）這樣的政府機(jī)構(gòu)制定和監(jiān)督執(zhí)行的排放規(guī)則，以及政府為低碳和清潔能源等項(xiàng)目提供的資助。后者主要指限制二氧化碳排放總量和排放權(quán)交易體制（簡(jiǎn)稱碳交易體制），以及碳稅——根據(jù)二氧化碳排放量征收排放稅的體制。

美國(guó)首次嘗試建立全國(guó)性減排體制時(shí)，選擇的是“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”的碳交易體制。努力雖未獲成功，但有關(guān)經(jīng)歷顯示，完成這項(xiàng)工程遠(yuǎn)比在政府和市場(chǎng)之間做出選擇復(fù)雜得多，對(duì)政府的規(guī)則制定能力有很高的要求。一方面，為了建立一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的減排體制，需要爭(zhēng)取企業(yè)界的支持；另一方面，要避免為獲得這種支持而對(duì)企業(yè)利益集團(tuán)的訴求做出過(guò)多讓步，從而損害新體制追求的減排目標(biāo)。在美國(guó)，一些政治和政治體制因素，如兩大政黨政治對(duì)立加劇、企業(yè)界政治影響力過(guò)大以及國(guó)會(huì)立法權(quán)的分散化，制約了立法者在不同需求之間找到平衡的能力。

一、首選碳交易體制

碳交易體制全稱“碳排放總量限制和排放權(quán)交易體制”，是一種由政府給排放受限的經(jīng)濟(jì)部門定出碳排放總量上限和達(dá)標(biāo)時(shí)限，并按當(dāng)年許可的排放量向受限企業(yè)免費(fèi)提供或拍賣可交易排放權(quán)配額的體制。 美國(guó)國(guó)會(huì)為建立碳交易體制的立法活動(dòng)從2007年開(kāi)始升溫，到2009年取得突破性進(jìn)展。6月26日，眾院以219票贊成、212票反對(duì)，通過(guò)了由兩位民主黨眾議員聯(lián)合起草的《美國(guó)清潔能源和安全法》（The American Clean Energy and Security Act，又稱Waxman-Markey提案）。由于引發(fā)的爭(zhēng)議較大，眾院法案未能在參院獲得批準(zhǔn)所需的60票，參院本身也未能成功推出替代法案。2010年國(guó)會(huì)換屆，共和黨重掌眾院，立法進(jìn)程告停。

雖然立法努力未獲成功，但“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”的氣候政策仍被普遍認(rèn)為勝過(guò)其他選擇。對(duì)氣候政策的評(píng)價(jià)仍受到兩分法概念的影響，“以政府而非市場(chǎng)為基礎(chǔ)”是當(dāng)前奧巴馬政府氣候政策受到質(zhì)疑和批評(píng)的主要原因之一。

美國(guó)現(xiàn)行氣候政策的主體是EPA于2014年6月提出，于2015年8月完成修訂的《清潔電力計(jì)劃》（CPP）。美國(guó)為2015年底召開(kāi)的巴黎氣候大會(huì)提交的“應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件”（Intended Nationally Determined Contribution， INDC）確認(rèn)，在2030年之前，CPP將是美國(guó)減排的主要路徑。 CPP“以政府為基礎(chǔ)”的性質(zhì)明顯：限排規(guī)則由EPA制定，

主要針對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的二氧化碳排放。作為行政法令，CPP具有強(qiáng)制性：每個(gè)州都需在2030年達(dá)到EPA為其制定的電力減排指標(biāo)。經(jīng)奧巴馬總統(tǒng)簽署生效一年后，即2016年9月6日，各州必須提交根據(jù)自身工業(yè)、技術(shù)和資源情況制定的CPP實(shí)施計(jì)劃，如不能按時(shí)提交，需正式申請(qǐng)延期。 根據(jù)EPA預(yù)計(jì)，CPP的實(shí)施將明顯降低美國(guó)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的碳排放水平：2030年排放量將比2005年減少32%。 鑒于電力產(chǎn)業(yè)是美國(guó)最主要的二氧化碳排放源，占全美碳排放總量的近40%。預(yù)計(jì)CPP如能得到有效實(shí)施，美國(guó)碳排放總量有可能明顯降低。

然而，由于并非“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”，CPP受到相當(dāng)激烈的質(zhì)疑和攻擊。反對(duì)者主要來(lái)自共和黨保守派，在他們看來(lái)，選擇CPP就等于選擇“大政府”和“中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”。2014年中期選舉后上任的共和黨國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人更是提出，要設(shè)法削減EPA權(quán)力，“推回”EPA制定的排放規(guī)則。參議院環(huán)境和公共事業(yè)委員會(huì)新主席吉姆·英霍夫甚至稱，EPA的有關(guān)規(guī)則制定是濫用政府權(quán)力，其行為可比“蓋世太?！薄?/p>

即使是CPP的支持者，很多也將其視為“第二選擇”。他們指出，奧巴馬政府一開(kāi)始積極推動(dòng)國(guó)會(huì)立法建立碳交易體制，在立法嘗試失敗后，只能選擇繞開(kāi)國(guó)會(huì)，依靠手中的行政權(quán)力和政策工具推進(jìn)氣候議程。EPA根據(jù)《潔凈空氣法》（CAA）的授權(quán)制定的減排規(guī)則屬行政法令，其實(shí)施無(wú)需得到國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。

