李愛玲

作為新一屆政府全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，兩年多來，簡政放權(quán)既取得了明顯成效，又面臨著改革步入深水區(qū)，需要啃硬骨頭、涉險(xiǎn)灘的難題。因此，推進(jìn)簡政放權(quán)向縱深發(fā)展，既要突破觀念上的誤區(qū)，也要沖破利益上的羈絆;既要“削權(quán)”“減權(quán)”，又要加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)，綜合處理好各種關(guān)系。

放與管

激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會公平正義，放與管都必不可少。只有“徹底放”，才能充分激發(fā)市場活力;只有“堅(jiān)決管”，才能保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展健康有序。二者如同鳥之兩翼、車之兩輪，不可或缺。李克強(qiáng)總理指出：“只有兩個(gè)輪子都做圓了，車才能跑起來。”

從兩年多來簡政放權(quán)取得的成績來看，簡政放權(quán)、放管結(jié)合成效明顯，中央政府承諾減少三分之一行政審批權(quán)的目標(biāo)提前兩年多完成，地方政府也力度空前。與此同時(shí)，一些深層次的矛盾和問題也逐漸顯露出來，如簡政放權(quán)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、“中梗阻”現(xiàn)象大量存在、“最后一公里”還沒有完全打通等，其中的短板之一就是缺乏監(jiān)管。

以商事制度改革為例。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自去年3月工商登記實(shí)行“先照后證”以來，前置審批事項(xiàng)85%改為后置審批，新增市場主體呈井噴式增長，各省均呈現(xiàn)兩位數(shù)增長。其中，北京市自去年三季度末實(shí)施“先照后證”改革之后，每160秒誕生一戶企業(yè)，每月新增16000戶企業(yè)，單戶企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照平均時(shí)間縮短10天。與此同時(shí)，執(zhí)法者也面臨著改革后監(jiān)管壓力劇增的考驗(yàn)。商事制度的變革，意味著管理模式由原來的“嚴(yán)進(jìn)寬管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩掃M(jìn)嚴(yán)管”，這對執(zhí)法者的監(jiān)管思路、監(jiān)管執(zhí)法的力量匹配以及監(jiān)管執(zhí)法的方式方法都提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。國家行政學(xué)院委托國家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心做的一項(xiàng)調(diào)查顯示，19%的被調(diào)查企業(yè)認(rèn)為目前政府監(jiān)管還不夠有力、市場環(huán)境不夠理想。

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任張占斌講道：“簡政放權(quán)后，盡管國務(wù)院有關(guān)部委和省級部門，普遍具有‘既放又管，放管結(jié)合的理念，但是有效的監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管方式方法還沒有完全建立，缺乏有效的監(jiān)管，成為取消和下放行政審批事項(xiàng)的軟肋?！眮碜試鴦?wù)院督查組的報(bào)道也顯示，簡政放權(quán)后的事中事后監(jiān)管職責(zé)不明確，或者出現(xiàn)權(quán)力真空，或者導(dǎo)致交叉監(jiān)管;原有政策法規(guī)不適應(yīng)簡政放權(quán)的新需求，使監(jiān)管“接棒”不順暢;與強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的需求相比，現(xiàn)有的人員狀況仍不匹配。四川省進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)工作電視電話會議指出了當(dāng)前簡政放權(quán)中缺乏監(jiān)管的三種形式：一是“放而脫管”，即一些審批取消后，權(quán)力雖下放了但日常監(jiān)管檢查沒跟上;二是“新而未管”，即新形勢下傳統(tǒng)管理方式和手段難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)映霾桓F的新生事物;三是“無利不管”，即一些政府部門于己有利搶著管、于己無利不熱衷，導(dǎo)致多部門監(jiān)管交叉地帶出現(xiàn)真空。

有效的監(jiān)管是簡政放權(quán)的內(nèi)在要求，也是經(jīng)濟(jì)秩序規(guī)范有序的重要保障。改革開放以來歷次簡政放權(quán)之所以反復(fù)出現(xiàn)“一放就亂，一管就死”的怪圈，就是沒有很好地處理放和管的關(guān)系，重審批輕監(jiān)管，不應(yīng)管的管得過多過死，應(yīng)該管的又監(jiān)管缺位。

堅(jiān)持“放管結(jié)合，放管并舉”，既要從思想上破除重審批輕監(jiān)管的舊觀念，又要依據(jù)新的形勢和任務(wù)，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式，從根本上提高監(jiān)管效能。“如何從注冊前的審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟮膰?yán)格監(jiān)管，是個(gè)大問題。”北京大學(xué)中國社會科學(xué)調(diào)查中心主任李強(qiáng)說，“工商部門正探索對市場主體實(shí)行‘寬進(jìn)嚴(yán)管相結(jié)合的新思路，其中最具制度創(chuàng)新意義的是強(qiáng)化信用約束機(jī)制，構(gòu)建以信息公示、信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管體系?！北本┦泄ど叹指本珠L李異表示，為避免監(jiān)管缺位與失位，北京市確定了加強(qiáng)部門協(xié)作和社會共治，形成跨部門失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制。

