李穎 等

摘 要：為了貫徹落實《十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，國務(wù)院于2015年1月出臺了《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，這是我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度法制化進(jìn)程的開始。我國自20 世紀(jì)90 年代開始實施養(yǎng)老金制度改革，但公務(wù)員養(yǎng)老保險一直延續(xù)著計劃經(jīng)濟(jì)時代所確立的離退休制度，改革進(jìn)程緩慢。針對于我國自新中國成立以來一直存在的養(yǎng)老金“雙軌制”問題，當(dāng)務(wù)之急是選擇適合中國國情的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度。本文通過對我國公務(wù)員制度的現(xiàn)狀及公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的分類與其他社會群體的關(guān)系及制度選擇的制約因素研究，總結(jié)了國內(nèi)外學(xué)者針對不同社會制度下的公務(wù)員狀況所提出的對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的對策建議，為我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革提供選擇及借鑒意義。

0 引言

我國的社會保險制度由養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五個險種構(gòu)成。養(yǎng)老保險制度是最基本的社會保險制度，是由國家強(qiáng)制征集社會保險費(fèi)（稅），從而形成養(yǎng)老基金后，作為在勞動者退休后向養(yǎng)老保險參保者支付退休金的費(fèi)用，以保證退休人員的基本生活需要的社會保障制度。建立更加公平可持續(xù)發(fā)展的社會保險制度，是完善社會保障制度，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，保障國家長治久安的重要基石，是國家發(fā)展的“穩(wěn)定器”，更是治國安邦的根本大計，因而世界各個國家都非常重視社會保障制度的建設(shè)，加強(qiáng)社會保障制度的建設(shè)，已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國政府的共識。我國政府也已經(jīng)充分認(rèn)識到了社會保障制度的重要性，在黨的《十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，也體現(xiàn)了我國現(xiàn)階段進(jìn)行社會保障制度改革的重要舉措。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度是我國養(yǎng)老保險體系的重要組成部分，但是在新中國成立后一直是由國家財政出資，至今仍然沿用新中國成立以來的退休制度，我國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度已經(jīng)與我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制嚴(yán)重脫軌。

1 公務(wù)員和公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的分類研究

由于世界各國對公務(wù)員的定義不同，各個國家機(jī)構(gòu)的工作人員也就并非全是公務(wù)員。我國《公務(wù)員法》將公務(wù)員定義為是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。凡是符合該定義三要素的人員都屬于我國規(guī)定的“公務(wù)員”的范圍。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度是公務(wù)員制度的一個部分，由于不同國家對公務(wù)員的定義及制度的制定差別較大，世界各國制定公務(wù)員養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)也就各不相同，根據(jù)公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的不同，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度大體分為以下類別： 單一型、復(fù)合型和過渡性。單一型保險制度是指政府就公務(wù)員群體制定獨(dú)立的養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險費(fèi)的繳納方式、養(yǎng)老保險金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)和給付條件均與社會上其他群體的社會養(yǎng)老保險不同。世界上法國和德國就是對公務(wù)員實行公務(wù)員養(yǎng)老保險單一型制度的主要代表。我國現(xiàn)行的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度就屬于單一型類型。復(fù)合型養(yǎng)老保險制度是指對公務(wù)員實行的養(yǎng)老保險制由兩種以上不同的養(yǎng)老保險制度構(gòu)成。該兩種以上的保險制度在繳費(fèi)方式、領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)領(lǐng)取的條件上均有差別，公務(wù)員要同時參保數(shù)種保險。英國和日本是對公務(wù)員實行復(fù)合型公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的代表。過渡性養(yǎng)老保險制度是指由單一型養(yǎng)老保險制度向復(fù)合型養(yǎng)老保險制度過渡，美國是過渡型養(yǎng)老保險制度的代表。也有Robert Palacios、Edward Whitehouse[1]將公職人員養(yǎng)老保險制度分為獨(dú)立型制度與融合型制度的。劉泓[2]教授在研究西方國家的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度時，就是把西方發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度分為三種類型，即單一型、復(fù)合型和過渡型。龍玉對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的研究，是其[3]根據(jù)公務(wù)員與其他群體養(yǎng)老保險制度差別進(jìn)行的比較，通過差別比較將公務(wù)員養(yǎng)老保險制度分為完全融合型、完全獨(dú)立型、部分融合型三種類型。楊茲涵通過研究公務(wù)員養(yǎng)老保險的籌資渠道，[4]按照養(yǎng)老金的籌資渠道不同，將公務(wù)員養(yǎng)老保險制度進(jìn)行劃分，他將公務(wù)員養(yǎng)老保險制度劃分為投保資助型、全民福利型、國家統(tǒng)籌型、強(qiáng)制儲蓄型以及救助型養(yǎng)老保險制度；再就是根據(jù)政府是否參與，劃分為公共年金型、職業(yè)年金型及個人儲蓄型。