碳交易體制的市場(chǎng)屬性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，排放權(quán)（也稱排放配額）的交易價(jià)格發(fā)出的排放成本信息，給企業(yè)帶來(lái)減排壓力。其次，排放配額的可交易性為企業(yè)提供降低減排成本的經(jīng)濟(jì)刺激。企業(yè)的排放量如低于限定標(biāo)準(zhǔn)，可將剩余配額出售給減排成本超過(guò)配額的企業(yè)。為了增加出售配額的獲利空間，企業(yè)會(huì)努力發(fā)展新技術(shù)，以盡可能減少控制排放的成本。隨著具有成本優(yōu)勢(shì)的企業(yè)成為減排主力，實(shí)現(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)排放總量限制目標(biāo)的成本會(huì)被降到最低。

就減排效果而言，碳交易體制被認(rèn)為勝過(guò)另一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政策選擇——碳稅，即根據(jù)二氧化碳排放量征稅的體制。這是因?yàn)?，碳交易體制對(duì)排放總量進(jìn)行限制，而碳稅只是增加企業(yè)的排放成本，并不直接限制排放。由于企業(yè)有可能將碳稅帶來(lái)的成本負(fù)擔(dān)通過(guò)調(diào)整產(chǎn)品價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，征收碳稅帶來(lái)的減排壓力和減排效果存在不確定性。

此外，對(duì)很多人來(lái)說(shuō)，選擇碳交易體制還有更重要的意義：限制政府的作用，減少政府介入和干預(yù)同減排有關(guān)的利益和成本分配的空間和可能。“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”的界定概念使他們相信，在碳交易體制下，政府只需限定排放總量，驅(qū)動(dòng)減排主要靠排放配額交易產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)刺激。從這個(gè)意義上說(shuō)，碳交易體制比其他選擇更符合美國(guó)經(jīng)濟(jì)自由的標(biāo)準(zhǔn)和堅(jiān)持限制政府作用的傳統(tǒng)。

然而，深入分析美國(guó)碳交易立法失敗的原因則不難看出，“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”的減排體制同政府的關(guān)系，遠(yuǎn)不像兩分法引導(dǎo)人們相信的那么簡(jiǎn)單。

二、立法挑戰(zhàn)的性質(zhì)

對(duì)于碳交易體制立法失敗的原因，評(píng)論通常強(qiáng)調(diào)來(lái)自反對(duì)派的阻力。實(shí)際上，支持者陣營(yíng)的意見(jiàn)分歧，也是導(dǎo)致立法進(jìn)程陷入僵局的一個(gè)重要原因。支持和參與立法進(jìn)程的利益集團(tuán)不僅數(shù)量眾多、動(dòng)機(jī)復(fù)雜，它們的訴求也不一致，有些訴求同新法律追求的減排目標(biāo)有明顯距離。因此，立法者的協(xié)調(diào)和平衡能力面臨很大挑戰(zhàn)。

（一）來(lái)自企業(yè)界的支持

由于限制二氧化碳排放會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)成本增加，企業(yè)，特別是傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)和高耗能制造業(yè)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，通常對(duì)任何減排議程都十分警覺(jué)。碳交易體制也不例外，在企業(yè)界有不少堅(jiān)決的反對(duì)者，它們的代言者包括全美制造業(yè)協(xié)會(huì)和美國(guó)商會(huì)等最大的商界組織。

然而，并非所有企業(yè)都抵制減排。越來(lái)越多的企業(yè)看到氣候變化的現(xiàn)實(shí)，認(rèn)識(shí)到限制碳排放的必然性和必要性。它們選擇支持和參與氣候議程的制定，主動(dòng)影響其走向，包括對(duì)減排方式的選擇和減排體制的設(shè)計(jì)。

這些企業(yè)支持國(guó)會(huì)立法建立碳交易體制還有以下背景：2007年美國(guó)最高法院以5票對(duì)4票通過(guò)一項(xiàng)裁決， 肯定EPA有權(quán)根據(jù)CAA授予的權(quán)力對(duì)有害公眾健康的溫室氣體排放進(jìn)行限制。EPA于2009年4月宣布，它已確認(rèn)包括二氧化碳在內(nèi)的6種溫室氣體“危害公眾健康”，屬需要限制排放的污染物，并表示將著手制定具體的排放標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。 對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，這意味著如果不能盡快建立一個(gè)“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”的減排體制，就要執(zhí)行政府規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，它們選擇支持有關(guān)的國(guó)會(huì)立法，可被視為一種風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略，或“預(yù)防”戰(zhàn)略，即先行一步，減少政府制定的規(guī)則主導(dǎo)減排議程的可能。

在推動(dòng)國(guó)會(huì)立法建立碳交易體制方面，一些企業(yè)聯(lián)盟發(fā)揮了重要作用，其中最突出的是“美國(guó)氣候行動(dòng)伙伴”（USCAP）。 它是由美國(guó)25個(gè)著名大企業(yè)和5個(gè)著名環(huán)保組織聯(lián)合建立的氣候政策聯(lián)盟，于2007年1月正式成立。USCAP從一開(kāi)始就表示要推動(dòng)建立碳交易體制。 2009年初，USCAP發(fā)表《立法藍(lán)圖》，為碳交易體制的設(shè)計(jì)提出多項(xiàng)具體建議。