放與接

簡政放權(quán)，還要處理好權(quán)力的下放與承接的關(guān)系?！巴ㄟ^向市場放權(quán)、向社會放權(quán)、向地方政府放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源中的配置作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。”張占斌說。其中，中央與地方、上級政府與下級政府在權(quán)力的下放與承接中發(fā)揮著重要作用。

按照中央的要求，在簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的過程中，地方政府需要重點(diǎn)做好三個(gè)方面：一是“接”，就是把中央放給市場的權(quán)力接轉(zhuǎn)放開，把中央下放給地方的職能接好管好;二是“放”，就是把本該放的權(quán)力切實(shí)放下去、放到位;三是“管”，要把地方該管的事情管起來，管到位。兩年多來，地方政府認(rèn)真貫徹中央決策部署，積極做好“接、放、管”工作。有的省份行政審批事項(xiàng)取消和下放比例超過一半，有的省份非行政許可已全面取消。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2013年到今年9月，北京市分5批精簡市級審批事項(xiàng)438項(xiàng)，其中取消233項(xiàng)、下放205項(xiàng)，精簡比例約45%。此外，北京全面推行行政權(quán)力清單制度，今年4月，首次正式“曬”出兩份市級“權(quán)力清單”——“審批清單”和“處罰清單”，“審批清單”涉及43個(gè)市政府部門的740項(xiàng)審批事項(xiàng)，“處罰清單”涉及47個(gè)擁有行政處罰權(quán)限的市級部門。2015年，北京市政府成立了推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組，下設(shè)5個(gè)專題組和3個(gè)功能組，協(xié)調(diào)推動解決改革中遇到的困難和重點(diǎn)難點(diǎn)問題。

地方政府在全力推進(jìn)簡政放權(quán)向縱深發(fā)展的同時(shí)，也遇到了各種各樣的困惑和難題。

難題一：不同審批部門權(quán)限下放不同步，審批程序依然復(fù)雜。有的項(xiàng)目需要多個(gè)部門的審批。按照要求，有的部門把權(quán)限下放給了地方政府，而有的部門并沒有同時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)限的下放。對項(xiàng)目業(yè)主來說，既要到地方政府部門辦理相關(guān)手續(xù)，還要赴上級相關(guān)部門辦理所需手續(xù)，手續(xù)依然繁多。此外，上下級之間還存在放小不放大、放責(zé)不放權(quán)等問題。

難題二：基層承接能力有限，導(dǎo)致權(quán)力被“放羊”。上級政府按照既定的方法步驟，把該放的權(quán)限密集下放，一放了事，而不顧下級接不接得住。同時(shí)，基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力有限，人員配置、業(yè)務(wù)素質(zhì)跟不上，“由此造成下放到手的權(quán)力無法消化，被‘放羊?！薄皺?quán)力的下放也意味著矛盾的轉(zhuǎn)移，這是當(dāng)前簡政放權(quán)的一個(gè)新問題?！比珖f(xié)委員、九三學(xué)社安徽省主委趙韓指出。

難題三：缺乏必要的法律法規(guī)約束，基層監(jiān)管乏力。由于行政審批權(quán)力下放的政策性、專業(yè)性強(qiáng)，情況比較復(fù)雜，一些權(quán)力下放到基層后，基層沒有相對應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行約束，從而導(dǎo)致一些群體借機(jī)牟利，也造成地方各單位間推諉扯皮。

針對上述問題，專家們給出以下建議：

一是上下聯(lián)動，協(xié)調(diào)推進(jìn)。方案的制定要重視聽取下級政府特別是基層政府的意見，具有可行性，可操作性;下級政府要結(jié)合自身實(shí)際制定好落實(shí)的具體辦法。事項(xiàng)下發(fā)到哪一級，要根據(jù)地方各級政府的職責(zé)來確定，不能層層往下甩包袱，最后導(dǎo)致基層接不住。

二是更加注重提高基層的履職能力。審批權(quán)限下放必須與地方審批能力建設(shè)相匹配。上級政府要對擬下放的事項(xiàng)做好前期工作，包括對接權(quán)基層政府工作人員進(jìn)行履職培訓(xùn)，配備必要的設(shè)備。

三是更加注重縣級政府在簡政放權(quán)中的重要作用?？たh治則天下安?？h級政府是我國行政管理體制中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，直接聯(lián)系人民群眾和市場主體。要按照“人、事、財(cái)”匹配和“權(quán)、責(zé)、利”統(tǒng)一的原則，建立事權(quán)人權(quán)財(cái)權(quán)相對等的保障機(jī)制，增加基層人員編制和財(cái)力投入，確保權(quán)力放下去后接得住、管得好。

