葉強(qiáng)

2015年3、4月間，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》設(shè)立的國際仲裁庭和國際海洋法法庭分別對兩起案件作出了裁決和咨詢意見——毛里求斯訴英國“查戈斯群島海洋保護(hù)區(qū)仲裁案”（以下簡稱“查戈斯案”）和次區(qū)域漁業(yè)委員會(huì)提交的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)非法捕魚的船旗國責(zé)任問題咨詢意見案”（以下簡稱“咨詢意見案”）。兩起案件分別牽涉兩大國際法前沿問題：領(lǐng)土、海洋混合型爭端案件的管轄權(quán)困境，國際海洋法法庭的咨詢權(quán)能問題。針對這兩大難題，國際仲裁庭和海洋法法庭的裁決反映出法官們對自身權(quán)力所持立場不盡相同。立場沖突背后隱藏的是當(dāng)前國際爭端解決機(jī)構(gòu)在“權(quán)力自限”與“權(quán)力擴(kuò)張”的博弈。這種權(quán)力擴(kuò)張傾向已經(jīng)開始侵蝕國家這一國際社會(huì)最主要行為體希望通過主權(quán)行為決定的事項(xiàng)，甚至于不知不覺中重塑著國際秩序。“司法干涉”作為國際司法和仲裁機(jī)構(gòu)對“平權(quán)”國際社會(huì)結(jié)構(gòu)形成挑戰(zhàn)，應(yīng)引起我國高度關(guān)注。

查戈斯案背后的國際司法干涉傾向

查戈斯案始于2010年。它之所以引起關(guān)注，是因?yàn)槊锴笏箤⑵渑c英國之間圍繞查戈斯群島的領(lǐng)土主權(quán)爭議“包裝”成了海洋管轄權(quán)問題，仲裁庭如何裁決，關(guān)乎英、毛兩國的利益，關(guān)乎仲裁庭如何看待自身的權(quán)力界限，也預(yù)示著國際仲裁庭未來如何對待類似案件。

查戈斯群島是英國在印度洋上的領(lǐng)地，位于印度洋中部，最早由葡萄牙航海家達(dá)·伽馬在15世紀(jì)發(fā)現(xiàn)，18世紀(jì)初被法國占領(lǐng)，1810年被英國占領(lǐng)。1814年，該群島被法國根據(jù)《維也納和約》正式割讓給英國，成為英屬毛里求斯的一部分。1965年，作為獲得獨(dú)立的附加條件，毛里求斯“同意”該群島從英屬毛里求斯的領(lǐng)土中分離出去成為英屬印度洋領(lǐng)地，英國則承諾毛里求斯仍可在該海域享有捕魚權(quán)，當(dāng)該群島不再具備軍事作用時(shí)，英國將向毛里求斯歸還該群島。

毛里求斯獨(dú)立后，一直通過各種渠道催促英國歸還該群島，英國不僅置若罔聞，還驅(qū)逐了島上原住民以建設(shè)軍事基地。2010年4月，英國外交部宣布，在查戈斯群島建立世界最大的海洋保護(hù)區(qū)，范圍覆蓋自該群島向外200海里的全部海域，禁止商業(yè)捕魚、深海采礦等行為。毛里求斯對此表示“憤怒”，2010年12月根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》就英國設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)合法性問題提起國際仲裁。在訴訟請求中，毛里求斯不僅要求仲裁庭裁定英國設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的行為侵犯了毛里求斯的合法權(quán)利，還要求裁決英國不是有關(guān)海域“沿岸國”，無權(quán)劃設(shè)海洋保護(hù)區(qū)。

不可否認(rèn)，英國在殖民主義時(shí)代所推行的政策——諸如隨意分裂殖民地國家固有領(lǐng)土，極大傷害了第三世界國家的主權(quán)權(quán)益。在非殖民化及國際關(guān)系民主化之后，英國依然憑借其在國力等諸多方面的優(yōu)勢，在關(guān)乎其重大國家利益的事項(xiàng)上拖延履行國際義務(wù)。但這些問題并不是根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》所設(shè)立的仲裁庭能夠加以評(píng)判的。仲裁庭只能審議并裁決《公約》所規(guī)定的事項(xiàng)，即各締約國對海域的管轄權(quán)及其在海上活動(dòng)的權(quán)利義務(wù)，對超越上述范圍的事項(xiàng)均不能行使管轄權(quán)。

