馬洪典

摘 要：新型城鎮(zhèn)化是適應(yīng)國內(nèi)外的發(fā)展大勢和我市新時期、新階段經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。加快我市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于推進(jìn)產(chǎn)城融合，實現(xiàn)農(nóng)民市民化，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，國家和我省建立了相關(guān)法律制度，保障和規(guī)范了城鎮(zhèn)化建設(shè)。但原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致某些法律制度滯后、不完善、不適應(yīng)或無法可依狀態(tài)。因此，積極應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化提出的新要求，突破現(xiàn)有的法律制度的局限，重新思考和完善新型城鎮(zhèn)化相關(guān)法律制度，顯得非常重要而緊迫。本文從分析城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的政策法律問題出發(fā)，結(jié)合鄭州市的實際情況，提出相關(guān)法律制度改革建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；法制保障；問題研究；

中圖分類號：F299.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-08-00-02

一、引言

新型城鎮(zhèn)化是適應(yīng)國內(nèi)外的發(fā)展大勢和我市新時期、新階段經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮(zhèn)集聚為核心，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為手段，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目標(biāo)的歷史過程。探索走好具有鄭州特色的新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、土地集約，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。加快我市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，推進(jìn)產(chǎn)城融合；有利于促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)農(nóng)民市民化；有利于將農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)納入城鎮(zhèn)體系，進(jìn)行一體化布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。積極探索建立有利于農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移的戶籍、土地、財稅、社保等體制機制。著力推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

二、鄭州市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的政策法律問題

我市在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得了一定的成效和經(jīng)驗，但在體制制度創(chuàng)新方面還是相對比較滯后的，不適應(yīng)我市新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的客觀要求。需要完善相關(guān)法律制度，引導(dǎo)、保障、服務(wù)、規(guī)制新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（一）城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏科學(xué)規(guī)劃。規(guī)劃工作在科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中起著重要的重任，但當(dāng)前我市城市規(guī)劃工作與城鎮(zhèn)發(fā)展形勢和要求相比，明顯薄弱很多。我市出現(xiàn)無序擴張、布局混亂、重復(fù)建設(shè)、浪費嚴(yán)重等現(xiàn)象，主要原因就在于城市規(guī)劃跟不上城市發(fā)展的步伐。一些城市是邊規(guī)劃邊建設(shè)，甚至是邊建設(shè)邊規(guī)劃。另外，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃落后于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。尤其是城郊結(jié)合部，更成為“兩不管”地帶，集體土地未經(jīng)征用就開發(fā)建設(shè)等問題突出。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃總體上仍然滯后，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有序推進(jìn)。

（二）戶籍制度不夠合理。我國傳統(tǒng)的戶籍管理制度分離了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生較大的差距。我市的戶籍法律制度盡管在逐步走向開放，在一定程度上順應(yīng)了新型城鎮(zhèn)化的要求，但總的來說，與新型城鎮(zhèn)化的要求相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍管理的制度沒有徹底改變，農(nóng)民進(jìn)城必須達(dá)到有關(guān)部門制定的各種標(biāo)準(zhǔn)，而且戶口遷轉(zhuǎn)手續(xù)繁雜，在計生管理、人口暫住等方面也受到諸多限制。這些都阻礙和制約了城市化發(fā)展。因此，戶籍制度改革也是鄭州市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重要問題之一。

（三）土地制度不夠健全。一個良好有效、科學(xué)合理的土地制度，必須能夠反映并適應(yīng)發(fā)展變化的經(jīng)濟條件和社會條件，從而能夠正常運轉(zhuǎn)，發(fā)揮其應(yīng)有的功能。而現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度，邊際效用急劇遞減，制度缺陷越來越凸顯，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。一是土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，法律只規(guī)定了農(nóng)民集體是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，并沒有確立農(nóng)民集體行使所有權(quán)的代表機構(gòu)，農(nóng)民集體無法真正行使其權(quán)利。二是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不夠完整，產(chǎn)權(quán)主體模糊，使土地所有權(quán)實際上歸行政負(fù)責(zé)人掌管，農(nóng)民只是土地的使用者和經(jīng)營者，農(nóng)民的土地收益權(quán)也往往受到侵害。三是集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢，由于現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度沒有很好地保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，不利于土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，沒有形成合理的土地流轉(zhuǎn)機制，阻礙了生產(chǎn)要素的合理流動。

