趙昌文

國有資本究竟該干什么、不該干什么，國有企業(yè)究竟該干什么、不該干什么，這才是本質(zhì)，是主要矛盾，是新一輪國資國企改革首先要解決的問題

從十八屆三中全會之后到現(xiàn)在，已經(jīng)一年多的時間了，許多改革都在按計劃推進，一些領(lǐng)域的改革已取得明顯成效，如政府管理體制改革、司法體制改革等。但是，各方面對國資國企改革的進展總體上不是非常滿意，有意見認為，雖然去年出臺了關(guān)于國有企業(yè)負責人薪酬制度和職務(wù)消費等方面的改革意見，可是，在最關(guān)鍵的問題上，比如新的國資管理體制等，卻始終沒有明確的意見。國資國企改革的“頂層設(shè)計”遲遲不出來，已經(jīng)帶來了一些影響。根據(jù)我們的了解，目前，國有企業(yè)層面等待觀望的思想非常明顯，甚至在地方層面，各省市盡管出臺了相關(guān)的改革意見，但簡單重復三中全會“決議”的情況居多，真正根據(jù)本地區(qū)實際情況制定并推進改革的并不多。那么，下一步究竟該怎么辦？

須盡快出臺“頂層設(shè)計”

我個人的建議是：中央層面的“頂層設(shè)計”要盡快出臺，不能再等了；地方國有企業(yè)的改革也要加快推進，也不能再等了。下面，就這兩個問題談一些具體的想法。

第一，關(guān)于中央層面的“頂層設(shè)計”。目前，國資國企改革頂層設(shè)計遲遲不能出來，主要是在一些關(guān)鍵問題上還未達成共識。比如，國企改革的目標和方向是什么？有意見認為，應(yīng)該大幅度收縮國有經(jīng)濟戰(zhàn)線；也有意見強調(diào)，國有企業(yè)要進一步做大做強，增強其活力、控制力和影響力；還有的從政治上來認識國有企業(yè)和國資管理體制改革，將國資國企改革和社會主義制度完全關(guān)聯(lián)起來，使問題變得更加復雜。需要說明的是，共識不夠不僅僅是指參與改革方案設(shè)計的少數(shù)人，實際上在整個理論界，甚至重要決策部門、國企實際工作層面，共識都不夠。

除此之外，不管我們是否承認，部門利益也在一定程度上成了影響改革方案的原因之一。十八屆三中全會之后，中央將所有的改革事項分解成了具體的改革任務(wù)，并由不同的部門牽頭，相關(guān)部門參加。國資國企改革任務(wù)也是由不同的部門牽頭的。部門牽頭的好處是，很多工作推進更有效率，但存在的問題是，部門很難擺脫本位主義，前期已經(jīng)提出的一些改革方案或多或少地帶有一定的部門色彩。這也算是另一種意義上的共識不夠吧。所以，新一輪國資國企改革的頂層設(shè)計需要從部門格局中跳出來，要從國家利益和人民利益出發(fā)，制訂改革方案，進行頂層設(shè)計。否則，改革一開始就打折扣了。

如此看來，好象下一步的關(guān)鍵在于：一是要在一些重要問題上盡快達成共識。二是如何既發(fā)揮部門的積極性和主動性，又能夠比較好地處理整體與局部的關(guān)系。但如果我們把答案放在這兩點上，新一輪國資國企改革的頂層設(shè)計真的不知道何時才能夠出臺了。原因非常清楚：

其一，達成共識從來就不是一件容易的事情，甚至根本就是非常困難的事情。如果要等待在許多方面完全達成共識再出臺改革方案，無論是對于國資國企部門還是全面深化改革來說，都是難以想象的。我的看法是，對于國資國企改革這樣一項重大的改革任務(wù)，充分的討論和達成共識原本是必要的，而且，從過去經(jīng)驗看，每一次改革實踐中的前進，都伴隨著相當程度的理論和思想共識。在國有企業(yè)20世紀80到90年代的改革歷程中，如果沒有“兩權(quán)分離”理論的提出，沒有把企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)和終極所有權(quán)分開，就不可能有破產(chǎn)法，不可能有“有進有退”；如果沒有股份制理論的創(chuàng)新，就不可能有國有企業(yè)的公司制、股份制改革，也就不可能有混合所有制的基礎(chǔ)。所以說，理論的創(chuàng)新和突破推動了上一輪國企改革，而新一輪國資國企改革也需要有新的理論指導。