（二）關(guān)注和參與者眾多

建立碳交易體制的立法活動(dòng)吸引了眾多的關(guān)注者和參與者，主要因?yàn)橛嘘P(guān)的規(guī)則制定涉及巨大的經(jīng)濟(jì)利益分配。 首先，確定新的排放總量直接影響排放受限企業(yè)的生產(chǎn)成本，這種成本增長(zhǎng)和潛在的產(chǎn)品價(jià)格增長(zhǎng)所涉金額估計(jì)達(dá)數(shù)千億美元。 有關(guān)規(guī)則制定因此高度敏感：排放限量定在什么水平，要求達(dá)標(biāo)的時(shí)限有多長(zhǎng)，以及如何分配減排責(zé)任——以哪些產(chǎn)業(yè)為限排重點(diǎn)。其次，排放權(quán)的年交易量預(yù)計(jì)可達(dá)數(shù)千億美元。作為新減排體制組成部分的排放抵減機(jī)制，也將促生規(guī)模龐大的衍生金融產(chǎn)品市場(chǎng)。整個(gè)新金融市場(chǎng)規(guī)模可達(dá)數(shù)萬(wàn)億美元。 市場(chǎng)商機(jī)的“分配”主要取決于排放權(quán)的發(fā)放方式——以拍賣還是免費(fèi)發(fā)放為主，以及如何規(guī)范配額交易——讓價(jià)格自由浮動(dòng)還是對(duì)浮動(dòng)范圍進(jìn)行限制。此外，作為新減排體制的另一個(gè)組成部分，政府補(bǔ)貼和資助安排也涉及巨大利益分配。政府資助范圍覆蓋創(chuàng)造“綠色就業(yè)”機(jī)會(huì)的創(chuàng)造、清潔能源的生產(chǎn)和使用，以及各種低碳和能效技術(shù)的研發(fā)，具體方式包括向有關(guān)項(xiàng)目提供直接補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等，涉及金額預(yù)計(jì)至少有數(shù)十億美元。

因此，建立碳交易體制的規(guī)則制定有數(shù)量眾多的利益攸關(guān)方。據(jù)報(bào)道，在眾院審議Maxman-Markey提案期間，有上千的企業(yè)利益集團(tuán)、環(huán)保組織、工會(huì)、公民行動(dòng)委員會(huì)和其他組織到國(guó)會(huì)游說(shuō)，國(guó)會(huì)的門廳和走廊終日擠滿了來(lái)申述主張和提出要求的人群，其中很大一部分是企業(yè)利益集團(tuán)的代表。

（三）不同的目標(biāo)和訴求

關(guān)注和參與立法進(jìn)程的企業(yè)利益集團(tuán)不僅數(shù)量龐大、訴求各異，更為重要的是，有些參與者追求的目標(biāo)同建立碳交易體制的初衷——減排，有較明顯的距離。以下幾個(gè)例子較集中地反映了企業(yè)動(dòng)機(jī)和訴求的復(fù)雜性及其對(duì)立法構(gòu)成的挑戰(zhàn)。

1.煤炭和電力產(chǎn)業(yè)的利益集團(tuán)。這里主要指以煤炭為燃料的發(fā)電企業(yè)，也是排放限制的主要目標(biāo)。一些煤電巨頭，如Duke Energy Corporation， Florida Power and Light和Exelon等USCAP成員，是碳交易體制的重要支持者。它們的訴求包括：新減排體制不會(huì)給它們帶來(lái)過(guò)大的生產(chǎn)成本負(fù)擔(dān)，即排放總量的限定不能過(guò)緊——排放配額的發(fā)放量要足夠大；能從配額交易中獲利，為此它們需要得到盡可能多的免費(fèi)排放配額。從歐盟已建立起來(lái)的碳交易體制（Emission Trading System， ETS）運(yùn)行情況可看到，持有大量免費(fèi)排放配額的企業(yè)——通常是主要的限排對(duì)象，有可能從排放權(quán)交易中得到巨額經(jīng)濟(jì)收入。這也是歐洲一些大煤電企業(yè)從ETS最初的反對(duì)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹С终叩闹匾颉?/p>

此前，煤電利益集團(tuán)已經(jīng)用行動(dòng)表明，對(duì)于配額的發(fā)放方式，它們的要求有相當(dāng)?shù)膭傂浴?007年10月，兩位參議員起草了旨在建立碳交易體制的《氣候安全法》（The Climate Security Act，又稱Liberman-Warner提案）。該提案在許多方面融合了企業(yè)界和環(huán)保組織的主張，因而得到較普遍的支持。USCAP當(dāng)時(shí)致信敦促參院有關(guān)委員會(huì)加速審議，以使該提案能在國(guó)會(huì)換屆之前通過(guò)。根據(jù)該提案，最初免費(fèi)發(fā)放排放配額的75%，之后這一比例逐年減少，直到所有配額都需交付拍賣。 煤電利益集團(tuán)對(duì)這種安排表示不滿，認(rèn)為有關(guān)配額免費(fèi)發(fā)放比例和持續(xù)時(shí)間的規(guī)定過(guò)緊，未充分考慮它們的減排成本負(fù)擔(dān)。USCAP主要發(fā)起人之一，煤電巨頭Duke Energy Corporation首席執(zhí)行官羅杰斯帶頭表示反對(duì)，稱這種配額發(fā)放方式給他的企業(yè)帶來(lái)“巨額經(jīng)濟(jì)損失”。 為了阻止參院通過(guò)該提案，煤電企業(yè)廣泛發(fā)動(dòng)它們的客戶對(duì)本州參議員施加壓力，導(dǎo)致提案最終未能在參院獲得通過(guò)。

2.農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)。由農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)產(chǎn)品公司和食品加工業(yè)巨頭組成的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，他們雖不是限制排放的主要目標(biāo)，但其對(duì)新減排體制有較高的期望：免除農(nóng)業(yè)部門減排義務(wù)；為各種生物燃料開(kāi)發(fā)（包括有爭(zhēng)議的玉米—乙醇項(xiàng)目）提供高額補(bǔ)貼；允許種植業(yè)成為碳交易體制設(shè)立的排放抵減機(jī)制的主要受益者，即允許企業(yè)出資，讓土地主人栽種能吸儲(chǔ)二氧化碳的作物（如樹(shù)木），來(lái)替代企業(yè)履行減排義務(wù)。

