張燕　賈若祥

現(xiàn)階段在我國(guó)開(kāi)展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于統(tǒng)籌流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、協(xié)調(diào)上下游地區(qū)發(fā)展均具有積極作用和現(xiàn)實(shí)意義。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)是積極探索跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有益嘗試。通過(guò)試點(diǎn)，新安江流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理取得了階段性成果，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但新安江流域的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理與全國(guó)其他的大江大河治理一樣，存在著長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、艱巨性和反復(fù)性特點(diǎn)。今后，在現(xiàn)有試點(diǎn)機(jī)制及相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，可加快率先建立起新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效實(shí)施機(jī)制，促進(jìn)制度化，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑸橥苿?dòng)全國(guó)其他地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)揮示范作用。

一、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)機(jī)制的確立

新安江發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣六股尖，地跨皖浙兩省，是錢(qián)塘江正源、浙江千島湖最大的入境河流。新安江流域總面積11674平方公里、干流總長(zhǎng)359公里，安徽省境內(nèi)面積6262平方公里，占流域總面積的53.6%。其中，在黃山市境內(nèi)流域面積5545平方公里、干流長(zhǎng)242.3公里，其入湖水量預(yù)占總?cè)牒?8%以上，水質(zhì)總體優(yōu)良，且比較穩(wěn)定。新安江流域上游的水質(zhì)優(yōu)劣在很大程度上決定著千島湖水質(zhì)的好壞。2011年3月，財(cái)政部、環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于啟動(dòng)實(shí)施新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作的函》（財(cái)建函〔2011〕123號(hào)）；9月，財(cái)政部、環(huán)保部正式印發(fā)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，期限為2012—2014年。同年12月，開(kāi)展第一期新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)聯(lián)合監(jiān)測(cè)工作。

二、安徽省新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)進(jìn)展情況

自新安江流域?qū)嵤M向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)機(jī)制以來(lái)，安徽省、黃山市等加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排，創(chuàng)新機(jī)制，積極探索新的工作方法，落實(shí)資金、項(xiàng)目到位，全面推進(jìn)流域生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)工程，確保了新安江流域水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定優(yōu)良。

（一）“兩個(gè)”到位

1、資金到位

截至2014年，安徽省累積獲得補(bǔ)償資金17.5億元（其中，2010年0.5億元、2011年2億元、2012年5億元、2013年5億元、2014年5億元），資金全部安排至黃山市和績(jī)溪縣（按照黃山市90%，績(jī)溪縣10%），其中，截止2014年9月，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)資金到位16億元。

2、項(xiàng)目到位

按照快實(shí)施、早見(jiàn)效，成熟一批批復(fù)一批，干一件成一件的要求，安徽省以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)新安江利用綜合治理，圍繞生態(tài)保護(hù)、污染防治、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等12個(gè)方面，截止2013年底，已實(shí)施綜合治理項(xiàng)目353個(gè)，其中，黃山市從2010年起重點(diǎn)支持生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域當(dāng)前亟待解決的重點(diǎn)工程，共計(jì)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目194個(gè)，完工124個(gè)。

同時(shí)，在生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)機(jī)制項(xiàng)目基礎(chǔ)上，安徽省啟動(dòng)了全面推進(jìn)實(shí)施新安江流域綜合治理工程，截止2014年8月底共完成投資431.6億元（見(jiàn)圖1）。

（二）“六個(gè)”全覆蓋

村級(jí)垃圾清潔全覆蓋。流域67個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“組收集、村集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)處置”的垃圾處置體系全部建立，年處理垃圾25萬(wàn)噸。建立村級(jí)保潔隊(duì)伍，以流域84萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口為基數(shù)，每300人口核定一名保潔員，黃山市共定額2791名。

河面打撈全覆蓋。建立河面打撈日常清潔管理—支流集中整治—干流河面打撈三級(jí)設(shè)計(jì)體系。其中，休寧至街口沿線成立了12支打撈隊(duì)，配備人員48人、船只24只，常態(tài)化開(kāi)展打撈清潔行動(dòng)。

網(wǎng)箱退養(yǎng)全覆蓋。試點(diǎn)機(jī)制實(shí)施以來(lái)，新安江干支流累積退養(yǎng)6088只網(wǎng)箱，2014年預(yù)計(jì)將繼續(xù)退養(yǎng)支流網(wǎng)箱309只。保護(hù)水域生物多樣性，嚴(yán)厲打擊各類藥魚(yú)、電魚(yú)等行為，共開(kāi)展增殖放流50余次、投放魚(yú)苗3300萬(wàn)尾。

