陶勇　王益民

摘要：文章首先從創(chuàng)新型小微企業(yè)的成長規(guī)律、風(fēng)險與機遇、人員特征、企業(yè)文化等因素出發(fā)，分析了創(chuàng)新型小微企業(yè)發(fā)展中的各類政策問題；系統(tǒng)梳理了現(xiàn)行支持政策，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了多維化、自由競爭、財稅扶持的價值體系和政策框架，提出了提高誕生率、增強成活率，提升發(fā)展質(zhì)量、消除競爭壁壘、健全財稅金融、優(yōu)化科技投入、營造創(chuàng)新文化等政策建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新型小微企業(yè)；政策；政府行為；創(chuàng)新發(fā)展

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于中國創(chuàng)新型小微企業(yè)健康快速發(fā)展的研究著作越來越多，政府也采取了大量的支持政策來幫助創(chuàng)新型小微企業(yè)擁有“大未來”。然而，現(xiàn)實中扶持我國科技型小企業(yè)發(fā)展基本政策環(huán)境的協(xié)調(diào)、協(xié)同和整體效能仍存在不少約束，這些問題需要分析政府的政策行為并尋求改善的途徑。本文探討并梳理創(chuàng)新型小微企業(yè)發(fā)展背后的政府政策環(huán)境、政策執(zhí)行與有效性評估及其政策行為影響力等。

一、 作為政策客體的創(chuàng)新型小微企業(yè)

1. 創(chuàng)新型小微企業(yè)的概念與特點。隨著科學(xué)技術(shù)的快速進步和全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，特別是商事登記改革等簡政放權(quán)力度進一步加大，證照、資質(zhì)、資格審批等門檻逐步降低，我國新生創(chuàng)新型小微企業(yè)在改革中不斷涌現(xiàn)。如何加大對新生小微企業(yè)的扶持，讓它們在公平競爭中搏擊壯大，形成示范帶動效應(yīng)是政策落實中應(yīng)考慮的重點。界定是有效運用政策、提高政策執(zhí)行效能和針對性的前提。小微企業(yè)界定方法總體上可分為定性界定和定量界定兩大類，其中定性界定主要是通過對企業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)等經(jīng)濟形態(tài)的主觀區(qū)分，對企業(yè)規(guī)模進行判別，例如德國認為小微企業(yè)基本應(yīng)具備以下的幾個特征：獨立經(jīng)營、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一、不能從資本市場直接融資、交易以現(xiàn)金為主；而定量界定則主要依據(jù)從業(yè)人員數(shù)量、營業(yè)收入數(shù)目、相應(yīng)資產(chǎn)額度等指標(biāo)對企業(yè)類型進行劃分，與定性分析相比，定量界定方法對于政府政策制定的可借鑒性和指導(dǎo)性更強，我國主要采用定量方法進行判定。與一般小微企業(yè)相比，“科技型”主要表現(xiàn)為科技人員的比例高、研發(fā)經(jīng)費占銷售收入比例高、產(chǎn)品的創(chuàng)新程度高，主要從事科技研發(fā)、科技咨詢、科技服務(wù)和科技成果產(chǎn)業(yè)化等活動。具有極強的開放性、自發(fā)性、成長性和創(chuàng)新活力、生命周期較短、高風(fēng)險、高收益率等特點，由于發(fā)展模式、成長規(guī)律、創(chuàng)新作用的不同，對小微企業(yè)支持的政策措施，科技型企業(yè)和非科技型企業(yè)應(yīng)該有所區(qū)別。

（1）創(chuàng)新型小微企業(yè)雖然創(chuàng)新基因最活躍，市場化程度最高，但大多處于創(chuàng)業(yè)或初步成長階段，生產(chǎn)規(guī)模和資產(chǎn)較小、進入市場時間較短、經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)高度統(tǒng)一、組織結(jié)構(gòu)扁平化、專門化生產(chǎn)經(jīng)營、企業(yè)文化缺乏、管理制度不健全，內(nèi)部個人主義和專業(yè)化影響著企業(yè)的創(chuàng)新模式，粗放型管理模式，這些特征難以維持競爭力和創(chuàng)新優(yōu)勢；