2 公務(wù)員養(yǎng)老保險制度選擇的影響因素的研究

王慧[5]指出，一國的養(yǎng)老保險制度及其模式的選擇與該國的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和社會環(huán)境有著密切的關(guān)系。社會經(jīng)濟(jì)體制是影響整個社會保障體系運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平則是整個社會保障體系建立的物質(zhì)基礎(chǔ)。孫守紀(jì)[6]針對于國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度影響因素的分析研究，認(rèn)為傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度弊端的日益顯露加快了養(yǎng)老保險制度重新選擇的步伐。安雷平[7]提出國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的主要原因，是傳統(tǒng)的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度已經(jīng)難以適應(yīng)變化過快的社會因素，已經(jīng)對政府財政造成了巨大壓力等社會問題。

3 公務(wù)員養(yǎng)老保險制度與其他人群的養(yǎng)老保險制度關(guān)系的研究

王曉軍[8]在分析國家公務(wù)員養(yǎng)老保險制度與企事業(yè)職工養(yǎng)老保險制度并軌的改革中，討論了國家公務(wù)員與企事業(yè)單位職工相比的特殊性：公務(wù)員的雇主是國家，養(yǎng)老金的支付來源是財政撥款。李國華[9]主要分析了公務(wù)員與企事業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的差異，兩者在基本制度模式、管理體制、資金來源、享受條件、養(yǎng)老待遇計發(fā)、管理辦法等方面均不相同。我國公務(wù)員沒有被納入社會基本養(yǎng)老保險制度中來，養(yǎng)老金“雙軌制”的長期存在大大加深了企業(yè)職工與公務(wù)員之間的養(yǎng)老保險待遇差距。鄒亞南[10]指出，在企業(yè)中養(yǎng)老金的交付由國家、單位、個人三方承擔(dān)，但是就公務(wù)員養(yǎng)老保險制度而言，國家為公務(wù)員繳納養(yǎng)老金，國家各級財政負(fù)責(zé)承擔(dān)公務(wù)員隊伍養(yǎng)老的各項支出。

4 我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷史研究

張水輝學(xué)者，將我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度發(fā)展歷程分為了五個時期，分別為公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)建時期、整合時期、倒退時期、復(fù)蘇時期以及改革時期。在實行計劃經(jīng)濟(jì)體制的時代，政府對社會保險制度的積極干預(yù)，使得我國的養(yǎng)老保險制度在實行過程中出現(xiàn)了明顯的發(fā)展不均衡現(xiàn)象。由于只重視發(fā)展生產(chǎn)而忽視生活的積累，集體與個人懸殊很大，只重視公平而忽略了效率，進(jìn)而導(dǎo)致后來我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度走向的不合理。

5 國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革研究狀況

盡管公務(wù)員養(yǎng)老保險制度發(fā)展的歷程較短，但是其已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會的變化，隨著社會經(jīng)濟(jì)、文化的快速發(fā)展，社會迫切要求對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革方式的選擇及改革手段的應(yīng)用方法成為研究者非常關(guān)注的問題。國外學(xué)者的相關(guān)觀點：Asher分析了一些亞洲國家比如印度、新加坡等的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革，分別指出了這些國家改革發(fā)展中存在的問題，同時強(qiáng)調(diào)改革過程中應(yīng)注意保護(hù)公務(wù)員的利益。Fore通過對美國公務(wù)員養(yǎng)老保險改革走向趨勢的私有化傾向進(jìn)行研究，指出美國已經(jīng)從福利確定型養(yǎng)老保險走向了貢獻(xiàn)確定型的養(yǎng)老保險模式。Eitelberg對養(yǎng)老保險制度的研究，則是從勞動力發(fā)展角度闡述的，他從勞動力發(fā)展的角度說明了政府公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度對社會發(fā)展?fàn)顩r的影響，指出了勞動力市場的不斷變動對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的影響情況，并針對當(dāng)今世界的勞動力特點，提出了吸引人才進(jìn)入公共部門的問題；Bosworth 和Burtless對養(yǎng)老保險制度的研究，是從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會老齡化問題的關(guān)系入手，他主張應(yīng)該重視政府財政儲蓄和建立私人養(yǎng)老保險賬戶制度；Palacios 和 Edward在對不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國家公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的情況進(jìn)行對比后，指出養(yǎng)老保險待遇情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈反比，同時闡述了養(yǎng)老保險制度改革急需解決的幾個問題。

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