主要干流支流綜合治理全覆蓋。對(duì)新安江及橫江、率水、漳河、豐樂(lè)河、布射河、浮溪河等16條重點(diǎn)干支流，實(shí)施了以防洪堤岸、沿江截污、河道疏浚、生態(tài)修復(fù)及水土流失治理等16項(xiàng)重點(diǎn)河道綜合治理工作。

采砂洗沙治理全覆蓋。對(duì)流域125個(gè)河道采砂場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范清理，累積取締采砂場(chǎng)989個(gè)（2013年73個(gè)，2014年25個(gè)），目前正對(duì)其余27個(gè)采砂場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范整頓，并查處了陸地違法采砂石企業(yè)15家。

重要支流水草治理全覆蓋。根據(jù)重點(diǎn)區(qū)域水草滋長(zhǎng)情況，實(shí)行專項(xiàng)治理與日常打撈相結(jié)合，及時(shí)清除河面漂浮水生植物，改善水體生態(tài)環(huán)境。

（三）“四個(gè)”強(qiáng)力推進(jìn)

強(qiáng)力推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境風(fēng)貌整治。對(duì)新安江沿線30個(gè)關(guān)鍵區(qū)域環(huán)境風(fēng)貌開(kāi)展全面整治提升；以“三線三邊”（鐵路沿線、公路沿線、江河沿線及城市周邊、省際周邊、景區(qū)周邊）為重點(diǎn)，推進(jìn)流域66個(gè)美好鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)貌整治；完成1336個(gè)綠色質(zhì)量提升點(diǎn)建設(shè)；山場(chǎng)造林37.13萬(wàn)畝，退耕還林82.31萬(wàn)畝。

強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染整治。通過(guò)雨污分流、沼氣池和生態(tài)發(fā)酵床等治理措施，整治了53個(gè)規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，2014年將繼續(xù)整治完成27個(gè)。實(shí)施了27個(gè)千畝以上生態(tài)農(nóng)業(yè)污染整治項(xiàng)目，推廣使用太陽(yáng)能捕蟲(chóng)燈、捕蟲(chóng)黃板、有機(jī)肥等，進(jìn)行減藥減肥整治，2014年年內(nèi)計(jì)劃繼續(xù)整治完成30個(gè)項(xiàng)目。

強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。在安徽省率先完成淘汰落后產(chǎn)能工作，黃山市累積關(guān)停淘汰污染企業(yè)170多家；整體搬遷企業(yè)90多家；優(yōu)化升級(jí)工業(yè)項(xiàng)目450多個(gè)；拒絕進(jìn)入污染企業(yè)180多家。2014年關(guān)閉企業(yè)1家、搬遷18家、優(yōu)化升級(jí)60家；7個(gè)工業(yè)園區(qū)建成污水處理管網(wǎng)126公里。

強(qiáng)力推進(jìn)城鄉(xiāng)污水處理工程。實(shí)施垃圾滲瀝液處理、污水配套管網(wǎng)等城鎮(zhèn)治污工程，建成管網(wǎng)182.8公里；推進(jìn)城區(qū)流域污水處理廠一級(jí)B至一級(jí)A提升改造；對(duì)新安江干流和13條支流102個(gè)入河排放口進(jìn)行全面排查，實(shí)施截污改造49個(gè)，2014年年內(nèi)預(yù)計(jì)繼續(xù)完成25個(gè)；整治洗車(chē)店污水處理36家。

（四）“六項(xiàng)”機(jī)制創(chuàng)新

建立推動(dòng)機(jī)制。安徽省委省政府確立新安江綜合治理作為生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)的“一號(hào)工程”，建立了常務(wù)副省長(zhǎng)主抓，財(cái)政廳、環(huán)保廳等省直部門(mén)和地市聯(lián)動(dòng)的工作推進(jìn)機(jī)制，對(duì)黃山市弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，加大生態(tài)環(huán)?？己藱?quán)重。黃山市委市政府成立以書(shū)記、市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的新安江流域綜合治理和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并專門(mén)設(shè)立新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局（見(jiàn)圖2）。

健全聯(lián)防機(jī)制。在環(huán)保部和財(cái)政部的協(xié)調(diào)下，流域上下游建立互訪協(xié)商機(jī)制，皖浙兩省多次互訪會(huì)商（省級(jí)層面2011年2次、2012年1次、2014年2次），致力頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同推進(jìn)試點(diǎn)工作，全面加強(qiáng)流域聯(lián)防聯(lián)控。黃山市和杭州市淳安縣建立了聯(lián)合檢測(cè)、汛期聯(lián)合打撈、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等機(jī)制，截至2013年12月底，共對(duì)新安江省界斷面開(kāi)展了24次聯(lián)合檢測(cè)。