在權(quán)力的下放與承接中，除了處理好中央與地方、上級政府與下級政府的關(guān)系，還要處理好政府與市場、政府與社會組織的關(guān)系。為此，一方面要加大放權(quán)力度，將該由市場配置資源的事情放給市場決定，適合社會組織承接的職能交由社會組織承擔(dān);另一方面要大力培育市場和社會組織主體，使其真正有能力承接起相應(yīng)的權(quán)力，承擔(dān)應(yīng)有的職能。

放與轉(zhuǎn)

李克強(qiáng)總理指出，我們要把主要由政府部門“端菜”變?yōu)楦嘤扇嗣袢罕姟包c(diǎn)菜”。從“端菜”到“點(diǎn)菜”，一字之差，反映了簡政放權(quán)與政府職能轉(zhuǎn)變的密切關(guān)系，體現(xiàn)了政府工作理念的巨大轉(zhuǎn)變——由單純的審批管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管與服務(wù)并重。深化簡政放權(quán)必須與轉(zhuǎn)變政府職能同步推進(jìn)。

簡政放權(quán)，劃定政府與市場的邊界，政府的職能要做何轉(zhuǎn)變？用一句話來概括，就是由原來的注重審批向更多地做好監(jiān)管和提供服務(wù)轉(zhuǎn)變。今年5月，李克強(qiáng)總理在出席全面推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議時(shí)，專門就創(chuàng)新和加強(qiáng)政府管理、優(yōu)化政府服務(wù)做出論述。他指出，轉(zhuǎn)變政府職能，不僅要取消和下放權(quán)力，還要改善和加強(qiáng)政府管理;既要給市場松綁，還要突出優(yōu)化服務(wù)。“通過簡政放權(quán)，重構(gòu)政府和市場的關(guān)系以后，把政府的權(quán)力和市場的邊界搞清楚，政府的責(zé)任就三項(xiàng)，一是打造公平的市場競爭環(huán)境，二是提供良好的公共服務(wù)，三是維護(hù)社會公平正義?！眹倚姓W(xué)院教授汪玉凱說。從另一個(gè)方面說，行政權(quán)力的取消和下放，如果不與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，簡政放權(quán)的積極成效就難以得到鞏固，容易陷入以往放收循環(huán)的怪圈。

此輪簡政放權(quán)與以往不同，從一開始就是與政府職能轉(zhuǎn)變緊密聯(lián)系在一起的，是以“政府職能轉(zhuǎn)變”為核心的。2013年3月通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》把“職能轉(zhuǎn)變”放進(jìn)了標(biāo)題，同年8月通過的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》又把“職能轉(zhuǎn)變”放到“機(jī)構(gòu)改革”前面。

但從深化簡政放權(quán)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)效來看，政府職能轉(zhuǎn)變的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于簡政放權(quán)的速度。當(dāng)前深化簡政放權(quán)改革中有三個(gè)方面的深層次原因值得關(guān)注：一是觀念上的不到位，二是部門利益的羈絆，三是制度和能力建設(shè)的滯后。這些問題的存在都與政府職能轉(zhuǎn)變的滯后、不到位有關(guān)。民建廣西主委錢學(xué)明認(rèn)為，當(dāng)前的行政審批改革基本著眼于在原有的構(gòu)架內(nèi)進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)，都是就審批言審批，主要在形式和操作層面進(jìn)行改革，沒有觸及政府職能轉(zhuǎn)變這一根本?！?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》分析認(rèn)為，行政審批制度改革的攻堅(jiān)克難，不在多寡，根本上還是行政服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，即政府職能的公共服務(wù)化歸位，基于公共服務(wù)理念推進(jìn)簡政放權(quán)改革，將有助于從源本上清晰厘定哪些行政審批是必要的，哪些是必須得到矯正甚至取消的，從而實(shí)現(xiàn)合理的放管結(jié)合。

深化簡政放權(quán)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，既要轉(zhuǎn)變政府理念，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，又要加強(qiáng)制度和法治建設(shè)，以法治思維和法治方式將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。在這個(gè)方面，從中央政府到各地政府正在探索建立的“三個(gè)清單”制度被寄予了極高的價(jià)值認(rèn)同和期望，備受青睞。不少專家認(rèn)為，建立“三個(gè)清單”，實(shí)現(xiàn)“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，對于打破現(xiàn)有利益格局，合理劃定政府和市場權(quán)力邊界，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義，是推動簡政放權(quán)向縱深發(fā)展的“突破口”和“關(guān)鍵點(diǎn)”。