（四）社會保障制度不夠均衡。城鄉(xiāng)一體化對現(xiàn)行的社會保障制度提出挑戰(zhàn)。隨著社會保障能力的不斷提高，我市初步實現(xiàn)了“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、百姓安居樂業(yè)”的目標(biāo)，但社會保障體系建設(shè)還面臨著城鎮(zhèn)化和人口老齡化帶來的巨大挑戰(zhàn)，還存在一些體制性、制度性的問題亟待解決。一是社會保障發(fā)展水平不夠平衡。城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同社會群體之間社會保險待遇水平差距較大。二是社會保障項目銜接有待加強。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，加強城鄉(xiāng)相關(guān)制度整合、銜接的要求日趨緊迫，難度不斷加大。

（五）資金籌措制度不完善。城鎮(zhèn)化建設(shè)的籌資渠道窄、建設(shè)投入少。資金需求與供給的矛盾嚴(yán)重制約著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的建設(shè)與發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)融資市場運作機制發(fā)育不充分，缺乏市場投資經(jīng)營機制和強有力的專業(yè)投融資機構(gòu)，自我積累和自我發(fā)展的內(nèi)生能力比較弱，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資機制還不健全，部門、行業(yè)壟斷和歧視性準(zhǔn)入政策依然存在，民間資本跟進(jìn)不夠，潛力挖掘不夠。由于銀行投得少、向上爭得少、市場籌得少，城鎮(zhèn)化建設(shè)（尤其是小城鎮(zhèn)建設(shè)）只能依靠土地收益和社會投資作支撐，而絕大多數(shù)農(nóng)民剛剛跨越溫飽，進(jìn)鎮(zhèn)建房后資金所剩無幾。從而，資金短缺是制約城鎮(zhèn)發(fā)展的最大“瓶頸”。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中法制保障問題的解決途徑

（一）制定科學(xué)合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃。一是建立與城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的規(guī)劃管理體制。為了充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)、綜合調(diào)控和資源配置作用，各地市要設(shè)立規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督局，設(shè)置了市政府派駐縣（市）區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃督察專員，組建了鄭州市規(guī)劃編制研究中心、規(guī)劃信息技術(shù)中心等部門，基本形成了“統(tǒng)一規(guī)劃、屬地管理、分級審查、強化監(jiān)督”的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。二是努力實現(xiàn)規(guī)劃滿覆蓋。開展農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃研究，形成城、鎮(zhèn)、村構(gòu)成的城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系，開展鄭州市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究，形成城鄉(xiāng)一體的空間格局，以抓社會主義新農(nóng)村規(guī)劃為重點，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃滿覆蓋。三是提高規(guī)劃的質(zhì)量和水平。探索城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，以“集約化發(fā)展”為目標(biāo)，制定城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃實施標(biāo)準(zhǔn)。為保證空間布局、資源調(diào)控、工業(yè)集中發(fā)展與保護(hù)環(huán)境相協(xié)調(diào)，形成有鄭州特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

（二）深化戶籍制度改革。推進(jìn)戶籍制度改革，創(chuàng)新人口管理。在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，實行居住地登記的戶籍管理制度。實現(xiàn)全省城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理，放開對農(nóng)民進(jìn)城的落戶限制。逐步將城中村、城郊村和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)村莊的農(nóng)業(yè)人口成建制地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。推進(jìn)人口管理制度改革，還原戶籍的人口登記管理功能，全面推行居住證制度，建立以居住證為依據(jù)的基本公共服務(wù)提供機制，形成戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。建立統(tǒng)一開放的勞動力市場，實現(xiàn)平等的社會勞動力就業(yè)權(quán)與報酬權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村勞動力的合理有序流動。

