■ 宋韋劍/李 鋼

（1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測(cè)繪學(xué)院，江蘇 徐州 221008；2.中國(guó)地質(zhì)圖書(shū)館，北京 100083；3.徐州市國(guó)土資源局，江蘇 徐州 221006）

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的困境與突破
——以基層與國(guó)家視角

■ 宋韋劍1,2/李 鋼1,3

（1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測(cè)繪學(xué)院，江蘇 徐州 221008；2.中國(guó)地質(zhì)圖書(shū)館，北京 100083；3.徐州市國(guó)土資源局，江蘇 徐州 221006）

基層和國(guó)家層面的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察職能是相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充的，基層國(guó)土部門(mén)在政策層面需要土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法形成的強(qiáng)有力“問(wèn)責(zé)”形勢(shì)，而土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法需要基層國(guó)土部門(mén)的業(yè)務(wù)支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，各個(gè)層面都有限制其職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“困境突破”，要依據(jù)各個(gè)層面的職能設(shè)置與“困境”，以全局的視角，利用包括地理信息、電子政務(wù)在內(nèi)的信息技術(shù)手段，結(jié)合兩個(gè)層面的互補(bǔ)關(guān)系，既需要兩個(gè)層面加強(qiáng)自身建設(shè)（包括執(zhí)法機(jī)制和技術(shù)方法），又需要兩者相互配合，統(tǒng)籌雙方的優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，還應(yīng)加大社會(huì)監(jiān)督體系建設(shè)，形成完整的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體系。

國(guó)土資源；執(zhí)法監(jiān)察；土地督察；基層國(guó)土資源部門(mén)；困境；突破

0 引言

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察是一項(xiàng)貫徹國(guó)家土地、礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)的重要執(zhí)法活動(dòng)，但在踐行過(guò)程中，一直存在著許多現(xiàn)實(shí)困境[1]。在探討解決辦法時(shí)，往往聚焦于一個(gè)管理層面，或從人員、技術(shù)、設(shè)備以及法律制度建設(shè)等方面尋找突破[2]，這些辦法或回避現(xiàn)有制度問(wèn)題，完全依靠技術(shù)手段創(chuàng)新；或從頂層設(shè)計(jì)入手，倡導(dǎo)修訂相關(guān)法律，改革國(guó)土資源職能機(jī)構(gòu)。然而，“高精尖”的技術(shù)手段無(wú)法突破制度的障礙，制度改革的目標(biāo)短期無(wú)法實(shí)現(xiàn)。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作是一項(xiàng)全局性的系統(tǒng)工程，地方和國(guó)家面臨的“困境”不同，但又相互關(guān)聯(lián)，能否依托現(xiàn)有制度，運(yùn)用技術(shù)創(chuàng)新，統(tǒng)籌兩個(gè)層面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察困境的突破——本文將從“困境”入手，分析制約執(zhí)法監(jiān)察工作各層面的核心問(wèn)題，給出不同的解決思路，以期實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的整體突破。

1 國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的困境

1.1 基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察，包括土地資源執(zhí)法監(jiān)察和礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察，業(yè)務(wù)流程都可以劃分“發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)、制止環(huán)節(jié)、查處環(huán)節(jié)”三大環(huán)節(jié)[2]?；鶎訃?guó)土資源部門(mén)包括市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)國(guó)土部門(mén)，作為國(guó)土資源管理序列中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的“一線(xiàn)陣地”。其執(zhí)法監(jiān)察活動(dòng)，無(wú)論是面向土地資源，還是面向礦產(chǎn)資源都面臨著類(lèi)似困境：人、財(cái)、物的短缺；法律和制度的不完善[3]；地方政府的干擾。人、財(cái)、物的短缺可以通過(guò)國(guó)土資源部門(mén)內(nèi)部機(jī)制及增強(qiáng)技術(shù)手段的方式來(lái)化解。然而，制約執(zhí)法監(jiān)察困境的核心根源還在于后兩種原因。由于不具備強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，造成基層國(guó)土資源部門(mén)在制止環(huán)節(jié)和查處環(huán)節(jié)的“進(jìn)退失據(jù)”，違法事態(tài)難以短期內(nèi)遏制，加之部分違法主體涉及地方政府，沒(méi)有完全垂直管理的國(guó)土資源部門(mén)執(zhí)法活動(dòng)會(huì)受到地方政府以及地方利益集團(tuán)的嚴(yán)重干擾，對(duì)違法事件“選擇性失明”，執(zhí)法監(jiān)察職能進(jìn)一步失效。