（2）創(chuàng)新型小微企業(yè)風(fēng)險管理能力缺乏。由于企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品單一、經(jīng)營分散，發(fā)展質(zhì)量參差不齊， 在外部環(huán)境出現(xiàn)較大波動時， 更容易受到?jīng)_擊， 顯得非常脆弱，成活率不高；特別地，由于缺乏雄厚資本的支持，一旦資金鏈緊張或斷裂將直接危及企業(yè)的生存，資金短缺也顯著影響到了企業(yè)對于創(chuàng)新活動的投入。

（3）創(chuàng)新型小微企業(yè)是未來經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的基礎(chǔ)。很多創(chuàng)新型龍頭企業(yè)都是從小微企業(yè)發(fā)展而來的，很多成功的創(chuàng)意產(chǎn)品和創(chuàng)新模式也來自于小微企業(yè)。主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是由創(chuàng)新型小微企業(yè)由小轉(zhuǎn)強，技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟發(fā)展的不竭動力， 作為技術(shù)創(chuàng)新體系重要主體的小企業(yè)通過推動科技成果向商品轉(zhuǎn)化，不斷滿足社會需要、產(chǎn)業(yè)需要、創(chuàng)新需要，成就了自身的快速發(fā)展，不斷涌現(xiàn)出聯(lián)想、華為、小米等成功掌握領(lǐng)先技術(shù)的領(lǐng)軍企業(yè)和世界級的大企業(yè)。另一方面，眾多小微企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的底層，作為大企業(yè)供應(yīng)鏈的一環(huán)，提供了豐富的基礎(chǔ)零部件，但小微企業(yè)在社會經(jīng)濟中處于較底層位置，往往難以為當(dāng)?shù)卣峁┩怀龅恼儯蚨y以獲得政府的重視和扶持。

（4）創(chuàng)新型小微企業(yè)人員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。科技型企業(yè)大都由科技人員創(chuàng)辦的，其創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)產(chǎn)品及其研發(fā)項目吸引了眾多優(yōu)秀年輕人參與，人員素質(zhì)和創(chuàng)新效率高。然而領(lǐng)導(dǎo)層缺乏一定的經(jīng)營能力，沒有能力把握技術(shù)創(chuàng)新的市場定位，技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)素質(zhì)不能得到充分發(fā)揮。企業(yè)在將專有技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的過程中，往往面臨業(yè)務(wù)開拓和市場銷售能力不足、資源有限融資困難、核心成員激勵不足等問題，不易快速形成大規(guī)模的盈利能力，一旦出現(xiàn)危機，人員流失率高。

（5）創(chuàng)新型小微企業(yè)發(fā)展隨意性明顯。從一些陷入困境的小微企業(yè)中看，基于急功近利的思維模式，易于選擇輕率的關(guān)門、停產(chǎn)、歇業(yè)，惰性心理和依賴思想嚴(yán)重。另外盈利的增加、經(jīng)營的成功只是企業(yè)發(fā)展的結(jié)果而不是前因，良性發(fā)展的真正動力源泉來創(chuàng)新、學(xué)習(xí)、信念等企業(yè)文化。

2. 創(chuàng)新型小微企業(yè)快速發(fā)展的科技原因。我國創(chuàng)業(yè)型科技中小企業(yè)在創(chuàng)造新市場、培育新產(chǎn)業(yè)和促進經(jīng)濟發(fā)展由資源驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了重要作用。其產(chǎn)生和發(fā)展與我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、中小企業(yè)自主創(chuàng)新能力的提升、產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新模式的形成等因素息息相關(guān)：

（1）科研環(huán)境與市場經(jīng)濟的合力作用。各類機構(gòu)不斷釋放多元化人力資源、互聯(lián)知識信息、創(chuàng)新平臺和戰(zhàn)略新興技術(shù)等創(chuàng)新要素，而市場則提供了資本、自由交換、開放經(jīng)營等充滿活力的經(jīng)濟要素，政府提供了降低門檻、管理體制、減免稅費等政策要素。三者的結(jié)合共同催生了創(chuàng)新型小微企業(yè)。

