安起雷

作為國(guó)際上功能最為齊全的、“風(fēng)險(xiǎn)最小化”型存款保險(xiǎn)制度的典型代表，美國(guó)的存款保險(xiǎn)制度自1933年建立以來(lái)，在維護(hù)儲(chǔ)戶信心、清理問(wèn)題機(jī)構(gòu)、保障金融穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大作用。80多年間，盡管美國(guó)歷經(jīng)多次金融危機(jī)，倒閉存款機(jī)構(gòu)已達(dá)數(shù)千家，但無(wú)任何儲(chǔ)戶在已保存款上出現(xiàn)損失。美國(guó)存款保險(xiǎn)制度有效運(yùn)作的關(guān)鍵在于其具有強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)處置職能。通過(guò)對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)及時(shí)有效的處置，能控制危機(jī)蔓延、減少基金損失、維護(hù)金融秩序。當(dāng)前中國(guó)銀行存款保險(xiǎn)制度建設(shè)正處于重要時(shí)期。對(duì)于美國(guó)存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置職能，尤其是其中核心要素的研究，對(duì)中國(guó)存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置制度設(shè)計(jì)具有重要的借鑒意義。

美國(guó)銀行存款保險(xiǎn)職能

美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）于美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條后的1933年成立。在美國(guó)“風(fēng)險(xiǎn)最小化”型的存款保險(xiǎn)制度下，F(xiàn)DIC作為會(huì)員銀行及儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的獨(dú)立存款保險(xiǎn)代理人，主要具有三大職能：承保者、監(jiān)管者、接收者。

承保者是存款保險(xiǎn)公司的基本職能。目前FDIC為各家會(huì)員銀行及儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的每個(gè)投保存款賬戶提供25萬(wàn)美元的最高保險(xiǎn)額度，并根據(jù)相關(guān)銀行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)收取風(fēng)險(xiǎn)差額費(fèi)率。在問(wèn)題銀行及儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)，F(xiàn)DIC有義務(wù)向投保儲(chǔ)戶償付已保存款，也可通過(guò)其他金融機(jī)構(gòu)償付。

監(jiān)管者是FDIC不同于很多國(guó)家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能之一，也是其能夠有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵。在美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體系下，F(xiàn)DIC與美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）一起，構(gòu)成了美國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體系。

接收者是FDIC能夠行使問(wèn)題銀行風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)力的特有職能。在國(guó)家銀行及在聯(lián)邦注冊(cè)的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)被監(jiān)管者（OCC）宣布破產(chǎn)時(shí)，監(jiān)管者必須指定FDIC為唯一接收者，F(xiàn)DIC也必須接受。在成為接收者后，F(xiàn)DIC將對(duì)破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行及時(shí)有效的清理處置，保障已保儲(chǔ)戶的相關(guān)權(quán)利，盡可能降低對(duì)經(jīng)濟(jì)金融的影響，同時(shí)嚴(yán)格按照成本最小化原則降低處置成本，維護(hù)基金安全。

在處置問(wèn)題銀行過(guò)程中，F(xiàn)DIC作為接收者，會(huì)積極尋求對(duì)自身處置成本最小的解決方案，在償付了已保存款后，F(xiàn)DIC代位成為債權(quán)人，為盡快取得盡量多的破產(chǎn)分配款，又會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)有效的清算。通過(guò)上述科學(xué)合理的職能設(shè)置，使FDIC的運(yùn)作產(chǎn)生了激勵(lì)相容的效果，極大地發(fā)揮了存款保險(xiǎn)的作用。美國(guó)存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置特有的“五一機(jī)制”（即周五銀行關(guān)閉，下周一儲(chǔ)戶可得到兌付）以及對(duì)金融市場(chǎng)“零震蕩”（即問(wèn)題銀行倒閉對(duì)金融市場(chǎng)幾乎無(wú)任何影響）就是其作用的集中體現(xiàn)。

