王宏偉

自2003年抗擊“非典”以來，我國應(yīng)急管理以“一案三制”為核心，在應(yīng)急預(yù)案以及體制、機(jī)制、法制建設(shè)上取得了長足進(jìn)步，極大地提高了突發(fā)事件的應(yīng)對水平。但是，隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)雜性、耦合性日益增強(qiáng)，城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性不斷加大。在現(xiàn)代化城市中，低概率、高影響的復(fù)雜性危機(jī)時有發(fā)生。我國應(yīng)急管理體系的設(shè)計以低度復(fù)雜性、低度不確定性的常規(guī)突發(fā)事件為核心，應(yīng)對城市復(fù)雜性危機(jī)經(jīng)常失靈，成為制約我國應(yīng)急管理能力進(jìn)一步提升的瓶頸。

城市復(fù)雜性危機(jī)的特點(diǎn)

一般而言，常規(guī)突發(fā)事件重復(fù)發(fā)生，信息清晰、明確，有規(guī)律可循，其演進(jìn)機(jī)理比較簡單，影響范圍和損害程度有限。應(yīng)急管理者可以調(diào)動本地資源，按照程序予以有效應(yīng)對。各有關(guān)部門按照各自事先明確的職責(zé)和應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，趕赴現(xiàn)場進(jìn)行處置，復(fù)雜程度較低，我國現(xiàn)有應(yīng)急體系擅長應(yīng)對此類突發(fā)事件。但是，在快速城市化過程中，應(yīng)急管理者不時要面對復(fù)雜性危機(jī)。它們是非常規(guī)的，具有以下三大特點(diǎn)：

一是低概率、高損害結(jié)果，且結(jié)果難以被有效控制，發(fā)生后往往會造成社會恐慌。與常規(guī)突發(fā)事件相比，城市復(fù)雜性危機(jī)發(fā)生的概率較低。例如，北京“7·21”暴雨為61年一遇，但是，其損害結(jié)果非常高，造成了嚴(yán)重的城市內(nèi)澇和遠(yuǎn)郊區(qū)縣的山洪、泥石流，引起了國內(nèi)外輿論對城市安全的廣泛關(guān)注。不僅如此，誘發(fā)城市復(fù)雜性危機(jī)的致災(zāi)因子往往發(fā)生作用的時間十分短暫，令人猝不及防，使事前的準(zhǔn)備措施及臨時性的風(fēng)險減緩工具不能有效發(fā)揮作用。所以，當(dāng)復(fù)雜性危機(jī)發(fā)生后，應(yīng)急管理者主要面臨的任務(wù)是斬斷危機(jī)傳染與擴(kuò)散的鏈條，最大限度地降低危機(jī)所造成的影響，避免一類危機(jī)引發(fā)另一類危機(jī)。

二是不可預(yù)測性與不確定性，人們很難對其進(jìn)行監(jiān)測并發(fā)布預(yù)警信息，并且危機(jī)的發(fā)生、演進(jìn)都充滿不確定性，既往的處置經(jīng)驗(yàn)出現(xiàn)失靈。有些特大火災(zāi)爆炸事故，在性質(zhì)上往往不單單是安全生產(chǎn)事故，而是一場城市復(fù)雜性危機(jī)，具有高度的不確定性。其發(fā)生不僅不能預(yù)測，更不能預(yù)警。爆炸瞬間發(fā)生，幾乎沒有給現(xiàn)場處置人員及周邊區(qū)域公眾預(yù)留足夠的疏散時間。在災(zāi)難發(fā)生之后，人們并不知曉何種?；菲鸹稹⒈?，也不能依據(jù)已有的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行處置，危機(jī)具有很強(qiáng)的不確定性。應(yīng)對復(fù)雜性危機(jī)，應(yīng)急管理者的創(chuàng)新與臨機(jī)決斷能力至關(guān)重要，單純依據(jù)既往的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)或墨守既定的應(yīng)急預(yù)案無疑會導(dǎo)致應(yīng)急效率的低下。