3.金融利益集團(tuán)。來(lái)自華爾街的立法參與者最關(guān)注的問(wèn)題是：如何制定有關(guān)配額價(jià)格管理的規(guī)則。配額交易促生的金融市場(chǎng)和相關(guān)衍生金融產(chǎn)品市場(chǎng)，為銀行業(yè)提供了巨大商機(jī)。提供金融服務(wù)的贏利空間，主要取決于配額價(jià)格的開(kāi)放程度，或者說(shuō)是投機(jī)活動(dòng)的自由度。金融利益集團(tuán)的訴求因此很明確：配額價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定，浮動(dòng)盡少受政府干預(yù)。 這一訴求同其他企業(yè)集團(tuán)，特別是潛在的配額主要持有者的主張發(fā)生沖突。后者認(rèn)為，配額價(jià)格的過(guò)度波動(dòng)影響交易的正常進(jìn)行。更重要的是，配額交易價(jià)格的大起大落和不可預(yù)測(cè)性使企業(yè)難以估算減排成本，投資者難以判斷投資新能源和其他低碳項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。它們的訴求是，建立有效的配額價(jià)格管理體系，對(duì)配額價(jià)格的浮動(dòng)范圍設(shè)定限度。環(huán)保組織也要求規(guī)范配額價(jià)格波動(dòng)，但它們最關(guān)注的是防止配額價(jià)格過(guò)低，弱化碳交易體制在推動(dòng)減排和刺激對(duì)新能源投資方面所能起到的作用。

從上述企業(yè)利益集團(tuán)對(duì)碳交易體制的不同訴求可以看出，碳交易立法的支持和參與者對(duì)于建立一個(gè)什么樣的碳交易體制，在看法和主張上有很大差異。對(duì)立法者而言，協(xié)調(diào)和平衡不同利益集團(tuán)的訴求已屬不易，而要在照顧企業(yè)利益集團(tuán)訴求的同時(shí)不做過(guò)度妥協(xié)，以免減弱新法律的減排效力，則更加困難。

（四）可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)有限

在排放權(quán)交易方面，美國(guó)有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這也是碳交易體制得到認(rèn)可的原因之一。20世紀(jì)70年代中期，即國(guó)會(huì)通過(guò)CAA后不久，美國(guó)國(guó)內(nèi)就開(kāi)始討論如何采用以“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”的政策工具減少空氣污染物排放。 1974年，EPA給那些將污染物排放水平降到CAA規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以下的企業(yè)發(fā)放減排信用，允許其留到日后使用。1977年，EPA在削減汽油含鉛量的項(xiàng)目中允許企業(yè)出售其持有的信用額度。1990年，國(guó)會(huì)通過(guò)的CAA修正案肯定了污染排放配額的可交易性。 1996年，為治理酸雨污染，國(guó)會(huì)給主要位于東北地區(qū)的110個(gè)煤電廠發(fā)放可交易的二氧化硫和氧化氮排放配額。交易權(quán)對(duì)公眾開(kāi)放，意味著支持解決酸雨問(wèn)題的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，可通過(guò)購(gòu)買排放權(quán)減少配額流通總量，增加電廠的減排壓力。 該項(xiàng)目被普遍認(rèn)為獲得了成功：減排目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)，成本低于預(yù)期。

然而，正如有評(píng)論指出，同建立旨在控制全美二氧化碳排放總量的碳交易體制相比，酸雨項(xiàng)目不過(guò)是“小土豆”：不僅涉及的經(jīng)濟(jì)利益要簡(jiǎn)單得多，支持和參與者的訴求更遠(yuǎn)不如碳交易立法面臨的那么復(fù)雜和難以協(xié)調(diào)。

三、立法能力受到制約

同政治和政治體制有關(guān)的一些變化，削弱了國(guó)會(huì)應(yīng)對(duì)復(fù)雜立法挑戰(zhàn)的能力。例如，對(duì)競(jìng)選捐款和游說(shuō)活動(dòng)的限制放寬，導(dǎo)致企業(yè)界對(duì)立法進(jìn)程和結(jié)果的影響力越來(lái)越大；隨著兩黨對(duì)立加劇以及國(guó)會(huì)立法權(quán)的分散化，國(guó)會(huì)內(nèi)部達(dá)成立法所需共識(shí)的難度增加。自20世紀(jì)70年代中期以來(lái)，這些趨勢(shì)在很大程度上改變了立法條件。環(huán)境和能源領(lǐng)域的立法活動(dòng)，由于牽涉的經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)關(guān)系格外復(fù)雜，受到的影響尤其明顯。

（一）企業(yè)界影響力的增長(zhǎng)

這同競(jìng)選捐款和游說(shuō)活動(dòng)受到的限制減少有直接關(guān)系。1976年美國(guó)最高法院做出一項(xiàng)裁決， 將對(duì)個(gè)人競(jìng)選捐款和個(gè)人競(jìng)選開(kāi)支的限制列為“違憲”。對(duì)于限制企業(yè)的競(jìng)選捐款，最高法院雖未做出同樣認(rèn)定，但表示支持聯(lián)邦競(jìng)選委員會(huì)的決定：取消對(duì)企業(yè)設(shè)立競(jìng)選捐款代理機(jī)構(gòu)——政治活動(dòng)委員會(huì)（PAC）的數(shù)量限制。這實(shí)際拓寬了企業(yè)捐助競(jìng)選活動(dòng)的渠道。1972年，只有89家企業(yè)設(shè)立了PAC；到1980年中，這一數(shù)字增長(zhǎng)到1204。隨著PAC數(shù)量的迅速增長(zhǎng)，來(lái)自企業(yè)的資金開(kāi)始以前所未有的規(guī)模流入競(jìng)選活動(dòng)。短短幾年間，即到70年代結(jié)束，來(lái)自企業(yè)界的競(jìng)選資助已從1972年的270萬(wàn)美元增至近2000萬(wàn)美元。 憑借遙遙領(lǐng)先的資助競(jìng)選能力，大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)成為影響國(guó)會(huì)議程的主要社會(huì)力量。到80年代，隨著工會(huì)力量的相對(duì)減弱，企業(yè)界開(kāi)始穩(wěn)居影響力的首位。 其中，能源企業(yè)的地位十分突出，由石油、天然氣和煤炭等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)、電力產(chǎn)業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)，以及鋼鐵、化工等能源密集產(chǎn)業(yè)的大企業(yè)構(gòu)成的能源利益集團(tuán)，被稱為“一支幾乎不可阻擋的政治勢(shì)力”。