（三）完善農(nóng)村土地制度。探索實現(xiàn)農(nóng)民相關(guān)權(quán)益的形式，健全體制機制。首先，完善進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)益保障制度。進(jìn)城落戶農(nóng)民保留原有的土地承包經(jīng)營權(quán)，完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。按照依法、自愿、公平、有償?shù)脑瓌t，進(jìn)城落戶農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓的方式推行土地流轉(zhuǎn)，獲取土地流轉(zhuǎn)收益。農(nóng)民對承包地享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)力。也可以在公開市場向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶及農(nóng)業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)讓自己享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。其次，推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。實施農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度，農(nóng)民擁有住宅的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等權(quán)力，通過對農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保、抵押等方式來增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。構(gòu)建公平、合理、自愿、有償?shù)恼赝顺鰴C制。最后，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民集體經(jīng)濟收益分配權(quán)。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，推行以股份合作制為主、多種形式并存的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度，將集體財產(chǎn)評估折股，量化到人，農(nóng)民享有集體資產(chǎn)股份的占有、收益、抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)力。保護(hù)成員的集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。

（四）完善社會保障制度。進(jìn)一步完善社會保障制度，完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老、醫(yī)療保險直接納入城鎮(zhèn)社保體系，實現(xiàn)社會保障一卡通。建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，納入城鎮(zhèn)居民社保體系的農(nóng)民，可以享受與城鎮(zhèn)居民同等的醫(yī)療、社保、住房、失業(yè)、子女就學(xué)、最低生活保障等社會保障。增加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，免費提供婦幼保健、預(yù)防接種、傳染病防控等公共衛(wèi)生服務(wù)。推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，探索將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入城鎮(zhèn)社會救助和養(yǎng)老服務(wù)范圍。加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，提高城鄉(xiāng)社會公共事業(yè)的覆蓋范圍，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系，加大農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)力度，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城市居民的，允許其在一定時期內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地及農(nóng)房的收益權(quán)或使用權(quán)，允許其在一定時期內(nèi)自愿選擇城市社?；蜣r(nóng)村社保。

（五）創(chuàng)新資金多元籌措制度。建立多渠道融資機制，完善以政府為引導(dǎo)，市場運作的多元化投融資制度。在政府財政投入的基礎(chǔ)上，探索新的投融資方式，吸納社會資金參與其中，爭取國家政策性銀行、商業(yè)性銀行和國際金融組織貸款，通過發(fā)行債券、增資擴股、上市融資等形式籌集建設(shè)資金，保障城鎮(zhèn)化建設(shè)資金供應(yīng)。制定規(guī)范的城市建設(shè)投融資制度，創(chuàng)新投融資方式，拓寬城市建設(shè)融資渠道。有條件的地方可以通過發(fā)行市政債券籌措建設(shè)資金，鼓勵引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)增加貸款，保障新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。充分利用社會資金，以特許經(jīng)營權(quán)方式參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運營中。對國有資源、資本、資產(chǎn)、資金進(jìn)行整合運作，加強地方政府性債務(wù)管理，健全合理償債制度。

四、總結(jié)

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。鄭州市應(yīng)全面更新城鎮(zhèn)化觀念，大力增強城市經(jīng)濟實力，提升城市綜合承載能力；妥善處理“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，突出城市文化特色；穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)管理體制機制，同時加強對新型城鎮(zhèn)化的組織領(lǐng)導(dǎo)。鄭州市做為中原經(jīng)濟區(qū)的核心增長區(qū)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增強內(nèi)需動力、提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量和水平具有重大意義。

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