三是跨界性，即跨越地理邊界、職能邊界和時間邊界，使應(yīng)急部門日常設(shè)定的清晰職責(zé)發(fā)生紊亂。復(fù)雜性危機(jī)不受地理邊界的約束，所以相鄰區(qū)域應(yīng)開展應(yīng)急合作、相互支持。同時，復(fù)雜性危機(jī)也不受職能邊界和時間邊界的約束。在突發(fā)事件應(yīng)對的制度設(shè)計中，不同性質(zhì)的突發(fā)事件對應(yīng)著不同的主要責(zé)任部門。但是，復(fù)雜性危機(jī)在長時間的演進(jìn)過程中會跨越日常設(shè)定的職能邊界，需要多方協(xié)同。例如，2005年，東北某化工廠的爆炸本來是一場企業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)事故。但是，在滅火的過程中，消防用水將化學(xué)殘留物沖到了松花江中，引發(fā)了生態(tài)危機(jī)，造成了不同屬地之間的矛盾。

目前，我國正處于從工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡時期，工業(yè)社會的問題未解決，后工業(yè)社會的問題又接踵而來。在過渡時期，我們既要補(bǔ)上工業(yè)化的課程，同時又要追趕后工業(yè)化的浪潮。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，這表現(xiàn)為：既需要完善現(xiàn)有體制、加強(qiáng)常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急能力，更要超越現(xiàn)有體制、提高復(fù)雜性危機(jī)的應(yīng)對水平。兩者之間可能存在矛盾，如何取舍和解決？相比較而言，后者比前者更為重要，因?yàn)椋旱谝唬覈呀?jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期，即將邁入后工業(yè)社會，應(yīng)急管理要具有一定的前瞻性;第二，經(jīng)過十多年的建設(shè)，以“一案三制”為核心的建設(shè)強(qiáng)化了常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對能力，復(fù)雜性危機(jī)應(yīng)對成為我國應(yīng)急管理一塊必須彌補(bǔ)的“短板”;第三，復(fù)雜性危機(jī)所產(chǎn)生的負(fù)面影響和危害后果更大，更有可能引發(fā)社會的不安與恐慌，也更容易成為媒體和輿論熱議的焦點(diǎn)。

現(xiàn)有應(yīng)急模式存在的問題

中國是一個政府主導(dǎo)型社會，有著高度集權(quán)的行政體制。在應(yīng)急管理中，我國強(qiáng)調(diào)自上而下確立標(biāo)準(zhǔn)化的模式和流程，強(qiáng)調(diào)指揮—控制理念，賦予各相關(guān)部門、主體的靈活、創(chuàng)新的空間不足，使得我國現(xiàn)有應(yīng)急模式不能有效應(yīng)對快速城市化進(jìn)程中的復(fù)雜性危機(jī)，這主要表現(xiàn)在：

第一，以行政部門日常職能為基礎(chǔ)構(gòu)建應(yīng)急體系。我國主要以行政部門的日常職能分工為界限，確定其在應(yīng)急體系中的角色和地位。在常態(tài)管理中，各個部門雖然有爭功諉過的現(xiàn)象發(fā)生，但總體上還是可以做到各司其職、各守其責(zé)。而復(fù)雜性危機(jī)是流動的，常?？缭饺粘Ｂ毮芊止さ倪吔?，這會放大部門分割、條塊分割、地域分割的缺陷。危機(jī)應(yīng)對是要承受一定政治壓力的行為，權(quán)責(zé)清晰的行政單位可能會出于“各掃自家門前雪”的心理，不能形成危機(jī)應(yīng)對的整體合力，錯失危機(jī)控制的最佳時機(jī)。從理論上講，應(yīng)急管理體系應(yīng)該是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，內(nèi)部組成部分之間要存在互動關(guān)系。但是，當(dāng)復(fù)雜性危機(jī)發(fā)生時，各個部門可能會延續(xù)日常思維的慣性，一如既往地以職責(zé)分工為界，畫地為牢，缺少必要的合作與協(xié)調(diào)。