除了競(jìng)選，企業(yè)利益集團(tuán)還倚重游說(shuō)影響國(guó)會(huì)立法活動(dòng)。有評(píng)論指出，從70年代中期開(kāi)始，華盛頓的“利益集團(tuán)游說(shuō)活動(dòng)大爆炸式增長(zhǎng)”。表現(xiàn)之一，在華盛頓登記注冊(cè)的專職說(shuō)客人數(shù)在1971年為175名，到1981年增至近2500名，到2009年超過(guò)13700名。 由于突出的資源優(yōu)勢(shì)，企業(yè)集團(tuán)利用游說(shuō)渠道影響國(guó)會(huì)的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他社會(huì)力量：除了直接進(jìn)行游說(shuō)，它們還雇傭大量專職說(shuō)客為其服務(wù)。

美國(guó)的《游說(shuō)申報(bào)法》（The Lobbying Disclosure Act）對(duì)企業(yè)游說(shuō)開(kāi)支的申報(bào)要求，主要圍繞同退稅有關(guān)的游說(shuō)開(kāi)支。由于國(guó)稅局（IRS）無(wú)權(quán)披露這方面的信息，因此公眾對(duì)利益集團(tuán)的游說(shuō)投入所知很少。盡管如此，隨著同游說(shuō)有關(guān)的政治丑聞不斷爆發(fā)，要求政府加強(qiáng)管理的壓力增大。2007年，國(guó)會(huì)通過(guò)《誠(chéng)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)和開(kāi)放政府法》（The Honest Leadership and Open Government Act），對(duì)專職說(shuō)客和游說(shuō)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)提出一些要求。此后，登記注冊(cè)的專職游說(shuō)公司數(shù)量有所減少，但許多公司只是改了名稱，以“戰(zhàn)略顧問(wèn)”、“問(wèn)題管理機(jī)構(gòu)”和其它類似身份繼續(xù)從事游說(shuō)活動(dòng)，它們的客戶仍以企業(yè)利益集團(tuán)為主。據(jù)報(bào)道，在華盛頓進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)的大企業(yè)，通常會(huì)雇傭10多個(gè)專門從事國(guó)會(huì)游說(shuō)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，同時(shí)還從辦公地點(diǎn)設(shè)在K街一帶的2000多個(gè)業(yè)務(wù)范圍更廣的游說(shuō)公司中雇傭20多個(gè)為其服務(wù)。更值得關(guān)注的是，企業(yè)的游說(shuō)活動(dòng)不僅規(guī)模在擴(kuò)大，目標(biāo)也明顯升級(jí)。過(guò)去，企業(yè)游說(shuō)國(guó)會(huì)的目的主要是防御性的：阻止政府出臺(tái)對(duì)其不利的新稅收政策和管理規(guī)定。而新的動(dòng)向是，企業(yè)集團(tuán)通過(guò)游說(shuō)影響新法律的制定，為的是使出臺(tái)的法律能給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益——新的商機(jī)或?qū)ぷ鈾C(jī)會(huì)。

這種趨勢(shì)在圍繞碳交易立法的游說(shuō)活動(dòng)中得到集中體現(xiàn)。根據(jù)非政府組織“公眾正直中心”（The Center for Public Integrity）提供的數(shù)據(jù)，2009年，就在眾院對(duì)Maxman-Markey提案進(jìn)行投票之前，至少有1150家公司和組織在國(guó)會(huì)進(jìn)行游說(shuō)，其中約200家來(lái)自能源產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)，130家來(lái)自發(fā)電和供電產(chǎn)業(yè)。 雖然無(wú)法得知它們總共投入多少資金，但從個(gè)別數(shù)據(jù)或許可見(jiàn)一斑。據(jù)報(bào)道，?？松梨冢‥xxon Mobil）在2009年前三個(gè)季度的游說(shuō)支出為2070萬(wàn)美元。

為影響國(guó)會(huì)議員的選擇，除了直接游說(shuō)，企業(yè)集團(tuán)還投入大量資金調(diào)動(dòng)輿論和制造公眾壓力，具體包括資助媒體和智庫(kù)宣傳其主張，組織專題“公眾集會(huì)”，引導(dǎo)選民對(duì)國(guó)會(huì)議員發(fā)起郵件攻勢(shì)，等等。

（二）達(dá)成立法所需共識(shí)的難度增加

這首先同兩大政黨的對(duì)立有關(guān)。政治和意識(shí)形態(tài)的兩極化，降低了兩黨為完成立法進(jìn)行合作、達(dá)成必要共識(shí)的可能。20世紀(jì)80年代，兩黨間的新政聯(lián)盟終結(jié)，民主黨長(zhǎng)期掌控國(guó)會(huì)兩院的局面被打破。此后兩黨基本是交替掌控兩院，國(guó)會(huì)的立法活動(dòng)受黨派爭(zhēng)斗影響越來(lái)越明顯。70年代初，在立法表決時(shí)，兩黨互投反對(duì)票的情況約占三分之一。到90年代中期，這一比例增加到三分之二，此后更是有增無(wú)減。

