盧文剛

（暨南大學(xué)公共管理學(xué)院應(yīng)急管理學(xué)院，廣東廣州510632）

社會組織培育和規(guī)范發(fā)展路徑探索*
——深圳市鹽田區(qū)的實(shí)踐

盧文剛

（暨南大學(xué)公共管理學(xué)院應(yīng)急管理學(xué)院，廣東廣州510632）

近年來，深圳市鹽田區(qū)培育和發(fā)展社會組織進(jìn)行了大膽探索，其改革措施創(chuàng)新明顯。本文總結(jié)了深圳市鹽田區(qū)“寬進(jìn)嚴(yán)管，厚待重托”，先行先試，扎實(shí)推進(jìn)社會組織培育和規(guī)范發(fā)展的路徑與模式實(shí)踐，分析了發(fā)展中存在的問題，提出了鹽田區(qū)在“十三五”期間進(jìn)一步發(fā)展社會組織的對策和建議。

社會治理社會組織社會管理創(chuàng)新深圳市鹽田區(qū)

作為國家治理的重要主體和依托，社會組織是社會建設(shè)與社會治理不可或缺的重要力量，其作為社會的第三部門，植根于公眾、公益性、民間性、自治性的屬性和特點(diǎn)契合了我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中社會治理的需求［1］。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，社會組織正日益成為參與社會治理的重要力量，影響和作用日益擴(kuò)大［2］。充分認(rèn)識社會組織的重要積極作用，支持社會組織發(fā)展， 加強(qiáng)社會組織監(jiān)管，發(fā)揮其正能量，對于擴(kuò)大就業(yè)、提供公共服務(wù)、助推政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新、培育市民公益意識和志愿精神、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等具有重要作用［3］。在培育和發(fā)展社會組織，推進(jìn)社會組織參與社會治理進(jìn)程中，需要不斷解放思想、開拓創(chuàng)新、扎實(shí)推進(jìn)。近期，課題組對深圳市鹽田區(qū)社會組織培育和發(fā)展進(jìn)行了深入調(diào)研，調(diào)研發(fā)現(xiàn)鹽田區(qū)社會組織的發(fā)展探索具有自身特點(diǎn)，其發(fā)展中遇到的問題和經(jīng)驗(yàn)具有啟發(fā)作用。

一、鹽田區(qū)社會組織發(fā)展的基本情況

深圳市鹽田區(qū)自1998年建區(qū)至今，作為深圳市改革創(chuàng)新先行區(qū)，在社會組織培育發(fā)展方面作了大量積極有益的實(shí)踐探索。深圳市鹽田區(qū)對培育和發(fā)展社會組織高度重視，緊緊抓住服務(wù)與管理兩方面，圍繞國家、省市有關(guān)法律法規(guī)和政策，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，將扶持和培育社會組織融入全區(qū)社會建設(shè)整體規(guī)劃與進(jìn)程之中［4］。區(qū)民政局作為全區(qū)社會組織的登記管理機(jī)關(guān)，致力于促進(jìn)社會組織全面、健康發(fā)展的同時(shí)，依法有效地實(shí)施監(jiān)督管理，工作取得了良好的成效。截至2014年底，全區(qū)已有登記注冊和備案的社會組織168家，其中社會團(tuán)體73個(gè)，民非89個(gè)，備案6個(gè)（社會團(tuán)體2個(gè)，民非4個(gè)），從業(yè)人員約1700名。全區(qū)4個(gè)街道，18個(gè)社區(qū)實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)、社工專業(yè)化服務(wù)的全覆蓋，轄區(qū)社會組織涵蓋了經(jīng)濟(jì)（工商服務(wù)）、教育培訓(xùn)、文化體育、公益慈善（含社會服務(wù)）以及綜合等5大類，基本形成了門類齊全、層次多樣、覆蓋面較廣泛的社會組織體系，它們有效地承接了政府部分公共職能的轉(zhuǎn)移，為轄區(qū)居民提供著多樣化、個(gè)性化的社會服務(wù)。目前，鹽田區(qū)社會組織在轄區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中，尤其是社會建設(shè)中正發(fā)揮著愈來愈重要的作用，已逐步成為鹽田區(qū)推動社會建設(shè)、創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建和諧鹽田、品質(zhì)鹽田的重要力量。

二、發(fā)展社會組織的鹽田路徑與模式實(shí)踐探索

近年來，鹽田區(qū)區(qū)委、區(qū)政府始終堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的思路推進(jìn)社會組織健康發(fā)展。將社會組織培育發(fā)展連續(xù)列為2013年、2014年和2015年度區(qū)社會建設(shè)創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目，有效地探索了“寬進(jìn)嚴(yán)管、厚待重托”的社會組織規(guī)范發(fā)展的鹽田路徑和模式。