第二，忽視真實(shí)危機(jī)情境的復(fù)雜性。復(fù)雜性危機(jī)發(fā)生的情境是異常動蕩、復(fù)雜和不確定的。危機(jī)現(xiàn)場的信息匱乏、沖突與模糊現(xiàn)象同時存在，決策具有很大的風(fēng)險性。危機(jī)的演進(jìn)往往是一個抽絲剝繭的過程。只有這個過程完成后，危機(jī)的結(jié)構(gòu)和演進(jìn)路徑才可能被看得一清二楚。因而，反思危機(jī)應(yīng)對必須處于危機(jī)決策者的真實(shí)情境方為有效，而不能從事后的已知信息觸發(fā)，得出危機(jī)決策者應(yīng)做出何種決斷。在應(yīng)急管理制度設(shè)計過程中，我們不能過于理想化，片面追求危機(jī)處理的標(biāo)準(zhǔn)化、程式化。人們對于復(fù)雜性危機(jī)的不確定性具有天生的厭惡感。為了實(shí)現(xiàn)以靜制動、以不變應(yīng)萬變，我們希望用完全理性化的制度來削減、抵消危機(jī)的不確定性。以應(yīng)急預(yù)案為例，人們基于既有的經(jīng)驗(yàn)和對未來的預(yù)測來制定詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案。但是，每場復(fù)雜性危機(jī)都有自己與眾不同的特點(diǎn)，使得既有的經(jīng)驗(yàn)不能完全發(fā)揮作用。而復(fù)雜性危機(jī)的具體情境又是不可預(yù)測的，預(yù)案所體現(xiàn)的計劃永遠(yuǎn)也趕不上危機(jī)情勢的變化。所以，復(fù)雜性危機(jī)應(yīng)急制度的設(shè)計不能一廂情愿地簡化真實(shí)的危機(jī)情境，因?yàn)檫@無異于削足適履。

第三，過分強(qiáng)調(diào)指揮—控制的理念。我國應(yīng)急體系借鑒軍事系統(tǒng)的應(yīng)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，特別突出指揮—控制的理念，如強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一指揮”、“一切行動聽指揮”等。如果說指揮—控制理念在工業(yè)化時代的戰(zhàn)爭中是有效的，則其在后工業(yè)化時代則是低效的、甚至是無效的;如果說它在軍事斗爭中是相對有效的，則其在復(fù)雜性危機(jī)應(yīng)對中則是低效的、甚至是無效的。在復(fù)雜性危機(jī)發(fā)生后，信息瞬息萬變。但是，按照指揮—控制的理念，信息要逐級上報、匯總給指揮中心，指揮中心再逐層下達(dá)、分解任務(wù)。在這個過程中，信息存在流失、扭曲的可能，傳輸速度非常緩慢。盡管我們主張必要時信息可以越級上報，但越級上報實(shí)際很少發(fā)生，而一味按部就班地處理信息無疑會影響危機(jī)決策的效率和質(zhì)量。

構(gòu)建多元共治網(wǎng)絡(luò)

為了有效應(yīng)對城市復(fù)雜性危機(jī)，我們必須要改變既有的思維模式，拋棄將復(fù)雜危機(jī)現(xiàn)象簡單化的傾向，從而做到直面動態(tài)、不確定的危機(jī)情境。我們認(rèn)為，我國應(yīng)以政府為核心，充分調(diào)動社會應(yīng)急潛力，構(gòu)建全社會共同參與的多元共治網(wǎng)絡(luò)，即政府加強(qiáng)與市場、社會力量的聯(lián)系、溝通與合作，同時適度向社會分權(quán)，形成扁平化的應(yīng)急體系。政府、市場及社會組織彼此之間協(xié)商、合作、互動，共同組成一個以應(yīng)對復(fù)雜性危機(jī)為共同任務(wù)、以實(shí)現(xiàn)公共安全利益最大化為共同目標(biāo)、以合理分工為基礎(chǔ)的多元共治網(wǎng)絡(luò)體系。這個網(wǎng)絡(luò)由多元行動者構(gòu)成，彼此之間具有相互依賴性，形成一系列持續(xù)、動態(tài)的關(guān)系，是一個復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)。構(gòu)建多元共治網(wǎng)絡(luò)應(yīng)注意以下五個方面：