國(guó)會(huì)立法權(quán)的分散化是另一個(gè)增加立法難度的重要因素。 1970年通過(guò)的CAA迄今仍是美國(guó)最重要的環(huán)保法。當(dāng)時(shí)，在國(guó)會(huì)掌控立法進(jìn)程的主要是相關(guān)委員會(huì)的主席，具體到CAA，起關(guān)鍵作用的主要是兩位民主黨國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人：主持參院能源立法的亨利·杰克遜和主持參院環(huán)境立法的埃德蒙·馬斯基。在這兩位資深委員會(huì)主席的推動(dòng)下，CAA以73票比0票在參院獲得通過(guò)，之后只需經(jīng)過(guò)一個(gè)眾院委員會(huì)的審議，便在眾院交付表決。

到70年代中期，由少數(shù)資深委員會(huì)主席掌控立法進(jìn)程的模式被打破。新設(shè)立的委員會(huì)和小組委員會(huì)大量出現(xiàn)，其中不少由資歷較淺的國(guó)會(huì)成員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。這意味著越來(lái)越多的國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)和背景各異的議員能影響立法進(jìn)程和結(jié)果。當(dāng)時(shí)有國(guó)會(huì)游說(shuō)者這樣描述這一變化：在參眾兩院，之前能說(shuō)了算的委員會(huì)主席不過(guò)10人，現(xiàn)今能影響立法結(jié)果的人，在眾院有70位，在參院有100位。

以下數(shù)字也反映國(guó)會(huì)立法權(quán)的分散趨勢(shì)：1970年國(guó)會(huì)通過(guò)CAA之前，兩院代表組成的會(huì)議委員會(huì)對(duì)其細(xì)節(jié)進(jìn)行最終核定，當(dāng)時(shí)來(lái)自眾院的代表僅有5人。到1990年，負(fù)責(zé)終審CAA修正案的會(huì)議委員會(huì)中，來(lái)自眾院的代表增加到130人，分別代表7個(gè)不同的眾院委員會(huì)。

新增的委員會(huì)和小組委員會(huì)不僅數(shù)量多，還存在分工和等級(jí)關(guān)系不明確的問(wèn)題。有些機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍相互重疊，導(dǎo)致相同領(lǐng)域工作的委員會(huì)和小組委員會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)相互掣肘的現(xiàn)象。

這些問(wèn)題對(duì)國(guó)會(huì)立法能力的影響十分明顯。隨著參與審議的機(jī)構(gòu)數(shù)量增加，能對(duì)法案內(nèi)容提出異議、阻攔或否定集體決策的個(gè)人越來(lái)越多，立法程序變得更加復(fù)雜，進(jìn)度更加緩慢。規(guī)則制定過(guò)程中潛在的“否決點(diǎn)”增加，避免立法努力陷入僵局和遭遇失敗變得更加困難。此外，即使立法能夠完成，新法律的“效力”也會(huì)受到影響。法律提案為了能在眾多委員會(huì)和小組委員會(huì)獲得通過(guò)，包括它們中潛在“否決者”的審議，需不斷進(jìn)行修改，納入不同的主張和建議。 在這個(gè)過(guò)程中，提案的內(nèi)容變得越來(lái)越復(fù)雜，允許的“例外”和“豁免”增加，規(guī)則和條款之間的相互矛盾和不一致性更難避免。此外，立法權(quán)的分散化使利益集團(tuán)有了更多施加影響的切入點(diǎn)，同時(shí)削弱了國(guó)會(huì)協(xié)調(diào)一致應(yīng)對(duì)外部壓力和平衡不同需求的能力。碳交易立法努力遭遇的困境和失敗，在很大程度上反映了這些問(wèn)題的存在。

四、平衡的失敗

眾院通過(guò)的法案在支持者陣營(yíng)引發(fā)爭(zhēng)議和不滿，削弱了立法成功所需的支持基礎(chǔ)，這是立法最終未獲成功的一個(gè)重要原因。有關(guān)不滿主要圍繞兩方面的“失衡”：法案對(duì)某些利益集團(tuán)的訴求過(guò)度讓步，損害了法律的減排效力；法案的利益分配過(guò)度向某些利益集團(tuán)傾斜，忽視了其他參與者的訴求。

（一）過(guò)度照顧一些利益集團(tuán)的訴求

煤炭和電力產(chǎn)業(yè)被普遍認(rèn)為是眾院法案的主要受益者。根據(jù)法案規(guī)定，排放配額的80%將免費(fèi)發(fā)放，主要發(fā)給這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，且配額量很大，被認(rèn)為超過(guò)限排企業(yè)需付出的減排成本。法案雖提出將逐步減少排放配額的發(fā)放量，提高拍賣在配額發(fā)放方式所占比例，但沒(méi)有為此制定十分嚴(yán)格的時(shí)間表。因此排放大戶面臨的減排壓力有限，并有較大空間通過(guò)出售配額獲利。有一種預(yù)測(cè)認(rèn)為，在此后數(shù)十年內(nèi)，這些企業(yè)將能收獲碳交易產(chǎn)生的大部分經(jīng)濟(jì)利益。此外，煤電產(chǎn)業(yè)還將是政府補(bǔ)貼項(xiàng)目的主要受益者：聯(lián)邦政府計(jì)劃為創(chuàng)造綠色就業(yè)機(jī)會(huì)提供數(shù)十億美元的技術(shù)補(bǔ)貼，而同煤電產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切的碳捕儲(chǔ)技術(shù)（CCS）被列為重點(diǎn)補(bǔ)貼對(duì)象。