落實(shí)綜治機(jī)制。黃山市先后制定出臺(tái)了《新安江流域綜合治理決定》、《新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作意見(jiàn)》、《水環(huán)境補(bǔ)償資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》、“河長(zhǎng)制”實(shí)施方案、項(xiàng)目管理和延伸辦法、國(guó)開(kāi)行項(xiàng)目?jī)斮J機(jī)制、全市禁磷、全面保護(hù)方案等40多項(xiàng)制度文件，為流域綜合治理提供機(jī)制保障。

規(guī)范管理機(jī)制。編制了《安徽省新安江流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)，資金跟著項(xiàng)目走；嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制和竣工驗(yàn)收制等。規(guī)范資金管理，嚴(yán)格分賬核算、?？顚Ｓ?。

創(chuàng)新投入機(jī)制。按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與”的原則，多渠道加大資金投資，省政府與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行簽訂了200億元新安江流域綜合治理融資協(xié)議，黃山市城投公司作為融資承接平臺(tái)、區(qū)縣作為還款責(zé)任主體，目前已經(jīng)發(fā)放貸款56.5億元。同時(shí)，推進(jìn)旅游、文化、生態(tài)“三位一體”融合發(fā)展模式，拓展和提升項(xiàng)目的聯(lián)帶效益、后續(xù)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

完善參與機(jī)制。政府門(mén)戶網(wǎng)站專門(mén)建立新安江保護(hù)專欄信息平臺(tái)及微信公眾平臺(tái)，及時(shí)公布試點(diǎn)工作動(dòng)態(tài)，開(kāi)展意見(jiàn)征求和有獎(jiǎng)舉報(bào)活動(dòng)。黃山市組建75支志愿者隊(duì)伍，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶頭參與，常年開(kāi)展“保護(hù)母親河”支援行動(dòng)。落實(shí)市縣鄉(xiāng)村四級(jí)河長(zhǎng)，實(shí)行分段保護(hù)責(zé)任制。

通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)同，探索出能切實(shí)提高行政效能的部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)作模式，倡導(dǎo)、營(yíng)造協(xié)同協(xié)作精神，強(qiáng)化大局意識(shí)、團(tuán)隊(duì)意識(shí)和合作意識(shí)，通過(guò)建立各部門(mén)密切配合、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、規(guī)范有序、優(yōu)質(zhì)高效的協(xié)同協(xié)作，形成有效的工作落實(shí)機(jī)制，推進(jìn)形成促進(jìn)流域環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)大合力（見(jiàn)圖3）。

（五）“一個(gè)”持續(xù)穩(wěn)定

“一個(gè)”持續(xù)穩(wěn)定，即保持了新安江流域水質(zhì)持續(xù)優(yōu)良和穩(wěn)定。2011—2013年新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)，跨省界街口斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)Ⅱ類。環(huán)保部公布的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，與2008—2010年三年均值相比，2013年街口斷面高錳酸鹽指數(shù)、總氮、總磷年均值分別下降1.2%、6.9%、11.3%，氨氮濃度略有上升但處于一類水質(zhì)指標(biāo)，連續(xù)三年達(dá)到補(bǔ)償條件（2008年P(guān)值-2010年P(guān)值=0.850、2012年P(guān)值=0.833、2013年P(guān)值=0.828，見(jiàn)圖4）。2014年初環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院對(duì)黃山市試點(diǎn)中期績(jī)效評(píng)估報(bào)告中分析，2011年千島湖營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)出現(xiàn)拐點(diǎn)，營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)開(kāi)始逐步下降，并且與新安江上游水質(zhì)變化趨勢(shì)保持一致，表明試點(diǎn)對(duì)于保持和改善新安江水質(zhì)的環(huán)境效益逐漸顯現(xiàn)。2014年1—9月，根據(jù)安徽和浙江聯(lián)合檢查結(jié)果，新安江出境斷面水質(zhì)四項(xiàng)指標(biāo)均值分別為高錳酸鹽指數(shù)1.971mg/L、氨氮0.094g/L、總氮1.202mg/L、總磷0.019mg/L。2014年1—9月，新安江流域均值補(bǔ)償指數(shù)為0.787，與2013年底相比下降了0.041，與2012年底相比下降了0.046，即水質(zhì)在優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的情況下，持續(xù)好轉(zhuǎn)。