在審理查戈斯案過程中，五位仲裁員對此產(chǎn)生了分歧。部分仲裁員宣稱，仲裁庭不僅在判斷查戈斯群島主權(quán)歸屬的問題上不超越權(quán)限，而且還應(yīng)該對非殖民化時(shí)代英國在國際事務(wù)中的所作所為的合法性加以判斷。如果按照美國法學(xué)家凱爾森的說法，“國際司法機(jī)構(gòu)是具有法庭性質(zhì)的國際機(jī)構(gòu)”，那么，部分仲裁員的觀點(diǎn)不僅漠視了仲裁庭“國際機(jī)構(gòu)”的特點(diǎn)，而且模糊了其“法庭性質(zhì)”。實(shí)際上，持這種立場是危險(xiǎn)的。

首先，國際機(jī)構(gòu)不是“世界政府”。國際機(jī)構(gòu)在國際法上的地位是與主權(quán)國家平等的，它們的職權(quán)范圍是各個(gè)成員國通過締結(jié)“組織協(xié)定”的方式確定的。如果這些機(jī)構(gòu)超越“組織協(xié)定”規(guī)定的權(quán)限，就違背了成員國組建該機(jī)構(gòu)的目的，其權(quán)力擴(kuò)張必將破壞既有秩序的和諧穩(wěn)定。

其次，國際司法和仲裁機(jī)構(gòu)不是一般的國際機(jī)構(gòu)，應(yīng)在行使職權(quán)過程中承擔(dān)更多的謹(jǐn)慎義務(wù)，即“司法節(jié)制”原則。這是因?yàn)?，司法具有被?dòng)性的特點(diǎn)，司法機(jī)構(gòu)不能主動(dòng)尋找社會(huì)糾紛進(jìn)行裁判，不能像行政機(jī)關(guān)那樣“路見不平就出手”，只能根據(jù)當(dāng)事方的請求受理案件，案件的審理也必須遵循嚴(yán)格程序。即使有權(quán)對案件作出裁判，還要考慮案件是否適于通過司法判決加以解決。國際司法機(jī)構(gòu)在傳統(tǒng)上都傾向于拒絕審理那些由嚴(yán)重政治矛盾或軍事對立引發(fā)的爭端。

最終，審理查戈斯案的仲裁員以3比2的投票結(jié)果拒絕受理可能對群島領(lǐng)土主權(quán)作出裁定的訴訟請求，也沒有對英國在非殖民化過程中相關(guān)主權(quán)行為的合法性問題作出評(píng)判。這一結(jié)果總體符合“司法節(jié)制”的原則，但由于仲裁庭在該案法律論證過程中不可避免地涉及對群島領(lǐng)土地位的看法及英國在20世紀(jì)60年代向毛里求斯所作承諾的性質(zhì)，也就賦予了毛里求斯一些對其未來領(lǐng)土主權(quán)主張有利的司法實(shí)踐依據(jù)。從這個(gè)角度看，仲裁庭已在很大程度上擴(kuò)張了自身權(quán)力，只不過并未明確聲稱其擁有審議領(lǐng)土問題的權(quán)力罷了。所以，對這一裁決結(jié)果，英國保持沉默，毛里求斯表示“歡迎”。

咨詢意見案反映的法庭權(quán)力異化

相較于仲裁庭處理查戈斯案的總體謹(jǐn)慎，國際海洋法法庭在咨詢意見案上要激進(jìn)得多。20余位不同國籍的法官一致認(rèn)為法庭具備所謂“咨詢管轄權(quán)”。