能取得這種“成果”，一是由于煤電利益集團(tuán)影響力大，其在國(guó)會(huì)，特別是共和黨保守派議員中有不少代言者；二是由于相關(guān)企業(yè)的代表和說(shuō)客密切參與了法案審議過(guò)程，“-直坐在談判桌旁”，參與相關(guān)的討價(jià)還價(jià)。

其他一些強(qiáng)大的利益集團(tuán)也憑借影響力和參與度成為法案的主要受益者。例如，汽車?yán)婕瘓F(tuán)得到許諾：與該產(chǎn)業(yè)有關(guān)的排放問(wèn)題將“另議”，不在此法案的關(guān)注范圍之內(nèi)。農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)是另一個(gè)主要受益者，眾院法案滿足了其主要訴求：農(nóng)業(yè)部門被免除減排義務(wù)；從事低碳農(nóng)業(yè)的農(nóng)場(chǎng)主們將得到總額達(dá)數(shù)十億美元的稅收減免和補(bǔ)貼；種植業(yè)被確認(rèn)為排放抵減交易的主要供方之一。預(yù)計(jì)，同排放抵減信用有關(guān)的交易將為農(nóng)場(chǎng)主們帶來(lái)巨大的獲益機(jī)會(huì)。農(nóng)業(yè)集團(tuán)為此所做的游說(shuō)努力也十分突出：在眾院法案通過(guò)之前，有80多個(gè)同農(nóng)業(yè)有關(guān)的企業(yè)和組織在國(guó)會(huì)進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)。

（二）利益分配有失公平

批評(píng)者指出，為排碳大戶提供大量免費(fèi)配額，將使碳交易帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益主要被少數(shù)企業(yè)攫取。如果拍賣大部分配額，政府可將收入通過(guò)電費(fèi)返還等方式補(bǔ)貼中、低收入家庭的能源消費(fèi)。雖然眾院法案也提到要提供這種補(bǔ)貼，但免費(fèi)發(fā)放絕大部分配額的做法，將削弱政府兌現(xiàn)這種承諾的財(cái)政能力。

（三）削弱新法律的減排效力

這種不滿主要來(lái)自一些環(huán)保組織。它們認(rèn)為，眾院法案為主要限排對(duì)象提供大量免費(fèi)配額，違背了建立碳市場(chǎng)體制的初衷——制造足夠大的減排壓力，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)向低碳轉(zhuǎn)型。有研究報(bào)告提出，預(yù)計(jì)2011-2019年期間，發(fā)放配額的價(jià)值可能達(dá)到7000億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)限排達(dá)標(biāo)的成本。 “綠色和平”組織甚至預(yù)計(jì)，在配額發(fā)放方面對(duì)煤電企業(yè)的“慷慨饋贈(zèng)”，可能刺激新一批煤電廠的修建。

除了環(huán)保組織，投資清潔能源和其它低碳產(chǎn)業(yè)的企業(yè)也不滿眾院法案減排規(guī)則的“寬松”，包括大量發(fā)放免費(fèi)配額。它們認(rèn)為，如果配額發(fā)放以拍賣為主，部分收入可用于增加對(duì)新能源和節(jié)能技術(shù)研發(fā)的資助。更重要的是，拍賣配額有助于控制排放權(quán)的流通量，穩(wěn)定配額價(jià)格，保證新體制有可能產(chǎn)生足夠的減排壓力，刺激對(duì)新能源的投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更快向低碳方向轉(zhuǎn)型。

（四）忽視其他參與者的訴求

眾院法案在排放權(quán)分配問(wèn)題上對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的偏向，引發(fā)其他利益集團(tuán)的不滿。2010年2月，在眾院法案交付參院表決之前，USCAP的幾位重要成員，包括油氣業(yè)巨頭BP America和Conoco Phillips，以及設(shè)備制造業(yè)巨頭Caterpillar宣布退出USCAP，以表示不贊成眾院法案的內(nèi)容。它們提出：“重要的問(wèn)題不是能否通過(guò)一項(xiàng)法案，而是通過(guò)什么樣的法案?！?USCAP的分裂反映立法聯(lián)盟的脆弱。支持碳交易立法的企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)在參與立法談判過(guò)程中組成各種聯(lián)盟，但由于利益關(guān)系復(fù)雜，訴求得到滿足的程度不同，立法聯(lián)盟難以維持穩(wěn)定，其分裂和重組增加了立法前景的不確定性。

實(shí)際上，為了穩(wěn)定支持者陣營(yíng)，盡可能反映各方訴求，眾院法案已經(jīng)做出很大努力：提案最初只有數(shù)百頁(yè)，到交付眾院表決時(shí)，已經(jīng)增加到1400多頁(yè)。然而，有些訴求沖突過(guò)大，規(guī)則制定很難找到讓各方滿意的平衡。例如，在配額價(jià)格管理方面，眾院法案對(duì)碳交易市場(chǎng)的投機(jī)活動(dòng)做出一些限制，這同華爾街的要求——開(kāi)放配額交易、讓市場(chǎng)供求決定配額價(jià)格，有一定距離；但也未完全滿足另一方要求——為配額交易價(jià)格的浮動(dòng)制定明確的限制范圍。

針對(duì)眾院法案引發(fā)的爭(zhēng)議，參院提案試圖做出一些回應(yīng)。其中最引人注目的是參議員約翰·克里和喬·利伯曼于2010年5月聯(lián)名提出的《美國(guó)電力法》（The American Power Act）草案。這份篇幅上千頁(yè)的提案相對(duì)收緊了減排要求，提出以免費(fèi)為主的配額發(fā)放在4年后將轉(zhuǎn)為以拍賣為主；自2016年起，制造業(yè)也將被納入限排范圍。此外，它提出區(qū)別對(duì)待煤炭與油氣產(chǎn)業(yè)的排放義務(wù)，為美國(guó)國(guó)內(nèi)的油氣開(kāi)發(fā)提供更多便利，以及為發(fā)展核電提供更多優(yōu)惠。 但事實(shí)證明，這些“糾偏”仍不足以平息爭(zhēng)議，推動(dòng)立法進(jìn)程走出僵局。