1.2 國(guó)家層面國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察

在我國(guó)現(xiàn)行體制下，地方政府可以被視為國(guó)有土地和集體土地的事實(shí)“所有者”[4]。無(wú)論是政績(jī)需要，還是實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租，都更多地驅(qū)使地方政府由政策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)槔娌┺恼?。為了有效地?duì)地方政府的土地管理行為實(shí)施監(jiān)督和檢查，防止執(zhí)法監(jiān)督受到地方政府的權(quán)力影響，2006年國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)土資源部，由土地總督察代表國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)督察體系構(gòu)建和行使監(jiān)督檢察權(quán)，以省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府為督察目標(biāo),形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威的執(zhí)法監(jiān)察體系。國(guó)土土地督察制度是為保障土地政策的正確執(zhí)行而設(shè)，被視為土地政策的一部分[5]，目前并不涉及礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察的內(nèi)容。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者從遏制違法行為、促進(jìn)執(zhí)法力度、提升耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡效果等方面對(duì)國(guó)家土地督察制度進(jìn)行了正面評(píng)價(jià)[6-8]。此外，2010年在國(guó)土資源部、人力資源和社會(huì)保障部共同制定《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》的背景下，土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作進(jìn)入全面問(wèn)責(zé)時(shí)代，也為地方政府督促落實(shí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察增加了壓力。

即便如此，國(guó)家層面的執(zhí)法監(jiān)察效能仍面臨考驗(yàn)：每年自國(guó)家到各省市為保障衛(wèi)片執(zhí)法定購(gòu)的衛(wèi)片、航片費(fèi)用數(shù)以?xún)|計(jì)，土地督察和衛(wèi)片執(zhí)法檢查與問(wèn)責(zé)的對(duì)象是地方政府，但落實(shí)具體工作的是基層國(guó)土資源部門(mén)，依然繞不過(guò)地方行政權(quán)力的影響，造成監(jiān)察信息失真。地方政府已經(jīng)干擾了基層國(guó)土資源部門(mén)，土地督察部門(mén)能否擺脫“干擾”[9]。此外，土地督察機(jī)構(gòu)也存在自身建設(shè)問(wèn)題，包括土地督察的職能、手段、人員等[10]。

2 國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的“突破”

2.1 基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察與土地督察的關(guān)系

國(guó)土資源的區(qū)域?qū)傩詻Q定了只有在地方政府手中才更容易優(yōu)化配置，以地方政府為主導(dǎo)的國(guó)土資源規(guī)劃管理才有其存在的必要性，但“垂而不直”的基層國(guó)土資源部門(mén)更多地“聽(tīng)命”于地方政府；在基層國(guó)土資源部門(mén)沒(méi)能有效監(jiān)管土地資源利用的情況下，中央政府委托土地督察機(jī)構(gòu)，關(guān)注國(guó)家核心公共利益，保持對(duì)全國(guó)國(guó)土資源利用的宏觀調(diào)控能力也是十分必要和可行的[11]。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和全體公民。土地督察的對(duì)象是各省、自治區(qū)、直轄市，以及計(jì)劃單列市人民政府。從這個(gè)意義上講，現(xiàn)有的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體系設(shè)置是具備理論基礎(chǔ)的，基層與土地督察部門(mén)的職能是相互獨(dú)立、相互補(bǔ)充的，基層國(guó)土資源部門(mén)在政策層面需要土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法形成的強(qiáng)有力“問(wèn)責(zé)”形勢(shì)，而土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法需要基層國(guó)土資源部門(mén)的業(yè)務(wù)支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，破解兩個(gè)層面的不同“困境”，既需要兩個(gè)層面加強(qiáng)自身建設(shè)（包括執(zhí)法機(jī)制和技術(shù)方法），又需要兩者相互配合，同時(shí)，加大社會(huì)監(jiān)督體系建設(shè)，形成完整的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體系。