三、面臨的主要壓力和問(wèn)題

新安江流域綜合治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，與全國(guó)其他的大江大河治理一樣，具有長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、艱巨性和反復(fù)性等特點(diǎn)。在流域水質(zhì)和環(huán)境治理過(guò)程中，正且將長(zhǎng)期面臨著來(lái)自資金保障、環(huán)境保護(hù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面的壓力。

（一）現(xiàn)有財(cái)力投入難以鞏固提升保護(hù)成效

要實(shí)現(xiàn)新安江流域保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)，所需投入巨大。黃山市2011—2014年試點(diǎn)期間排定項(xiàng)目400個(gè)，投入達(dá)470億，僅2014年就要投入125億。黃山市屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可用財(cái)力有限，第一輪試點(diǎn)時(shí)間短、資金少，在可持續(xù)投入能力不足，投入回報(bào)效益低的情況下，通過(guò)國(guó)開(kāi)行融資投入新安江保護(hù)公益項(xiàng)目的貸款償還壓力巨大（已經(jīng)批貸56.5億元，年還息3.7億元），農(nóng)村污染防治、企業(yè)關(guān)停搬遷等投入明顯不足，已經(jīng)建成的村級(jí)保潔、河面打撈、環(huán)境監(jiān)管、污水處理等項(xiàng)目的日常運(yùn)行維護(hù)成本需要持續(xù)投入。

（二）流域水質(zhì)惡化反彈的風(fēng)險(xiǎn)依然存在

新安江流域內(nèi)山區(qū)農(nóng)村居民居住分散，兩岸仍居住著18萬(wàn)農(nóng)村居民，靠山吃山靠水吃水的生活和生產(chǎn)方式，導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重，加上新安江流域內(nèi)農(nóng)村生活污水集中處理率尚不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)化肥依賴性較大，禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）污染治理亟待加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村面源污染問(wèn)題仍然突出。同時(shí)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，導(dǎo)致水體自凈能力降低、水質(zhì)變差和各種污染物增加的可能性增大，一旦遭遇極端天氣，水質(zhì)就難以控制。如果試點(diǎn)停止，更將面臨巨大的反彈壓力。

（三）“餓著肚子”守護(hù)青山綠水

出于水質(zhì)保護(hù)的需要，上游地區(qū)在工業(yè)企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)上付出了很大成本，犧牲了很多發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，有3000多名漁民退養(yǎng)后面臨新的生活出路問(wèn)題；沿江大量搬遷農(nóng)民納入城鎮(zhèn)體系后也面臨巨大的就業(yè)壓力?，F(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償主要補(bǔ)助污染防治工程，未涉及為保護(hù)而犧牲的成本性補(bǔ)償。目前，上下游發(fā)展水平差距很大，黃山市人均GDP和人均財(cái)政收入僅為近鄰杭州市的1/3，城鄉(xiāng)居民指標(biāo)僅為杭州市平均水平的一半左右，幾項(xiàng)指標(biāo)甚至大大低于在浙江尚處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的淳安縣（見(jiàn)表2）。上游居民脫貧致富的愿望極為強(qiáng)烈，加快發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的矛盾較為突出。

（四）補(bǔ)償對(duì)象及范圍有待擴(kuò)展

目前生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象為安徽省政府，具體為安徽省黃山市的7區(qū)縣和宣城市的績(jī)溪縣，補(bǔ)償資金主要用于黃山市7區(qū)縣和宣城市績(jī)溪縣的生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理項(xiàng)目，而沒(méi)有將補(bǔ)償區(qū)內(nèi)的漁民、林農(nóng)、山區(qū)居民等納入到補(bǔ)償對(duì)象里面。另外，自新安江流域?qū)嵤M向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)機(jī)制以來(lái)，沒(méi)有專門(mén)針對(duì)林業(yè)生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)實(shí)施有效補(bǔ)償，但流域森林對(duì)于水土保持和涵養(yǎng)具有重大功能。

（五）生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源方式單一

當(dāng)前新安江流域生態(tài)補(bǔ)償只采用了財(cái)政資金補(bǔ)償?shù)姆绞?，補(bǔ)償方式過(guò)于單一，與新安江流域綜合治理的要求不相適應(yīng)。財(cái)政資金主導(dǎo)的補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施主體大部分是地方政府，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，大部分項(xiàng)目補(bǔ)償資金不到項(xiàng)目投資額的50%，項(xiàng)目的實(shí)施需要地方財(cái)政大量配套才能完成。黃山市各區(qū)縣本級(jí)財(cái)力嚴(yán)重不足，項(xiàng)目配套資金捉襟見(jiàn)肘，難以全面完成項(xiàng)目工程建設(shè)內(nèi)容；一些針對(duì)群眾個(gè)體的補(bǔ)償項(xiàng)目（如網(wǎng)箱退養(yǎng)）的實(shí)施，造成一部分群眾喪失勞動(dòng)場(chǎng)所，徹底失去生活來(lái)源，又不能單一依靠財(cái)政資金補(bǔ)償方式解決其后續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