那么，為什么十八屆三中全會后，關(guān)于國資國企改革的理論和思想共識還不夠呢？難道三中全會決議中關(guān)于國資國企改革的表述不夠明確嗎？難道這些明確的表述沒有創(chuàng)新和突破嗎？難道這些創(chuàng)新和突破不足以讓我們拿出一個“頂層設(shè)計”嗎？

對此，我的看法是：

一是三中全會關(guān)于國資國企改革的表述已經(jīng)非常明確了。比如，要以“管資本”為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司；國有資本投資運營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全；國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)要實行以“政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管”為主要內(nèi)容的改革；要繼續(xù)“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”，等等。

二是三中全會關(guān)于國資國企改革的不少提法與過去相比，都有了新的內(nèi)涵。比如，更加強調(diào)了“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”的重要性和長期性，并特別指出，這個基本經(jīng)濟制度“是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的根基”；更加強調(diào)了公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的“同等”重要性，除堅持了此前的“非公有制經(jīng)濟是中國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”外，還特別指出，非公有制經(jīng)濟與公有制經(jīng)濟一樣，都是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的“重要基礎(chǔ)”；更加強調(diào)了“混合所有制經(jīng)濟”的特殊重要性，認為“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，要“允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟”。

三是三中全會關(guān)于國資國企改革的理論創(chuàng)新和突破已足以讓我們拿出一個“頂層設(shè)計”方案。其實，無論是宏觀層面上的國有資本管理體制還是微觀層面的國有企業(yè)制度，我們都能夠在決議中找到答案。當然，由于三中全會決議是一個黨的理論文件，所以，我們當然不能簡單套用后搞一個改革方案出來，還需要進一步細化。當前的問題正出在細化上，細化就留出了不少解釋空間，甚至自由發(fā)揮的空間。如果這一理解正確的話，當前所謂的共識不夠，除極少數(shù)外，大多數(shù)情況下并不是在大是大非問題上的分歧，而是在技術(shù)和操作層面上的分歧。

所以，如果我們允許極少數(shù)的意見（比如一定要在私有化與公有制等原則問題上分出個勝負）可以繼續(xù)深入交流、討論的話，似乎找不到達不成共識的理由。其實，哲學中的矛盾論可以為我們提供解決這一問題的基本思路。endprint

尋求最大公約數(shù)，解決主要矛盾

當前，要從主要矛盾和矛盾的主要方面出發(fā)研究設(shè)計國資國企改革的方案，用數(shù)學語言講，要尋求最大公約數(shù)，不要試圖在一個改革方案中回答和解決所有問題，不要試圖這一次的國資國企改革能解決當前存在的所有問題，更不要試圖把國資國企改革的經(jīng)濟問題與社會主義制度等重大政治問題完全關(guān)聯(lián)起來，放在一個框架下求解。

那么，國資國企改革的主要矛盾和矛盾的主要方面又是什么呢？我認為，就是當前存在的最突出的問題。也許有人會說，存在的問題太多，即使是突出的問題也有不少，比如在中國經(jīng)濟進入新常態(tài)后國有企業(yè)整體效益出現(xiàn)了明顯下滑；國有經(jīng)濟布局過寬，特別是在競爭性領(lǐng)域的分布是否構(gòu)成了對私人資本的擠出和替代；一些由國企壟斷的行業(yè)限制了私人資本的準入，不利于提高全社會的資源配置效率；國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)不健全，等等。