五、對(duì)政策干預(yù)的持續(xù)依賴

有一種看法較流行：為了得到企業(yè)界的廣泛支持，增加立法成功的可能，初期的排放規(guī)則可定得比較寬松，待碳交易體制建立起來(lái)之后，再逐步收緊，如減少配額的供應(yīng)量，擴(kuò)大“拍賣”在配額分配中所占比例。然而，從歐盟建立的ETS實(shí)際運(yùn)行情況看，這種“先寬后嚴(yán)”的辦法是否可行存在不確定性。

ETS于2005年建成，主要限排對(duì)象是能源和電力產(chǎn)業(yè)以及高耗能制造業(yè)。最初，為了弱化德法等國(guó)煤炭和電力產(chǎn)業(yè)巨頭的強(qiáng)烈反對(duì)，向它們發(fā)放了大量免費(fèi)排放配額。這些企業(yè)通過(guò)出售剩余配額獲得了巨大經(jīng)濟(jì)利益。 根據(jù)英國(guó)眾議院環(huán)境審計(jì)委員會(huì)判斷，配額發(fā)放量超過(guò)了有關(guān)企業(yè)當(dāng)時(shí)的排放量，導(dǎo)致2005-2007年期間歐盟的碳排放量不降反升。

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，企業(yè)減產(chǎn)導(dǎo)致對(duì)排放權(quán)的需求減弱，價(jià)格陡降。2008年排放權(quán)為每噸25歐元，到2009年底價(jià)格跌幅超過(guò)三分之二，到2012年，每噸價(jià)格僅為7歐元，到2013年春天，再降到每噸5歐元。當(dāng)時(shí)有一種預(yù)測(cè)認(rèn)為，如果不采取政策干預(yù)，排放權(quán)有可能跌到每噸1歐元。 面對(duì)這種情況，歐盟委員會(huì)決定于2013年4月進(jìn)行投票，決定是否進(jìn)行價(jià)格干預(yù)。當(dāng)時(shí)可供選擇的干預(yù)方式包括：將原定2013-2015年期間拍賣的9億噸碳排放配額推遲到2019-2020年拍賣，以便能將2013-1015年期間排放配額供應(yīng)量減少25%；削減“豁免”范圍和種類；增加拍賣配額的比率。然而，迫于來(lái)自企業(yè)界的壓力，歐盟委員會(huì)未能通過(guò)價(jià)格干預(yù)方案。相反，為了減輕經(jīng)濟(jì)衰退和能源成本增長(zhǎng)給企業(yè)帶來(lái)的沖擊，委員會(huì)還許諾向更多領(lǐng)域的企業(yè)提供免費(fèi)配額。 由于配額價(jià)格過(guò)低，ETS被認(rèn)為未能起到帶動(dòng)綠色投資大幅增長(zhǎng)的作用。 ETS的表現(xiàn)或許不能證明“先寬后嚴(yán)”的減排路徑肯定行不通，但它表明，碳交易體制即便建成并開(kāi)始運(yùn)行后，對(duì)政府介入和政策干預(yù)的需求仍將繼續(xù)存在。

有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，就對(duì)政府作用的依賴而言，另一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的減排路徑——征收碳稅，可能低于碳交易體制。因?yàn)榕c碳交易體制不同，征收碳稅不涉及巨大的經(jīng)濟(jì)成本和利益分配，政府的作用只是定出稅率，讓企業(yè)根據(jù)稅收帶來(lái)的成本壓力調(diào)節(jié)排放水平。 然而，實(shí)際情況可能不那么簡(jiǎn)單。碳稅能否起到作用，主要取決于稅制的結(jié)構(gòu)和稅率，以及提供豁免的范圍。建立碳稅體制也需得到支持——考慮企業(yè)利益集團(tuán)的訴求，包括給不同產(chǎn)業(yè)制定不同的稅率。稅率開(kāi)始可能定得偏低，釋放的排放成本信息不足以帶動(dòng)排放量明顯下降。這意味，體制進(jìn)入運(yùn)行后，需要根據(jù)實(shí)際減排效果及客觀條件的變化調(diào)整規(guī)則，包括提高稅率和收縮豁免范圍。這些都是高度敏感和十分困難的政策選擇。有關(guān)規(guī)則制定對(duì)政府干預(yù)水平的要求和受政治因素影響的程度，未必低于建立和運(yùn)行碳交易體制。

六、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)建立碳交易體制的經(jīng)歷，很大程度上印證了有關(guān)排放權(quán)市場(chǎng)的悖論：人們?cè)谠噲D駕馭市場(chǎng)力量的同時(shí)，制造出對(duì)高水平政府干預(yù)的更大需求。 建立碳交易體制，看似是在市場(chǎng)和政府之間做出選擇：限制政府的作用，壓縮政治因素干擾經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間。但實(shí)際上，能否建立起這種體制，以及能否確保其發(fā)揮有效作用，在很大程度上仍取決于政府的規(guī)則制定能力。而這種能力的發(fā)揮，對(duì)政治環(huán)境和體制條件十分敏感。了解有關(guān)困難所在，有助于我們對(duì)制定和實(shí)施成功的氣候政策所需的條件，包括在解決氣候變化問(wèn)題方面政府與市場(chǎng)的復(fù)雜關(guān)系，有更全面的認(rèn)識(shí)。

【完稿日期：2015-10-28】

【責(zé)任編輯：李 靜】