（一）“寬進(jìn)”舉措，政社分離：推動建立政府與社會組織伙伴關(guān)系

鹽田區(qū)民政局以新一輪行政審批制度改革為契機(jī)，在認(rèn)真梳理、廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上，采取了諸多“寬進(jìn)”舉措：制定出臺了《深圳市鹽田區(qū)社區(qū)社會組織登記和備案管理制度（試行）》，對除法律法規(guī)規(guī)定需前置審批以外的公益服務(wù)等8大類社會組織全部實(shí)行了可直接登記，放寬了社區(qū)社會組織準(zhǔn)入門檻，簡化了辦事程序，全面施行了登記和備案雙軌制［5］；鹽田區(qū)民政局直接登記成立了全區(qū)第一家生態(tài)環(huán)保類社會組織——深圳市鹽田區(qū)海洋生態(tài)環(huán)保服務(wù)中心。同時(shí)，加大對社會組織“去行政化”力度，對新登記或備案的社會組織全面實(shí)行政社分離，回歸社會組織的民間化屬性。在社會組織年檢和調(diào)研的基礎(chǔ)上，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對轄區(qū)首批24家公益慈善類社會組織開展定級評估試點(diǎn)工作，并以此為基礎(chǔ)，逐步建立起鹽田區(qū)“承接政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移社會組織目錄庫”。

同時(shí)，加強(qiáng)政府與社會組織的對接與聯(lián)動，暢通政府和社會組織的溝通，不斷提高社會組織對公共服務(wù)和行業(yè)決策的參與度。民政局積極配合區(qū)編辦梳理政府公共服務(wù)職能，推動政府放權(quán)于社會，探索建立“政府向社會組織購買服務(wù)目錄庫”，推動社會組織可持續(xù)發(fā)展。

（二）孵化培育，協(xié)調(diào)聯(lián)動：構(gòu)建多元化社會組織服務(wù)體系

一是建立社會組織準(zhǔn)入退出、扶持獎勵、登記評估等孵化機(jī)制，設(shè)立培育發(fā)展社會組織專項(xiàng)資金，完成專項(xiàng)資金對全區(qū)社會組織首批扶持項(xiàng)目的評審工作［6］。打造以區(qū)社會組織服務(wù)園、工青婦社會組織加速器、各街道社區(qū)服務(wù)中心社會組織孵化站組成的多元化孵化網(wǎng)絡(luò)體系。

二是建設(shè)運(yùn)營“鹽田區(qū)社會組織服務(wù)網(wǎng)”，逐步推行社會組織登記備案無紙化辦公；進(jìn)一步簡化政府辦事程序；建立社會組織服務(wù)信息庫，借助網(wǎng)絡(luò)建立社會組織與政府、企事業(yè)單位、轄區(qū)居民間的聯(lián)動機(jī)制和互動平臺，以更好地實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)供需雙方的對接和資源鏈接［7］。2013年底，已完成網(wǎng)站建設(shè)和數(shù)據(jù)錄入工作，全面上線試運(yùn)行并開始向社會組織征集信息公開的相關(guān)內(nèi)容。

三是在加大對社會組織宣傳力度的同時(shí)，探索建立針對社會組織領(lǐng)軍人才和社會工作人才的激勵機(jī)制，開展社會組織能力建設(shè)和培訓(xùn)工作。2013年底完成相關(guān)培訓(xùn)15場，培訓(xùn)人次近千人，幫助提升社會組織法人治理能力，建立健全其內(nèi)部規(guī)章制度，提高社會組織服務(wù)社會能力。

（三）加強(qiáng)黨建，嚴(yán)格監(jiān)管：建設(shè)社會組織誠信體系

“寬進(jìn)”雖然減輕了社會組織負(fù)擔(dān)、激發(fā)了活力，但門檻降低了，難免魚龍混雜，因此“寬進(jìn)”的同時(shí)也必須“嚴(yán)管”。

一是加強(qiáng)社會組織黨群工作，把黨建工作納入社會組織培育孵化、定級評估、項(xiàng)目采購和人才培養(yǎng)等多方面考評范疇，充分發(fā)揮社會組織黨建工作作用，推動“社工+義工”聯(lián)動機(jī)制，提升社會組織特別是公益慈善類組織的社會動員能力，推動鹽田區(qū)“自愿者之城”建設(shè)工作。如鹽田區(qū)社工協(xié)會黨支部成立后充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，發(fā)展勢頭良好，目前已升格為黨總支。