2.2 基層國(guó)土資源部門(mén)執(zhí)法監(jiān)察的“突破”方案

基層國(guó)土資源部門(mén)既有服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，更有“保紅線(xiàn)”的使命，服務(wù)經(jīng)濟(jì)應(yīng)以“保紅線(xiàn)”為前提，服務(wù)地方應(yīng)以落實(shí)國(guó)家法律政策為基礎(chǔ)?；鶎訃?guó)土資源部門(mén)除了在土地礦產(chǎn)衛(wèi)片的執(zhí)法檢查和土地督察機(jī)制的支持下，呼吁地方政府出臺(tái)聯(lián)合檢察院、監(jiān)察局、公安局、國(guó)土資源部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法政策，還可以從7個(gè)方面完善自身建設(shè)，如圖1所示，左側(cè)為“突破口”，右側(cè)為對(duì)應(yīng)的具體措施。自身的廉潔建設(shè)是基層國(guó)土資源部門(mén)開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)察活動(dòng)的基石，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并通報(bào)違法行為是減少執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效果的關(guān)鍵，對(duì)所有業(yè)務(wù)信息“留痕”是銜接土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法的紐帶。落實(shí)到具體細(xì)節(jié)，就要求基層國(guó)土資源部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)察工作做到違法監(jiān)測(cè)及時(shí)化，監(jiān)察范圍全面化，違法舉報(bào)多樣化，違法判定智能化，執(zhí)法過(guò)程透明化，違法處理快速化[12]，違法案件公開(kāi)化。

舉報(bào)和巡查的相互補(bǔ)充，鄉(xiāng)所執(zhí)法和支隊(duì)巡查的多層級(jí)交叉，人工和遙感的大范圍全天候監(jiān)測(cè)，地表與地下的全方位核查，保證在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)國(guó)土資源違法行為[14-15]，遏制違法態(tài)勢(shì)，避免資源浪費(fèi)；以高精度信息采集和遠(yuǎn)程通信為保障，以全過(guò)程的地政與礦政數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)[16]，準(zhǔn)確判定違法性質(zhì)；依托基于GIS和工作流的國(guó)土資源電子政務(wù)平臺(tái)保障權(quán)力運(yùn)行過(guò)程更加透明、防范執(zhí)法人員的瀆職或腐敗問(wèn)題；涉嫌違法的土地利用及勘查開(kāi)采的位置、范圍、性質(zhì)信息在政府和社會(huì)等層面進(jìn)行共享發(fā)布，促進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化打擊違法用地及違法勘查開(kāi)采的社會(huì)氛圍。

圖1 基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的“突破”方案

2.3 國(guó)家土地督察的“突破”方案

國(guó)家土地督察的主要職責(zé)是監(jiān)督地方政府貫徹國(guó)家土地政策與法律，并不是取代地方政府實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源規(guī)劃管理。所以，督察工作應(yīng)當(dāng)依托基層國(guó)土資源部門(mén)，但也要發(fā)揮督察工作獨(dú)立性。當(dāng)前，土地督察機(jī)構(gòu)大都采取發(fā)現(xiàn)、審核和糾錯(cuò)為一體的工作機(jī)制[17]。

在發(fā)現(xiàn)違法案件方面，除了依靠傳統(tǒng)的群眾舉報(bào)和媒體披露，更應(yīng)該從增強(qiáng)時(shí)效性、公開(kāi)性和完善反饋機(jī)制上考慮，如圖2所示，對(duì)應(yīng)第一個(gè)突破口的具體措施，構(gòu)建在線(xiàn)舉報(bào)平臺(tái)，同基層國(guó)土資源部門(mén)的舉報(bào)平臺(tái)實(shí)時(shí)對(duì)接或是基于同一平臺(tái)的層級(jí)延伸，對(duì)于舉報(bào)案件先由轄區(qū)基層國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)處理并反饋，督察機(jī)構(gòu)可實(shí)時(shí)查看處理過(guò)程與反饋結(jié)果，若處理過(guò)程中出現(xiàn)違規(guī)行為或是舉報(bào)人不滿(mǎn)反饋結(jié)果再次舉報(bào)，督察機(jī)構(gòu)應(yīng)介入調(diào)查。

在審核手段方面，考慮到購(gòu)買(mǎi)衛(wèi)片及處理的投入較大和現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)需要的人手較多，遙感衛(wèi)片監(jiān)測(cè)和實(shí)地巡查應(yīng)該作為輔助手段。當(dāng)前，很多省市國(guó)土電子政務(wù)信息都可以實(shí)現(xiàn)全業(yè)務(wù)流程的回溯，檔案也基本實(shí)現(xiàn)數(shù)字化管理，地方督察應(yīng)該主要依靠基層國(guó)土資源部門(mén)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如圖2所示即根據(jù)基層國(guó)土資源部門(mén)電子政務(wù)的業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)檔案，審查業(yè)務(wù)的合法性，并輔助手段進(jìn)行抽查驗(yàn)證。

在案件處理與通報(bào)方面，建立督察案件的電子政務(wù)平臺(tái),建立內(nèi)部督察機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)，及時(shí)面向社會(huì)通報(bào)違法案件辦理過(guò)程和處理結(jié)果，增強(qiáng)國(guó)土資源保護(hù)宣傳，營(yíng)造全社會(huì)的資源保護(hù)氛圍，提升公民權(quán)力維護(hù)意識(shí)。