的確，上述問題是客觀存在的，而且一些問題隨著時間的推移還可能越來越嚴重。但是，這些問題本身只是現(xiàn)象，不是本質(zhì)。之所以出現(xiàn)上述問題，根本原因在于我們一直以來并沒有真正理清國有資本的功能定位。國有資本究竟該干什么、不該干什么；國有企業(yè)究竟該干什么、不該干什么，這才是本質(zhì)，是主要矛盾，是新一輪國資國企改革首先要解決的問題。

關(guān)于國有資本的功能定位，從更加普遍的意義看，它主要是用來解決具有明顯外部性的“公共產(chǎn)品”的供給問題。此外，不同國家、一個國家不同的發(fā)展階段，國有資本或者國有企業(yè)也有一些特殊的責任。

三中全會指出的國有資本投資要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全等五大領(lǐng)域。上述五大領(lǐng)域，都在相當程度上具有顯著的“公共產(chǎn)品”或“準公共產(chǎn)品”特征。

就“公共產(chǎn)品”或“準公共產(chǎn)品”的供給而言，原本并不是必須要由國有企業(yè)來提供。我的理解是，對于這些公共性較強的領(lǐng)域，既可以通過政府購買服務(wù)的辦法，也可以采取特許經(jīng)營等其他途徑，當然，也可以適當保留一些國有企業(yè)。如果這種理解正確的話，那么，將來的“國有企業(yè)”就只限于極少數(shù)關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)了。除此之外，我們就沒有必要再去關(guān)注一個一個具體的國有企業(yè)了，而應(yīng)該更加關(guān)注國有資本的分布、效益及其影響。

此外，即使在“公共產(chǎn)品”領(lǐng)域，還需要處理好國有資本和國有企業(yè)與公共財政的關(guān)系，因為，公共財政更應(yīng)該提供“公共產(chǎn)品”。我們現(xiàn)在講國有資本，經(jīng)常會把很多事情混在一起。其實，分布在國有企業(yè)中的國有資本與政府公共財政資金是有本質(zhì)區(qū)別的。國有資本是國家或政府投入到企業(yè)中用于經(jīng)營的資金，一旦從公共財政的渠道中出來，它就不再是公共資金了，資金的管理與資本的管理完全不同。當然，國有資本運營收益還需要再次回到公共財政體系中，公共財政也可以通過增加資本金的方式增加投資。長期以來，正是因為這些概念經(jīng)常被混為一談，所以，導致了不少政資不分和政企不分的問題。

由此看來，上述五個領(lǐng)域作為國有資本的布局重點，自然也面臨著如何處理好其中的國有資本與公共財政的邊界問題。因為這五大領(lǐng)域同時也應(yīng)該是公共財政需要發(fā)揮作用的地方，一些領(lǐng)域如生態(tài)環(huán)境如果有收益也是環(huán)境收益、生態(tài)收益等“正外部性”，而不是經(jīng)濟收益，至少經(jīng)濟收益不足以補償成本；公共服務(wù)更不要說了，北京的地鐵、燃氣等，政府都在補貼。國有資本到這些領(lǐng)域以后，必然面臨著界面問題，它和公共財政的界面是什么？哪些是公共財政應(yīng)該做的？哪些是國有資本應(yīng)該做的？

至于不同國家、一個國家不同的發(fā)展階段，國有資本或者國有企業(yè)也有一些特殊的責任，我們從歷史和國際中可以找到不少依據(jù)。

從歷史和國際經(jīng)驗看，一個國家的國有資本應(yīng)該投資哪些領(lǐng)域，國有經(jīng)濟最優(yōu)比例應(yīng)該是多少，沒有人能夠給出一個最優(yōu)答案。實際上，這是一個模糊的數(shù)學概念，它沒有辦法通過優(yōu)化算出來，因為所有的東西都在變。總體看，國有企業(yè)的存在大致有四個方面的原因：