二是鹽田區(qū)民政局在全市率先建立政府購買社工服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)管評估體系，在全市率先實(shí)現(xiàn)社工服務(wù)由崗位向服務(wù)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)變，為政府出臺向社會組織購買公共服務(wù)機(jī)制打下良好基礎(chǔ)［8］。

（四）依托項(xiàng)目，助推建設(shè)：實(shí)施“12349鹽田服務(wù)區(qū)”重點(diǎn)項(xiàng)目

2012年由鹽田區(qū)社工委指導(dǎo)協(xié)調(diào)，區(qū)民政局組織實(shí)施了鹽田區(qū)民生實(shí)事項(xiàng)目和社會管理創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目——“12349鹽田服務(wù)區(qū)”?！?2349鹽田服務(wù)區(qū)”是為鹽田居民及來鹽商務(wù)旅游人士提供的公益性綜合信息服務(wù)平臺，只需撥打12349，或登錄“鹽田服務(wù)網(wǎng)”，或使用“呼援通”呼叫系統(tǒng)，即可獲得24小時(shí)的各類服務(wù)［9］。依托“12349鹽田服務(wù)區(qū)”項(xiàng)目，建立鹽田區(qū)社會組織網(wǎng)上辦事和信息披露制度，實(shí)現(xiàn)社會組織從登記備案、管理運(yùn)作、年審評估、服務(wù)績效、經(jīng)費(fèi)使用等信息的全程公開，用信息網(wǎng)絡(luò)手段強(qiáng)化社會組織自身能力建設(shè)、公信力提升，使政府的監(jiān)管更加公開、透明。目前，鹽田區(qū)民政局已完成了有關(guān)制度與“12349鹽田服務(wù)區(qū)”的資源整合工作。

三、鹽田區(qū)發(fā)展社會組織取得的成效

經(jīng)過多年的努力實(shí)踐，鹽田區(qū)探索出了一條“寬進(jìn)嚴(yán)管、厚待重托”的社會組織規(guī)范發(fā)展新路徑，在深圳全市實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)率先”［10］。

（一）率先建成全市首個(gè)區(qū)級社會組織服務(wù)園

2013年10月，鹽田區(qū)率先建成全市首個(gè)區(qū)級社會組織服務(wù)園，并制定出臺了《鹽田區(qū)社會組織服務(wù)園管理辦法》等系列規(guī)章制度。服務(wù)園規(guī)模不大，但培育室、孵化室、展示廳、培訓(xùn)室、洽談室一應(yīng)俱全，并在機(jī)制建立、運(yùn)作模式、服務(wù)方式等方面進(jìn)行了新的探索和突破。如探索建立了鹽田區(qū)社會組織準(zhǔn)入退出、扶持獎勵、登記評估等孵化機(jī)制；采取“本土+引進(jìn)”、“園內(nèi)+園外”共同孵化模式，形成了由區(qū)社會組織服務(wù)園、工青婦社會組織加速器、各街道社區(qū)服務(wù)中心社會組織孵化站構(gòu)成的多元化“孵化網(wǎng)絡(luò)”［4］?！碍h(huán)保中心”、“慈善銀行”等6家經(jīng)評估公示，成為首批入駐孵化園的社會組織，孵化期2年。其中，沙頭角“女性綠洲”互助社和“彩虹特殊兒童發(fā)展中心”，經(jīng)孵化目前已登記成立；鹽田區(qū)街道永安鄰里互助會已轉(zhuǎn)型為鹽田區(qū)首個(gè)社區(qū)基金會試點(diǎn)——永安社區(qū)基金會。此外，服務(wù)園還吸納了恩派、騰訊公益基金會在內(nèi)的31家市級以上社會組織作為合作伙伴，不僅為處于萌芽期和初創(chuàng)期社會組織提供辦公場地、辦公設(shè)備和項(xiàng)目資金等支持，還在能力建設(shè)、人才培養(yǎng)和品牌建樹方面提供多方面指導(dǎo)。

（二）率先設(shè)立鹽田區(qū)培育發(fā)展社會組織專項(xiàng)資金

找錢難一直是社會組織發(fā)展的難題，對于剛注冊的社會組織而言，資金不足更是普遍現(xiàn)象。2013年，鹽田區(qū)政府從區(qū)財(cái)政劃撥人民幣200萬元?？?，設(shè)立了培育發(fā)展社會組織專項(xiàng)資金，制定出臺了《鹽田區(qū)培育發(fā)展社會組織專項(xiàng)資金管理辦法（試行）》（深鹽府辦［2013］5號）、《2013年鹽田區(qū)培育發(fā)展社會組織專項(xiàng)資金申報(bào)指南》等系列規(guī)章制度。2013年下半年，全區(qū)14個(gè)社會組織共提出19項(xiàng)資金使用項(xiàng)目申請，經(jīng)評審，沙頭角“女性綠洲”、健康快樂舞步聯(lián)誼會等7個(gè)社會組織和8個(gè)公益項(xiàng)目得到資助。2014年，共有16家社會組織遞交25份申報(bào)材料，經(jīng)審核，有13家社會組織遞交的18項(xiàng)申報(bào)材料符合條件，獲得了專項(xiàng)資金資助。