四、對(duì)策建議

為確保新安江一江清水永駐，需要立足現(xiàn)存的壓力和問(wèn)題，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，破除困境，加快促進(jìn)從橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)效機(jī)制，同時(shí)積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步有機(jī)統(tǒng)一。

（一）延長(zhǎng)試點(diǎn)期限，逐步建立長(zhǎng)效機(jī)制

在2014年試點(diǎn)結(jié)束后，繼續(xù)推進(jìn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，試點(diǎn)期限與《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》同步，即2015年至2020年，相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)可與《綜合規(guī)劃》和當(dāng)?shù)氐摹笆濉币?guī)劃同步。通過(guò)試點(diǎn)，建立健全新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某B(tài)化和長(zhǎng)效化，推動(dòng)建立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)全國(guó)其他地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

（二）完善產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步明晰補(bǔ)償對(duì)象

建議率先在新安江流域推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，通過(guò)完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步明確生態(tài)產(chǎn)品的“主人”，從而進(jìn)一步明晰補(bǔ)償對(duì)象。補(bǔ)償資金除了側(cè)重生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理工程外，建議適當(dāng)向自然資源資產(chǎn)的實(shí)際使用人（承包人）傾斜，可以對(duì)網(wǎng)箱退養(yǎng)的漁民以及異地搬遷的山民開(kāi)展后期扶持，對(duì)將經(jīng)濟(jì)林轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)林的林農(nóng)給予補(bǔ)助。

（三）加大補(bǔ)償額度，積極拓展補(bǔ)償資金渠道

建議在新一輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中進(jìn)一步加大新安江流域生態(tài)補(bǔ)償投入，中央財(cái)政補(bǔ)償資金由每年3億元提高到6億元，安徽浙江兩省補(bǔ)償資金也同比例擴(kuò)大，即各擴(kuò)大到2億元，形成共計(jì)10億元的補(bǔ)償資金總額度。除了財(cái)政資金之外，積極拓展補(bǔ)償資金渠道，可以探索在下游地區(qū)的水資源費(fèi)中提取一定比例用于生態(tài)補(bǔ)償。此外，研究將生態(tài)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)為生態(tài)補(bǔ)償基金的可能性，為建立穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道奠定基礎(chǔ)。

（四）引入市場(chǎng)機(jī)制，不斷豐富補(bǔ)償方式

建議除了財(cái)政資金補(bǔ)償外，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，探索水權(quán)交易、碳匯交易、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化機(jī)制，推動(dòng)全流域發(fā)展一體化。同時(shí)，以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償為契機(jī)，依托現(xiàn)有的長(zhǎng)三角合作機(jī)制平臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)安徽浙江兩省在政策、技術(shù)、人才、項(xiàng)目等多方面的合作與交流，例如在黃山設(shè)立浙商產(chǎn)業(yè)園，引導(dǎo)鼓勵(lì)下游地區(qū)向上游輸出高新產(chǎn)業(yè)、人才、資金等，該“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償為“造血式”生態(tài)補(bǔ)償，努力實(shí)現(xiàn)流域共建共享和互利共贏，走一條預(yù)防為主和保護(hù)優(yōu)先的科學(xué)發(fā)展之路。

（五）增加發(fā)展機(jī)會(huì)，拓寬生態(tài)補(bǔ)償范圍

充分考慮上游地區(qū)為保護(hù)水生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本以及水生態(tài)的市場(chǎng)化價(jià)值，拓展補(bǔ)償資金用于上游地區(qū)發(fā)展和居民生活水平提高等方面，加大體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，不斷提高流域上游地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展水平，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和民生改善，以有效解決上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的矛盾，縮小上下游地區(qū)的發(fā)展差距。

注：

說(shuō)明：本文未經(jīng)特殊注明的數(shù)據(jù)均來(lái)自安徽省發(fā)改委、黃山市發(fā)改委等單位提供的資料整理所得。

〔本文是為國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2014年度重點(diǎn)課題和中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)基金課題“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度研究”（課題編號(hào)：A2014051006）的階段性調(diào)研報(bào)告成果〕

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）