（2）科技協(xié)同發(fā)展的作用。當(dāng)代科學(xué)轉(zhuǎn)化為技術(shù)、技術(shù)應(yīng)用到生產(chǎn)并物化為產(chǎn)品的周期大大縮短，傳統(tǒng)的科學(xué)與技術(shù)總是并行地分別發(fā)生的，科學(xué)和技術(shù)之間雖然聯(lián)系密切但界線分明。當(dāng)代，科技呈現(xiàn)一體化發(fā)展態(tài)勢，科學(xué)發(fā)現(xiàn)、應(yīng)用研究、技術(shù)商業(yè)化開始并發(fā)行進。

（3）科技發(fā)展的動力機制。傳統(tǒng)科技是實踐基礎(chǔ)上的經(jīng)驗總結(jié)，科研沿著“生產(chǎn)→技術(shù)→科學(xué)”的過程進行，而現(xiàn)代科技是理論指導(dǎo)下的科技創(chuàng)新，采用的是“科學(xué)→技術(shù)→生產(chǎn)”這種逆向過程，為科技人員創(chuàng)辦企業(yè)提供了便利的條件。

（4）互聯(lián)網(wǎng)思維的變革?；ヂ?lián)網(wǎng)時代為小微企業(yè)發(fā)展提供新型商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，電子商務(wù)構(gòu)建的現(xiàn)代商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)帶來了思想意識的巨大變革，獨立第三方的支付平臺、信用體系、客戶引導(dǎo)、商業(yè)模式，提供了更加低成本、高效率的商業(yè)社會，營商環(huán)境更加透明、開放和誠信，使小微企業(yè)比大企業(yè)通過不斷研究開發(fā)新產(chǎn)品，引導(dǎo)產(chǎn)品的持續(xù)創(chuàng)新，一定程度上削弱了大企業(yè)利用其資本優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢實現(xiàn)的跨地區(qū)壟斷。

二、 創(chuàng)新型小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策支撐體系

1. 政策價值取向。政策取向?qū)?chuàng)新型小微企業(yè)的發(fā)展具有主導(dǎo)性的作用，大力扶持小微企業(yè)發(fā)展現(xiàn)在已成共識，在出臺相關(guān)支持政策時，除了考慮小微企業(yè)扶持政策的“普惠性”以外，當(dāng)前要特別注意企業(yè)特點和針對性，使扶持政策具有多維性，為處于發(fā)展階段的創(chuàng)新型小微企業(yè)提供資金和服務(wù)支持，讓其根據(jù)自身市場競爭的需求來使用相關(guān)扶持政策。

（1）政策目標(biāo)多樣化。政策需要針對企業(yè)發(fā)展的階段需求提供相應(yīng)的支持，在政策目標(biāo)上我們不僅需要降低門檻的“出生”政策，也需要有助生存發(fā)展的“存活”政策；不僅需要“助強”政策，即選擇優(yōu)勢小微企業(yè)重點支持促其發(fā)展壯大，提供“嬰兒到巨人”的培育，同時也需要“濟困”政策，即幫助瀕危小微企業(yè)渡過難關(guān)，維持長期存活狀態(tài)的扶持支持。

（2）政府?dāng)?shù)據(jù)共享。暫免征稅、免除注冊登記費、投融資優(yōu)惠、信貸計劃、社會保險補貼、財政扶持資金、政策服務(wù)等優(yōu)惠政策的順利執(zhí)行首先需要更加科學(xué)的認定劃型標(biāo)準(zhǔn)以及配套的細化分析指標(biāo)，不僅要能準(zhǔn)確判斷服務(wù)對象是否屬于小微企業(yè)，而且能清晰獲得該服務(wù)對象在特定領(lǐng)域的特定屬性和特定狀態(tài)。各類政策支持中小企業(yè)要避免籠統(tǒng)、低效，對中小企業(yè)提供差別化、針對的、有重點的政策輔助管理，需要對中小企業(yè)進行合理分類，并區(qū)分企業(yè)性質(zhì)采取不同政策。