（三）率先啟動社會組織網(wǎng)上辦事、信息披露、接受監(jiān)督制度

如前所述，依托“12349鹽田服務(wù)區(qū)”建立并啟動“鹽田區(qū)社會組織信息公開化數(shù)字系統(tǒng)”，探索實(shí)現(xiàn)了社會組織網(wǎng)上申請登記備案和年檢，方便了居民和社會組織辦事；實(shí)現(xiàn)社會組織從登記備案、管理運(yùn)作、經(jīng)費(fèi)使用、服務(wù)項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)需求對接、服務(wù)績效、年審評估等信息的全程公開，用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)手段加強(qiáng)了監(jiān)管，接受社會監(jiān)督，提高了社會組織運(yùn)行的透明度和公信力［11］。目前，該系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)了與市民政局、市社管局網(wǎng)上辦事系統(tǒng)的互通互聯(lián)，市、區(qū)社會組織基本信息可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)無縫對接，并通過網(wǎng)絡(luò)向社會公布，接受社會和公眾的監(jiān)督。

（四）率先建立政府向社會組織購買社工服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)管評估體系

2012年，鹽田區(qū)政府購買社工服務(wù)全部實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目化，不再以崗位形式購買社工服務(wù)；2013年，鹽田民政局制定出臺了《鹽田區(qū)政府購買社工服務(wù)項(xiàng)目日常監(jiān)管和評估暫行辦法》及社工服務(wù)項(xiàng)目績效評分細(xì)則、《鹽田區(qū)社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目日常監(jiān)管和評估辦法》，2014年進(jìn)行了修訂和完善［12］。評估采取委托第三方方式進(jìn)行，形成了對社工服務(wù)項(xiàng)目“每月走訪聯(lián)絡(luò)、每半年滿意度測評、每年度績效評估”的日常監(jiān)管服務(wù)機(jī)制，為區(qū)政府建立向社會組織購買公共服務(wù)監(jiān)管評估機(jī)制奠定了基礎(chǔ)［13］。

四、進(jìn)一步發(fā)展社會組織的政策措施建議

雖然“十二五”期間鹽田區(qū)開展了大量的工作，并取得了明顯的成效，但仍存在一些問題：一是全社會，包括黨委、政府的一些職能部門對社會組織的功能與作用認(rèn)識參差不齊，政府購買公共服務(wù)力度仍不足；二是區(qū)社會組織總量仍偏少；三是區(qū)社會組織普遍規(guī)模小、法人治理能力差，承接政府公共職能轉(zhuǎn)移和自主運(yùn)營能力弱。在“十二五”收官之年和“十三五”期間，鹽田區(qū)應(yīng)立足鹽田實(shí)際，繼續(xù)圍繞“新品質(zhì)新鹽田”的發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)新工作思路和方式，“寬進(jìn)嚴(yán)管，厚待重托”，培育和監(jiān)管并重，通過法治推動、優(yōu)化政策、機(jī)制建設(shè)、監(jiān)管試點(diǎn)、升級系統(tǒng)、提升功能等，進(jìn)一步激發(fā)社會組織活力，提高社會組織服務(wù)能力和專業(yè)水平， 大力推進(jìn)社會組織改革發(fā)展。

（一）法治推動：推進(jìn)社會組織治理法治化改革

就對社會組織立法管理和對行政執(zhí)法監(jiān)管方面而言，目前，深圳市一方面存在社會組織法律法規(guī)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀，因此需要市級民政等部門加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加大改革創(chuàng)新力度，出臺更多可操作性、接地氣的指引性法規(guī)文件，以推動各區(qū)社會組織的治理服務(wù)；另一方面，由于區(qū)一級民政局行政執(zhí)法力量接近于零，也需要市社會組織管理等部門能下沉執(zhí)法力量，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，促進(jìn)基層（區(qū)）執(zhí)法工作的推進(jìn)，市、區(qū)聯(lián)動，推動社會組織治理法治化改革。