美國(guó)存款保險(xiǎn)體系風(fēng)險(xiǎn)處置的若干核心要素

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，F(xiàn)DIC能夠在問(wèn)題銀行出現(xiàn)危機(jī)、即將被關(guān)閉前（通常是90天前），接管問(wèn)題銀行的一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，明確已保存款的補(bǔ)償方案。這一階段為“重整階段”，F(xiàn)DIC擔(dān)任“接管人”的角色。之后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)發(fā)文將問(wèn)題銀行關(guān)閉，使其進(jìn)入“關(guān)閉清算階段”，并委任FDIC為“清理人”，負(fù)責(zé)清算問(wèn)題銀行剩余的資產(chǎn)負(fù)債。這種處置模式具有以下若干核心要素。

1.及時(shí)糾正。及時(shí)糾正是美國(guó)存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置的核心要素之一，集中體現(xiàn)了對(duì)處置時(shí)機(jī)的要求。根據(jù)1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》法案，F(xiàn)DIC可制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將所承保的銀行及儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)分為：資本良好、資本充足、資本不足、資本嚴(yán)重不足、資本極度不足五類。

對(duì)除“資本良好”外的其他各類銀行或儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，F(xiàn)DIC均可采取一定的糾正手段。例如，對(duì)“資本充足”的機(jī)構(gòu)，F(xiàn)DIC要求其不得吸收新的經(jīng)紀(jì)人存款；對(duì)“資本不足”的機(jī)構(gòu)，F(xiàn)DIC要求其制定資產(chǎn)恢復(fù)計(jì)劃、暫緩分紅、限制資產(chǎn)增長(zhǎng)，并密切監(jiān)控其活動(dòng)等；對(duì)“資本嚴(yán)重不足”的機(jī)構(gòu)，F(xiàn)DIC除采取上述措施外，還要限制其吸儲(chǔ)利率、限制工資支出、要求其改進(jìn)資本結(jié)構(gòu)并改善管理等；對(duì)于“資本極度不足”的機(jī)構(gòu)，如果未能實(shí)施有效的重組計(jì)劃，將在90天內(nèi)被關(guān)閉。

FDIC的及時(shí)糾正職能由其風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督部行使。當(dāng)FDIC的風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督部向“資本極度不足”的機(jī)構(gòu)發(fā)送“及時(shí)糾正通知”時(shí)，就會(huì)通知FDIC的重整清理部做好接管準(zhǔn)備。在問(wèn)題銀行收到“及時(shí)糾正通知”的90天內(nèi)，重整清理部將及時(shí)組織開(kāi)展重整工作，以期在這90天內(nèi)完成重整，按期將問(wèn)題銀行關(guān)閉，使其順利進(jìn)入清算階段。而問(wèn)題銀行也將設(shè)法通過(guò)引入戰(zhàn)略投資者、出售資產(chǎn)、增資擴(kuò)股等方式自救。如果問(wèn)題銀行能在這90天內(nèi)自救成功，或取得階段性成果，F(xiàn)DIC的重整工作可暫?；驎壕?。

2.成本最小化。在重整階段最重要的是對(duì)“已保存款”制定解決方案，其中最主要的是收購(gòu)與承接（P&A）方式，即收購(gòu)問(wèn)題銀行一定資產(chǎn)的同時(shí)，承擔(dān)其部分債務(wù)（主要是已保存款）。然而P&A方式中，隨著所收購(gòu)的資產(chǎn)及所承擔(dān)的負(fù)債不同，實(shí)際上又有多種結(jié)構(gòu)，被稱為重整營(yíng)銷結(jié)構(gòu)。針對(duì)不同的問(wèn)題銀行與風(fēng)險(xiǎn)情況，F(xiàn)DIC會(huì)提出多種重整營(yíng)銷結(jié)構(gòu)供意向收購(gòu)者選擇。意向收購(gòu)者盡職調(diào)查后，就一種或幾種重整營(yíng)銷結(jié)構(gòu)提出報(bào)價(jià)。FDIC從中選取合適的結(jié)構(gòu)與報(bào)價(jià)，確定中標(biāo)者。