（3）角色與地位變換。多年以來，各級政府把招商引資上大項目作為推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐和引擎，把招大引強作為重點和突破口，以此作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、借力借勢、實現(xiàn)跨越趕超和可持續(xù)發(fā)展的路徑。小微企業(yè)則一直處于邊緣化或自生自滅的不良生存環(huán)境中，這種趨向必須改變，政策導(dǎo)向、資源配置總體上要崇尚自由公平競爭，注重通過市場手段進行資源的優(yōu)化配置，反對壟斷，營造創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的“新常態(tài)”。

（4）政策實施層次化。政策框架應(yīng)以簡政放權(quán)，激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新能力，加大稅收、融資和財政支持為核心。創(chuàng)新型小微企業(yè)一般經(jīng)歷初創(chuàng)階段、成長階段、成熟階段等。對政府行為而言，在初創(chuàng)階段，以減免稅費、財政支持等扶持和引導(dǎo)政策為主，在成長階段，以融資便利化、自主創(chuàng)新為主，在成熟階段，政府主要以服務(wù)和規(guī)范為主。

2. 構(gòu)建支撐政策協(xié)同體系。國家科技創(chuàng)新體系是以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、各類科技創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系和有效互動的社會系統(tǒng)，政府對小微企業(yè)創(chuàng)新的支持，主要通過創(chuàng)新政策實現(xiàn)，起到支撐和引導(dǎo)的作用，優(yōu)化制度環(huán)境和文化氛圍成為科技型中小企業(yè)扶持政策最重要的著力點。創(chuàng)新型小微企業(yè)發(fā)展的支持體系是從政策支持角度發(fā)展我國創(chuàng)新型小微企業(yè)的重要措施，包括準(zhǔn)入政策、財稅政策、金融政策、貿(mào)易政策、人才政策、環(huán)境建設(shè)政策等，總體上可分為資金政策和服務(wù)政策兩部分，分別從籌集資金以及改善創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)發(fā)展環(huán)境方面著力，多政策的協(xié)同作用將決定支持體系的整體效果。

（1）提高小微企業(yè)的誕生率。完善并落實創(chuàng)業(yè)扶持政策，降低市場準(zhǔn)入條件，降低或消除科技人員創(chuàng)辦企業(yè)的門檻，如簡化工商登記手續(xù)，減免手續(xù)費用，縮短辦照時限，推廣核準(zhǔn)登記、先照后證制度，減少前置審批，允許多種形式創(chuàng)辦企業(yè)等。

（2）提高小微企業(yè)成活率。在政府層面設(shè)立專職的小微企業(yè)服務(wù)機構(gòu)，如高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心等，整合各方面資源，為微型企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展創(chuàng)造條件，為科技人員創(chuàng)辦企業(yè)提供良好工作環(huán)境，提供創(chuàng)業(yè)扶持、政策指導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)保護、人才引進、法律咨詢等全方位的中介和信息服務(wù)，幫助其提高生存能力，實現(xiàn)快速成長；建立和完善公開透明綜合信息平臺，提供經(jīng)營、信用、交易等有效服務(wù)，形成分類統(tǒng)計調(diào)查、監(jiān)測分析和定期發(fā)布制度，消除雙方信息不對稱，達到資源的最優(yōu)化配置。

（3）提升小微企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量，消除公平競爭壁壘。集中資源力量扶持、培育一批特色鮮明的創(chuàng)新型小微企業(yè)，發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，構(gòu)建分工合理、協(xié)同推進的產(chǎn)業(yè)鏈分工體系，將創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為中小企業(yè)的內(nèi)在需要和自覺行為。加強產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，消除鐵路、能源、市政等領(lǐng)域的壁壘，建立充分競爭的良好的發(fā)展環(huán)境。

（4）加大科研經(jīng)費投入的傾斜。我國國家科技攻關(guān)項目、 “863”計劃、 “973”計劃、“火炬計劃”、“星火計劃”、國家科技成果重點推廣計劃等財政科研投入主要投向高等院校、科研院所和大型企業(yè)研發(fā)機構(gòu)，造成財政資金沉淀于特定部門，資助項目重復(fù)與不足的問題同時并存。須進一步發(fā)揮政府資金對企業(yè)研發(fā)的有效激勵和杠桿作用，克服創(chuàng)新型小微企業(yè)參與國家科研活動中的資源障礙；鼓勵地方政府對通過國家高新興技術(shù)企業(yè)認定、承擔(dān)國家重點科技計劃和產(chǎn)業(yè)化項目、認定為國家級重點實驗室、國家工程研究中心等的創(chuàng)新型小微企業(yè)給予配套資金補助或獎勵。