（二）優(yōu)化政策：優(yōu)化完善出臺社會組織培育發(fā)展指引政策

根據(jù)近年來鹽田區(qū)民生實(shí)事項(xiàng)目和社會建設(shè)重點(diǎn)創(chuàng)新項(xiàng)目開展情況，在進(jìn)一步充分調(diào)研、邀請專家論證，廣泛征求各方意見基礎(chǔ)上，爭取早日出臺包括鹽田區(qū)《社會組織服務(wù)基礎(chǔ)及規(guī)范》、《社會組織監(jiān)管工作指引》、《社會組織人才隊(duì)伍建設(shè)與管理辦法》、《社會組織誠信建設(shè)指導(dǎo)意見》、《政府購買社會工作服務(wù)指導(dǎo)辦法》等鹽田區(qū)培育發(fā)展社會組織1+X系列政策文件，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)完善，實(shí)現(xiàn)體系配套體制、機(jī)制的落地服務(wù)，在社會組織領(lǐng)到“出生證”后，在公平的市場環(huán)境下為其護(hù)航保駕。同時(shí)，選擇發(fā)展勢頭較好的社會服務(wù)領(lǐng)域制定社工服務(wù)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化指引，塑造鹽田優(yōu)秀的社會服務(wù)品牌［14］。

（三）建設(shè)機(jī)制：持續(xù)加強(qiáng)社會組織培育和規(guī)范發(fā)展機(jī)制建設(shè)

為了全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中和四中全會關(guān)于培育發(fā)展社會組織的總體部署及廣東省、深圳市有關(guān)文件精神，繼續(xù)加大力度，將“繼續(xù)完善社會組織培育和規(guī)范發(fā)展機(jī)制”列為“十三五”期間全區(qū)社會治理創(chuàng)新重點(diǎn)工作，進(jìn)一步落實(shí)行政審批制度改革各項(xiàng)舉措，建立健全規(guī)范化的社會組織管理與服務(wù)機(jī)制，民政局應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，主動作為，扎實(shí)推進(jìn)社會組織培育和發(fā)展機(jī)制建設(shè)，與區(qū)委、區(qū)政府各職能部門緊密合作，大力協(xié)同培育和引進(jìn)社會組織，共同推動社會組織健康可持續(xù)發(fā)展。

（四）監(jiān)管試點(diǎn)：扎實(shí)開展社會組織綜合監(jiān)管機(jī)制試點(diǎn)工作

根據(jù)深圳市社工委、民政局《關(guān)于構(gòu)建社會組織綜合監(jiān)管體制的意見》，爭取市社管局等上級部門的大力支持，率先實(shí)施開展鹽田區(qū)社會組織綜合監(jiān)管機(jī)制試點(diǎn)改革工作，深化公開化的綜合監(jiān)管機(jī)制等改革，引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展。

（五）升級系統(tǒng)：升級鹽田區(qū)社會組織信息公開數(shù)字化系統(tǒng)

結(jié)合深圳市區(qū)社會組織綜合監(jiān)管機(jī)制的建立，對現(xiàn)有“12349鹽田服務(wù)區(qū)”和“鹽田區(qū)社會組織信息數(shù)字化系統(tǒng)”進(jìn)行升級改造，力爭在2015年實(shí)現(xiàn)該系統(tǒng)與市區(qū)兩級政府網(wǎng)上辦事系統(tǒng)的全面對接，并嘗試推出社會組織信息化服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)社會組織、政府和公眾服務(wù)的推介。同時(shí)，盡快搭建社會組織信息披露及誠信公開平臺，建立健全社會組織網(wǎng)上辦事流程機(jī)制。

（六）提升功能：有效提升社會組織服務(wù)園服務(wù)功能

2015年服務(wù)園首批入園的社會組織2年孵化期將滿，區(qū)民政局等部門應(yīng)按《鹽田區(qū)社會組織服務(wù)園管理制度》，對入駐社會組織進(jìn)行孵化期滿后的第三方評估機(jī)構(gòu)入駐終期評估（分“孵化成功”、“可孵化成功”、“孵化不成功”）。在對服務(wù)園首批運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)充分評估基礎(chǔ)上，對服務(wù)園“十三五”時(shí)期優(yōu)化運(yùn)作做出具體規(guī)劃，力爭擴(kuò)大規(guī)模、改進(jìn)服務(wù)、提升效能。

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深圳市“十三五”規(guī)劃前期研究招標(biāo)課題《深圳市“十三五”社會建設(shè)與治理體系研究》（項(xiàng)目編號：2014016）；2014年廣州市建設(shè)國際級科技思想庫研究課題《基于建設(shè)成為國家級科技思想庫的科技社團(tuán)參與科技決策咨詢制度研究》（項(xiàng)目編號：2014SX016）的階段性成果。