《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》要求FDIC在評(píng)標(biāo)中采用最小成本法標(biāo)準(zhǔn)。即FDIC所選擇的投標(biāo)方案，對(duì)于存款保險(xiǎn)基金支出與所發(fā)生債務(wù)（包括任何即期債務(wù)、直接債務(wù)及潛在債務(wù)）的總額是成本最低的，而不考慮其他因素。如果確實(shí)由于其他原因（如存在影響金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)），使FDIC無(wú)法接受成本最小的投標(biāo)，那么FDIC需要向美聯(lián)儲(chǔ)、財(cái)政部報(bào)告，并由相關(guān)部門人員投票，2/3以上通過(guò)后，方可拒絕成本最小的投標(biāo)。

由于競(jìng)標(biāo)者選擇的各種重整營(yíng)銷結(jié)構(gòu)不同，報(bào)價(jià)不同，還可能附有損失分?jǐn)倕f(xié)議，因此，很難簡(jiǎn)單地通過(guò)直接比較來(lái)確定成本最小的投標(biāo)。FDIC需要采用大量的估計(jì)、假設(shè)，并運(yùn)用復(fù)雜的計(jì)算公式來(lái)進(jìn)行最小成本法分析。但總的來(lái)說(shuō)，分析結(jié)果主要取決于以下因素：（1）問(wèn)題銀行賬面資產(chǎn)價(jià)值和負(fù)債的差異；（2）已保存款與未保存款的水平；（3）競(jìng)標(biāo)者擬支付的傭金；（4）競(jìng)標(biāo)者對(duì)資產(chǎn)的報(bào)價(jià)；（5）或有負(fù)債及或有訴訟損失；（6）清算階段處置資產(chǎn)的回收額；（7）針對(duì)附屬機(jī)構(gòu)的交叉擔(dān)保條款。endprint

FDIC開(kāi)發(fā)了一套用于最小成本法分析的軟件模型—LCT模型（Least Cost Model）以及相關(guān)的LCT數(shù)據(jù)模板。通過(guò)輸入各種數(shù)據(jù)，調(diào)整假設(shè)參數(shù)，LCT模型會(huì)進(jìn)行運(yùn)算并自動(dòng)生成《成本分析摘要》?！冻杀痉治稣分袑⒘谐觥爸苯哟婵钯r付”的預(yù)計(jì)成本、成本最小化的投標(biāo)、成本第二小的投標(biāo)及相關(guān)數(shù)據(jù)，以供FDIC確定中標(biāo)者。

3.“五一機(jī)制”。在重整階段，F(xiàn)DIC通過(guò)最小成本法分析選定中標(biāo)的承接者后，F(xiàn)DIC將與承接者舉行P&A交易協(xié)議簽署會(huì)。與此同時(shí)， FDIC的相關(guān)人員將與承接者召開(kāi)關(guān)閉準(zhǔn)備會(huì)，以應(yīng)對(duì)即將開(kāi)展的關(guān)閉工作。

隨后，問(wèn)題銀行的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常在某個(gè)周五宣布關(guān)閉問(wèn)題銀行。在這個(gè)周末，F(xiàn)DIC、承接者、關(guān)閉銀行的人員需要充分溝通、密切配合以保證所有的存款轉(zhuǎn)移手續(xù)辦妥，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)交由承接者管理，使承接者能在下周一順利向關(guān)閉銀行的已保儲(chǔ)戶進(jìn)行存取款、轉(zhuǎn)賬等正常賬戶操作。這種“周五銀行關(guān)閉、周一已保儲(chǔ)戶正常交易”的現(xiàn)象被稱為“五一機(jī)制”。