第一，強(qiáng)調(diào)整體的理念，將各個組成部分放在整體的框架下加以考量，而不是將整體還原、分解為各個部分的簡單相加。17世紀(jì)以來，還原論將問題不斷細(xì)分，對管理思想產(chǎn)生了巨大影響。今天，我們應(yīng)對復(fù)雜性危機(jī)，必須拋棄還原論，而倡導(dǎo)整體論，將多元共治網(wǎng)絡(luò)引入公共治理的理念，形成一個復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)。各相關(guān)主體具有主動性，彼此之間相互影響和學(xué)習(xí)，形成協(xié)調(diào)、互動的關(guān)系。這個網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行不是像一臺機(jī)器那樣機(jī)械，而是處于自組織工作狀態(tài)。

第二，多元參與網(wǎng)絡(luò)中的各相關(guān)主體具有較高的獨(dú)立性和自主性，彼此之間相互學(xué)習(xí)，并根據(jù)其他主體的行為來調(diào)整自身，以提升適應(yīng)能力。各主體組織邊界的設(shè)計具有模糊性，體現(xiàn)出較大的彈性，有利于增強(qiáng)各方的自我組織、靈活反應(yīng)能力。“復(fù)雜適應(yīng)性組織邊界是不固定的，是動態(tài)的、不確定的”，其理念是“不為所有，只為所用”，“互為所有，互為所用”。多元共治網(wǎng)絡(luò)可以不斷根據(jù)外部環(huán)境的動態(tài)變化、危機(jī)應(yīng)對需求的變化，調(diào)整自己的資源配置和應(yīng)急措施，靈活地組合力量，做出最有效的反應(yīng)。

第三，加強(qiáng)各個部分之間的協(xié)調(diào)與溝通，特別是要建立在良好的互信基礎(chǔ)上的溝通。多元共治網(wǎng)絡(luò)不有意忽視危機(jī)的不確定性，也不會一廂情愿地簡化危機(jī)處置的復(fù)雜性。作為復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)，它是開放的，系統(tǒng)內(nèi)部各主體之間以及系統(tǒng)與環(huán)境之間要不間斷地進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換。對于每一個組成部分來說，其他組成部分都是環(huán)境。系統(tǒng)既利用來自內(nèi)部的信息和信號，也利用來自外部的信息和信號。在復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)中，各主體之間的信息雙向流動，形成交互作用、協(xié)同運(yùn)作的局面。

第四，平衡集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，適當(dāng)下放指揮與決策權(quán)力，讓一線應(yīng)急響應(yīng)者可以根據(jù)動態(tài)變化的環(huán)境隨時調(diào)整資源配置與應(yīng)急策略。傳統(tǒng)的應(yīng)急組織是等級式的，比較穩(wěn)定，環(huán)境適應(yīng)性低，而多元共治網(wǎng)絡(luò)則是復(fù)雜適應(yīng)性組織，是扁平化、變色龍型的，具有非常強(qiáng)的環(huán)境適應(yīng)能力，可以有效應(yīng)對復(fù)雜性危機(jī)。

第五，在應(yīng)急機(jī)制建設(shè)過程中，擺脫經(jīng)驗(yàn)主義和線性思維的影響、約束，不凸顯程序、標(biāo)準(zhǔn)的作用，而是強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)應(yīng)變、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)能力。在復(fù)雜性危機(jī)應(yīng)對中，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)來試圖推導(dǎo)出未來確定性的結(jié)果，往往是無效的和徒勞的。所以，無論是經(jīng)驗(yàn)主義、還是線性思維，都是復(fù)雜性危機(jī)的“阿喀琉斯之踵”，這是必須注意的。

（作者：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國家社科基金項(xiàng)目“快速城市化進(jìn)程中關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性危機(jī)應(yīng)急模式研究”負(fù)責(zé)人）

責(zé)任編輯：譚 ? 丁