（5）參與政府采購。保證小企業(yè)在政府采購中占有一定比例，如采取打包分拆，即把一個大項目分解開，讓小微企業(yè)有能力參與進來等措施。

（6）營造創(chuàng)新文化。環(huán)境建設(shè)重點是社會對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的認同，創(chuàng)新也有風(fēng)險、有成本，無論是成功還是失敗，對個體、對國家而言都是寶貴財富?！叭f眾創(chuàng)新”潮流下社會資源會自覺向創(chuàng)新型小微企業(yè)流動、匯集，因此需要國家進行整體和系統(tǒng)的培育、引導(dǎo)。要不斷營造寬容失敗的創(chuàng)業(yè)氛圍和鼓勵創(chuàng)新的進取精神，高等院校要切實做好創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)教育，在校大學(xué)生既要致力于創(chuàng)新，到社會上工作也要敢于創(chuàng)業(yè)，

（7）健全相關(guān)財稅金融政策。通過創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資機構(gòu)、行業(yè)主管機構(gòu)、保險、金融機構(gòu)、政府財政等提供“投、扶、保、貸、補”五位一體的金融體系，打造一條覆蓋企業(yè)成長全過程的持續(xù)資金鏈和服務(wù)鏈。

三、 政府行為

政府行為要把抽象的政策具體化，是政策執(zhí)行過程。截止到2014年底，國務(wù)院十多個部委和31個省市區(qū)已累計出臺促進小微企業(yè)發(fā)展的法規(guī)政策性文件200多件，涉及到放寬市場準(zhǔn)入、推進技術(shù)創(chuàng)新、大力發(fā)展社會服務(wù)、財政稅收政策、科技人才政策、技術(shù)支持政策、籌融資政策、產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策等多個方面。

創(chuàng)新型小微企業(yè)政策支撐體系和各項制度當(dāng)中，有大量涉及跨部門、跨層級協(xié)調(diào)的相關(guān)內(nèi)容。具體的規(guī)劃實施部門分工中涉及了幾乎所有國務(wù)院部門，如表1所示。各有關(guān)部門要緊密結(jié)合實際，積極推動創(chuàng)新型小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展機制，加強相關(guān)政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成推動政府行為實施的合力。

政府支持創(chuàng)新型小微企業(yè)發(fā)展，以期通過政策手段，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級、促進市場化配置要素、提高經(jīng)濟發(fā)展效率和質(zhì)量，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。然而創(chuàng)新活動是人類社會的復(fù)雜的經(jīng)濟技術(shù)活動，對這種復(fù)雜社會活動的調(diào)節(jié)需要多種類型政策和多種政策工具的組合。因此， 創(chuàng)新型小微企業(yè)創(chuàng)新支持政策是個復(fù)雜的政策體系，政策在諸多企業(yè)發(fā)展水平影響因素中的地位以及企業(yè)發(fā)展水平的準(zhǔn)確度量均為開放性問題。因而科技創(chuàng)新政策評估是當(dāng)前一件具有挑戰(zhàn)性的工作，亟需開展相關(guān)研究。

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基金項目：2014年度國家軟科學(xué)研究計劃“新興技術(shù)發(fā)展對經(jīng)濟社會的主要影響”（項目號：2014GXS1B0042014）；2013年度國家行政學(xué)院重大項目招標(biāo)課題“電子政務(wù)環(huán)境下的政府信息公開模式研究”（項目號：2013ZD13）。

作者簡介：陶勇（1978-），男，漢族，河南省封丘縣人，國家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心講師，國防科技大學(xué)計算機科學(xué)博士，研究方向為政務(wù)信息化、政府管理技術(shù)；王益民（1969-），男，漢族，河南省葉縣人，國家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心主任，中南大學(xué)數(shù)學(xué)博士，研究方向為信息化戰(zhàn)略。

收稿日期：2015-05-18。