在周五至周日的兩天多時(shí)間里，F(xiàn)DIC的第一項(xiàng)主要工作是盡可能完成“擬制報(bào)表”的編定。“擬制報(bào)表”是FDIC利用關(guān)閉銀行原資產(chǎn)負(fù)債表做出的新財(cái)務(wù)報(bào)表，共有兩張。一張由承接者使用，反映了由其承接的資產(chǎn)負(fù)債；另一張由FDIC使用，反映了FDIC保留的資產(chǎn)負(fù)債?！皵M制報(bào)表”必須基于關(guān)閉銀行之前的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。如果銀行規(guī)模龐大，使用復(fù)雜的會(huì)計(jì)制度，或賬面收支不能完全平衡，未進(jìn)行定期查核，那么“擬制報(bào)表”的編制工作量將很大。

FDIC的第二項(xiàng)主要工作是確定未保存款的數(shù)額（已保存款已由承接者承接）。這項(xiàng)工作也盡量在周末完成，以便銀行關(guān)閉后，債權(quán)登記人員能夠盡快與未保存款債權(quán)人進(jìn)行溝通。而被關(guān)閉銀行的雇員通常會(huì)配合FDIC與承接者的工作。

對(duì)中國(guó)的啟示

通過(guò)上述分析，對(duì)中國(guó)存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制設(shè)計(jì)有以下幾點(diǎn)啟示。

1.應(yīng)以“及時(shí)糾正”為基礎(chǔ)。及時(shí)糾正機(jī)制也是美國(guó)在總結(jié)之前存款保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展存款保險(xiǎn)制度改革的重要舉措之一。實(shí)踐證明，及時(shí)糾正有利于風(fēng)險(xiǎn)的盡早識(shí)別與控制、維護(hù)存款保險(xiǎn)基金安全。而在存款保險(xiǎn)制度建立初期，中國(guó)的特殊國(guó)情也決定了及時(shí)糾正機(jī)制對(duì)有效處置風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性作用。

首先，隨著中國(guó)金融改革的深入，金融行業(yè)的新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，一定程度上給金融監(jiān)管帶來(lái)了挑戰(zhàn)。通過(guò)及時(shí)糾正，能夠從存款保險(xiǎn)的角度強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防控，維護(hù)金融穩(wěn)定。也只有做到事前防控，防患于未然，才能為風(fēng)險(xiǎn)處置起到“隔離帶”作用，避免風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)接不暇、顧此失彼。其次，中國(guó)社會(huì)整體信用環(huán)境有待改善。通過(guò)及時(shí)糾正，能夠使存款保險(xiǎn)系統(tǒng)掌握第一手的真實(shí)信息，便于開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)、責(zé)任追究、風(fēng)險(xiǎn)處置等工作。再次，由于存款保險(xiǎn)制度的建立，不排除部分高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)存在抽逃資金、惡意破產(chǎn)的僥幸心理。而這需要由及時(shí)糾正機(jī)制去識(shí)別與預(yù)防。最后，在存款保險(xiǎn)制度的起步階段，存款保險(xiǎn)基金相對(duì)薄弱。一旦出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)，將極大影響儲(chǔ)戶信心。此時(shí)，及時(shí)糾正機(jī)制就十分必要。

及時(shí)糾正機(jī)制的實(shí)施關(guān)鍵，在于同其他監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)配合、信息共享，避免出現(xiàn)監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)或監(jiān)管過(guò)度等問(wèn)題。對(duì)此，美國(guó)的做法是成立了聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查官協(xié)會(huì)，由包括FDIC、美聯(lián)儲(chǔ)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)輪流出任協(xié)會(huì)主席，負(fù)責(zé)監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)。同時(shí)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間建立了及時(shí)有效的信息共享機(jī)制，并采取“輪流檢查、結(jié)果共享”或“聯(lián)合檢查、各有分工”的方式對(duì)銀行進(jìn)行檢查。