咨詢管轄權(quán)是與訴訟管轄權(quán)并列的國際法庭的基本權(quán)能。顧名思義，它的存在并非是為了審理爭端當(dāng)事方的訴訟，而是就國際機(jī)構(gòu)所提出的“法律問題”進(jìn)行解答和指導(dǎo)，以便各國和國際組織能“依法辦事”。值得注意的是，所有司法機(jī)構(gòu)都具備訴訟管轄權(quán)，但只有少部分司法機(jī)構(gòu)，根據(jù)“組織協(xié)定”的明確授權(quán)，才具備咨詢管轄權(quán)。這是因?yàn)椋稍児茌牂?quán)在實(shí)際運(yùn)用過程中容易突破“國家同意原則”，成為一國不經(jīng)另一國同意就將它們之間的爭端交由法庭裁判的“簡便工具”。故而，必須由各成員國在締結(jié)條約時(shí)明確約定，法庭方可行使這一權(quán)力。

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》中沒有任何條款賦予法庭行使咨詢管轄權(quán)的權(quán)力（海底爭端分庭除外），然而法庭出人意料地于1997年在自己制定的《法庭程序規(guī)則》中指出其擁有該權(quán)力。自此之后，十多年來并未有國家主動(dòng)觸碰這一“敏感神經(jīng)”，直至2013年一個(gè)名不見經(jīng)傳的西非國際組織“次區(qū)域漁業(yè)委員會(huì)”向法庭遞交了首例咨詢案，要求法庭對如下問題作出判斷：若懸掛某一國旗幟的船只在另一國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事非法捕魚行為，該船所屬國家應(yīng)承擔(dān)何種義務(wù)和責(zé)任。

這并不是一個(gè)限于西非漁業(yè)組織的問題，而是牽涉全世界所有沿海國和船旗國權(quán)益的一般國際法問題。一旦法庭確認(rèn)自身具備咨詢權(quán)能，并對本案行使管轄權(quán)，也就意味著法庭權(quán)力運(yùn)行突破了締約國的授權(quán)范圍，預(yù)示著越來越多的國家將失去“安全感”。

因此，次區(qū)域漁業(yè)委員會(huì)的訴訟請求引起眾多國家警覺，美國、中國、英國、法國、澳大利亞等多個(gè)國家均明確反對法庭行使咨詢管轄權(quán)。但法庭仍在最后發(fā)表的咨詢意見中確認(rèn)其具備咨詢管轄權(quán)，給出的理由卻很難令各國信服。在對法庭權(quán)力界限存在嚴(yán)重分歧的情況下，即使作出判決也無法很好地執(zhí)行，最終損害的將是法庭公信力。

國際爭端解決機(jī)構(gòu)往往以解決爭議為形式，同時(shí)承載著實(shí)現(xiàn)正義的職能，也就是古希臘哲學(xué)家亞里士多德所稱的“矯正正義”。但“主持正義”的前提必須是以特定社會(huì)條件下社會(huì)成員所能接受為限度。近代國際法體系確立以來，國際司法和仲裁作為一種正式的爭端解決方式，被明確載入《聯(lián)合國憲章》，并被大量國際多邊條約確立為可資利用的爭端解決途徑。一些擁有眾多締約國的國際公約，比如《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》、《解決投資爭端國際公約》，以及前述兩個(gè)案件所涉及的《聯(lián)合國海洋法公約》，均是如此。根據(jù)這些公約組建的世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)、解決投資爭端國際中心以及國際海洋法法庭和國際仲裁庭等自成立至今已審理了數(shù)十乃至數(shù)百起案件，成功解決了當(dāng)事國之間的不少爭議，對促進(jìn)世界和平、維護(hù)國際關(guān)系穩(wěn)定產(chǎn)生了積極作用。但與此同時(shí)，在涉及國家核心利益特別是關(guān)乎國家生死存亡的問題上，任何法律與道德可能都是脆弱的，正如美國社會(huì)生物學(xué)開創(chuàng)者威爾遜所言“沒有什么道德義務(wù)比生存本能更加優(yōu)先”。在國際司法和仲裁的歷史上，部分涉及領(lǐng)土問題的案件宣判后很難得到執(zhí)行，甚至爭端繼續(xù)擴(kuò)大。再如，盡管美國自18世紀(jì)起就大量利用國際司法和仲裁途徑解決與他國的爭端，但當(dāng)上世紀(jì)80年代尼加拉瓜以美國對其軍事滲透違反國際法為由將美國告上國際法院、而國際法院堅(jiān)持審理此案并作出對美國不利的判決后，美國收回了其同意將管轄權(quán)授予國際法院的概括性承諾。