2.4 建立全民參與的社會(huì)監(jiān)督體系

圖2 土地督察執(zhí)法監(jiān)察的“突破”方案

很多學(xué)者，包括基層國(guó)土資源部門(mén)和土地督察部門(mén)，都在呼吁擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)，在法律和制度層面明確自身的執(zhí)法地位，提高國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的權(quán)威性。然而，國(guó)家法治建設(shè)和社會(huì)改革的目標(biāo)是不斷擴(kuò)大私權(quán)利，約束公權(quán)力，通過(guò)行政權(quán)力構(gòu)建國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體系固然重要，但喚醒公民資源保護(hù)意識(shí)，對(duì)違法和執(zhí)法建立社會(huì)監(jiān)督體系更是國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的發(fā)展趨勢(shì)。因此，國(guó)土資源部門(mén)和督察部門(mén)更重要的任務(wù)是明確公民的權(quán)利（包括土地產(chǎn)權(quán)和資源產(chǎn)權(quán)），加強(qiáng)國(guó)土資源法律法規(guī)的宣傳，創(chuàng)造機(jī)會(huì)，促進(jìn)公民成為國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體系的重要一員[18]。由公民構(gòu)成的社會(huì)監(jiān)督，能夠高效地打擊和防范國(guó)土資源違法行為，監(jiān)督和規(guī)范國(guó)土資源執(zhí)法行為。如圖3所示，結(jié)合違法舉報(bào)、執(zhí)法通報(bào)及法規(guī)宣傳三個(gè)主要環(huán)節(jié)，利用現(xiàn)有包括微博、網(wǎng)站、多媒體信息及政務(wù)平臺(tái)在內(nèi)的信息化手段，充分利用社會(huì)監(jiān)督力量，最大限度透明化執(zhí)法監(jiān)督流程。

3 結(jié)束語(yǔ)

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察是一項(xiàng)全局性系統(tǒng)工程，在制度及職能設(shè)計(jì)方面，都是從國(guó)家和基層兩個(gè)層面進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，而不同層面的工作重點(diǎn)限定了其在國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察領(lǐng)域的不同職能，基層國(guó)土資源部門(mén)通過(guò)技術(shù)手段創(chuàng)新彌補(bǔ)人力不足和提高執(zhí)法工作效率；國(guó)家層面通過(guò)法律制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約和督察落實(shí)。此外，守住“紅線(xiàn)”，保護(hù)資源是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，也是維護(hù)公民合法權(quán)益的重要體現(xiàn)，提升全民資源保護(hù)意識(shí)，發(fā)動(dòng)全社會(huì)參與國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察，是全面落實(shí)國(guó)土資源法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方向。

圖3 社會(huì)監(jiān)督的方案

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[18] 詹晨暉.基于完全信息靜態(tài)博弈的土地督察制度分析[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2010,31(5):36-41.

On Law Enforcement and Supervision of Land Resources—Based on the Local and National Level

SONG Weijian1,2, LI Gang1,3
(1.School of Environment Science and Spatial Informatics, CUMT, Xuzhou Jiangsu 221008; 2. The National Geological Library of China, Beijing 100083; 3. Xuzhou Bureau of Land and Resources, Xuzhou Jiangsu 221006, China)

The function of local and national government on law enforcement and supervision of land resources are associated and supplemented mutually. The local departments need the strong accountability situation which is formed by land supervision and law enforcement inspection of land satellite image at the policy level. And the local land and resource departments provide service support and basic data for land supervision and law enforcement inspection of land satellite image. This means the key link is set up at all levels so as to limit their functions. In order to make a dilemma breakthrough at the key link, we should be in accordance with the function and dilemma of all levels, in an overall view, using information technology methods including geographic information a nd e-government, as well as the complementary relationship between local and national level, that is, on the one hand, the two levels should be strengthened their own construction, on the other hand, the mutual coordination is needed, so that making overall plans concerning their advantages. At the same time, we should step up ef forts on social supervision system. If we succeed in doing t hat, a complete system of land and resources law enforcement supervision will be formed.

land and resources; law enforcement and supervision; land supervision; department of land and resources at the local level; dilemma; breakthrough

DF31；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0037-05

2015-04-20；

2015-06-01

國(guó)土資源部公益專(zhuān)項(xiàng)基金資助項(xiàng)目(2012110011)

宋韋劍（1983-），男，江蘇省徐州市人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測(cè)繪學(xué)院工程師，理學(xué)碩士，主要從事國(guó)土資源信息化建設(shè)與科技統(tǒng)計(jì)分析方面研究。