2.多種方式并存，逐步建立成本最小化機(jī)制。美國(guó)存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置方式的成本最小化原則，需要諸多前提條件。例如，金融市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)，存在足夠數(shù)量的意向投資者；信用體系完善，問(wèn)題銀行財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)揭示充分等。在中國(guó)存款保險(xiǎn)制度建立初期，由于各種歷史原因，某些情況下P&A交易可能不具備相關(guān)條件，不能生搬硬套。例如，在偏遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、人口密度較小的地區(qū)，問(wèn)題銀行倒閉后，市場(chǎng)上很難有投資者愿意競(jìng)標(biāo)收購(gòu)；部分銀行財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)失真，資產(chǎn)情況不明，“窟窿”多大很難在短期內(nèi)判定，投資者參與競(jìng)標(biāo)將面臨很大風(fēng)險(xiǎn)；由于地方保護(hù)主義存在，對(duì)問(wèn)題銀行競(jìng)標(biāo)時(shí)當(dāng)?shù)馗?jìng)標(biāo)者可能更占優(yōu)勢(shì)等。

在上述問(wèn)題短期難以解決的情況下，中國(guó)存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)綜合考慮各種因素，采用多種方式。例如，對(duì)于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)失真、難以判斷資金缺口的問(wèn)題銀行，可直接采用SDP的方式，盡快保障儲(chǔ)戶利益，再進(jìn)行細(xì)致的調(diào)查清理，并由監(jiān)管部門、司法機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理；對(duì)于具有系統(tǒng)重要性的“大而不能倒”機(jī)構(gòu)，可由存款保險(xiǎn)進(jìn)行資金援助，并以債轉(zhuǎn)股方式臨時(shí)持有機(jī)構(gòu)股權(quán)；對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的問(wèn)題銀行，可鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卣块T組織自救，并由監(jiān)管部門及存款保險(xiǎn)給予管理與資金上的扶持等。

在存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行一段時(shí)間、金融改革取得一定成果、金融市場(chǎng)得到一定發(fā)展之后，存款保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)處置原則應(yīng)逐漸向成本最小化過(guò)渡，最終建立科學(xué)合理、市場(chǎng)化的存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

3.以“五一機(jī)制”為導(dǎo)向，提高處置效率。美國(guó)存款保險(xiǎn)采用以“五一機(jī)制”為代表的高效處置方式，源于“大蕭條”時(shí)期的深刻教訓(xùn)。當(dāng)時(shí)，由OCC（美國(guó)通貨監(jiān)理局）指定問(wèn)題銀行接收者進(jìn)行關(guān)閉清算，但接收者往往會(huì)出于自身利益考慮，不斷拖延銀行清算的時(shí)間。對(duì)一家破產(chǎn)銀行的清算，平均需要花費(fèi)6年的時(shí)間，其中最長(zhǎng)的一次花費(fèi)了21年的時(shí)間。由此造成儲(chǔ)戶利益嚴(yán)重受損，時(shí)常出現(xiàn)擠兌。中國(guó)海南發(fā)展銀行自1998年關(guān)閉清算以來(lái)，至今已有16年，期間清算耗費(fèi)的人力、物力、時(shí)間成本相當(dāng)可觀，也影響了國(guó)有債權(quán)的清理回收。

中國(guó)存款保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)處置，應(yīng)將處置效率作為重要著眼點(diǎn)。根據(jù)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)高效處置，一是要遵照激勵(lì)相容原則，明確處置主體及相關(guān)職責(zé)。美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》規(guī)定，F(xiàn)DIC為破產(chǎn)銀行的唯一接管人與清理人，同時(shí)銀行破產(chǎn)可不經(jīng)過(guò)法院，由FDIC行使破產(chǎn)管理人職責(zé)。FDIC同時(shí)作為承保者及接收者，能夠產(chǎn)生激勵(lì)相容的效果，提高處置效率，盡快回收資產(chǎn)。中國(guó)存款保險(xiǎn)也應(yīng)賦予存款保險(xiǎn)基金管理人充分的處置職責(zé)，使其能夠從維護(hù)自身基金安全出發(fā)，進(jìn)行自我激勵(lì)，提高處置效率。

（作者單位為中國(guó)人民銀行，本文觀點(diǎn)不代表就職單位）endprint