就國家而言，決定是否選擇國際司法和仲裁的方式來解決爭端，除了案件獲勝之外，參與條約時(shí)的承諾、國際信譽(yù)、對外開放和參與國際合作的利益等，都是考慮因素。而國際法官們所應(yīng)考慮的，則是在既定法律框架和政治秩序下，如何“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”對具體糾紛進(jìn)行裁判，實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正。如果法官們過多地考慮政治問題，甚至主動(dòng)謀劃國際政治格局，在當(dāng)前的國際社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下注定要掀起波瀾。

“兩案”對我國處理周邊海洋權(quán)益爭端的啟示

就咨詢意見案而言，中國政府一直反對國際海洋法法庭單方面行使咨詢管轄權(quán)，形成這樣的立場主要是擔(dān)心周邊國家有可能將南?；驏|海爭議提交咨詢，這顯然與中國堅(jiān)持的由直接當(dāng)事國談判解決爭端的主張相抵觸。

查戈斯案對我國具有更加直接和現(xiàn)實(shí)的意義。菲律賓于2013年單方面將南海爭議提交國際仲裁，本質(zhì)上就是把中菲之間的南海島礁主權(quán)爭議“包裝”成海洋管轄權(quán)問題，對此中國政府一直反對仲裁庭行使管轄權(quán)。值得注意的是，南海仲裁案菲方代理律師——來自美國的保羅·萊克勒正是查戈斯案毛里求斯一方的代理律師。而在中菲南海仲裁案中，菲方指派德國籍的魯?shù)细瘛の譅柗虮R姆法官為仲裁員，此人正是查戈斯案仲裁庭成員，致力于推動(dòng)仲裁庭權(quán)力的擴(kuò)張。

一段時(shí)間來，中國通過庭外法律斗爭的方式應(yīng)對南海仲裁案，取得了一定成效，仲裁庭決定2015年7月開庭先行審理對案件的管轄權(quán)問題。如果仲裁庭能夠尊重查戈斯案判決的先例，理應(yīng)裁決不對菲律賓提交的訴訟請求行使管轄權(quán)。但本案也有不容樂觀的一面。除了菲律賓的法律顧問團(tuán)隊(duì)會(huì)從查戈斯案吸取教訓(xùn)、沃爾夫盧姆法官可能更加強(qiáng)勢外，我國目前的處境也不可與當(dāng)年的英國同日而語：作為運(yùn)用國際法進(jìn)行國際斗爭最富經(jīng)驗(yàn)的國家，英國出庭參加了仲裁程序并提交了大量書面抗辯。

長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)考慮多種途徑化解國際司法和仲裁機(jī)構(gòu)因權(quán)力擴(kuò)張而對我形成的司法干涉風(fēng)險(xiǎn)。首先，在外交層面，盡可能與一些國家特別是大國形成“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，對國際司法機(jī)構(gòu)權(quán)力界限問題達(dá)成共識(shí)，在國際組織中采取必要外交手段限制國際司法機(jī)構(gòu)權(quán)力擴(kuò)張。其次，適當(dāng)加大參與國際司法和仲裁機(jī)構(gòu)的力度，推動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)《規(guī)約》和《程序規(guī)則》的修訂完善。作為政治大國，中國在重要國際司法機(jī)構(gòu)中一直選派有法官。但不可否認(rèn)的是，在這些國際機(jī)構(gòu)中，中國籍國際職員的數(shù)量嚴(yán)重不足，阻礙了中國法律和政治文化在相應(yīng)國際機(jī)構(gòu)中顯示影響。另外，也要加強(qiáng)對國際訴訟和仲裁制度以及英美普通法制度和文化的學(xué)習(xí)研究。國際司法和仲裁在實(shí)踐中借鑒了大量英美法制度。如果中國在積極參與全球化的道路上不想被排除在這一領(lǐng)域以外，不想背負(fù)“敗訴”的巨大風(fēng)險(xiǎn)，那么主動(dòng)學(xué)習(xí)研究、敢于親身實(shí)踐終將是必不可少的。

（作者為中國南海研究院、中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員）