第一，在很多國家工業(yè)化高速推進的過程中，國有企業(yè)作為一個工具是有效的，可以集中有限的資源實現(xiàn)重要目標。很多OECD國家，都曾經(jīng)有比較高的國有經(jīng)濟比例，一些國家即使經(jīng)歷過多次“私有化”的浪潮之后，現(xiàn)在仍有較高的國有經(jīng)濟比重、較多的國有企業(yè)，絕大多數(shù)都是當年工業(yè)化的制度遺產(chǎn)。

第二，被政府用來實現(xiàn)特定的政策目標。因為不同發(fā)展階段政府政策的主要目標是不同的。工業(yè)化階段低效率讓位于高速度，政府希望發(fā)展速度更快，所以效率低一點，甚至存在扭曲也在所不惜。從發(fā)達國家的情況看，一旦進入工業(yè)化后期或者后工業(yè)化時期，國有資本的分布也發(fā)生了明顯變化，從過去主要分布于輕工業(yè)領(lǐng)域到重化工業(yè)領(lǐng)域，隨后到公共性更強的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以及重大戰(zhàn)略性領(lǐng)域，比如電力、電信、金融、教育等行業(yè)。法國電力、電信，芬蘭鐵路、民航，都屬于公共性很強的行業(yè)。

第三，國有企業(yè)被用來彌補市場失靈。其實市場失靈的背后反映的是政府和市場之間的關(guān)系，原本與國有企業(yè)沒有多大關(guān)系。但是，不少國家在解決市場失靈問題的時候，往往把國有企業(yè)作為一種手段，以實現(xiàn)政府應(yīng)對市場失靈的目標。從邏輯上講，這也許是一個悖論。

第四，為國家賺錢。這一點，新加坡的淡馬錫是一個好的案例，它投資于流動性較好的領(lǐng)域，追求收益最大化。芬蘭的國有企業(yè)除了分布于公共性較強領(lǐng)域外，也有一個通過投資基金持股的完全以財務(wù)收益為目標并動態(tài)調(diào)整的國有資本投資組合。

當然，以上分析只是從經(jīng)濟屬性而言，并沒有涉及一個國家的社會制度和意識形態(tài)問題。

如此說來，所謂國有經(jīng)濟戰(zhàn)線過長、分布過寬，主要是指以國有企業(yè)形態(tài)存在的國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)不合理，沒有按照國有資本的基本功能定位進行調(diào)整，沒有根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展不同階段的需求變化進行調(diào)整，沒有適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善的目標進行調(diào)整。endprint

如果要按照上述新的目標與時俱進地優(yōu)化國有資本布局，一個基本的前提就是，需要增強國有資本的流動性，需要推進國有資產(chǎn)的資本化。

以國有資產(chǎn)資本化思路推進改革

于是，國資國企深化改革的任務(wù)就非常清楚了，一是管好少數(shù)領(lǐng)域具有特殊重要性的國有企業(yè)，而是管好其他領(lǐng)域數(shù)量更加龐大的國有資本。回過頭來看，如果我們管好了對國家、對人民，對現(xiàn)在、對將來有重大影響的少數(shù)國有企業(yè)，同時，又使得大量現(xiàn)有的國有資產(chǎn)通過資本化的途徑能夠增強流動性，能夠?qū)崿F(xiàn)價值增值，能夠得到優(yōu)化配置，能夠發(fā)揮杠桿效應(yīng)，又何樂而不為呢？

當前，正是推進國有資產(chǎn)資本化改革的有利時機。如前所述，為什么國有企業(yè)的效益出現(xiàn)了明顯下降呢？因為中國的工業(yè)化整體上已經(jīng)進入到了后期階段。按照十八大報告提出的目標，到2020年要基本實現(xiàn)工業(yè)化，過去十多年以來支撐國有企業(yè)高速度發(fā)展的重化工行業(yè)絕大多數(shù)已經(jīng)臨近峰值，產(chǎn)能過剩普遍存在于制造業(yè)部門。要解決這一問題，既需要通過技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，也需要通過資本化實現(xiàn)優(yōu)化配置。

按照國有資產(chǎn)資本化的思路推進改革，最主要的自然就是要把沒有改制的全民所有制國有企業(yè)首先改造成為公司制企業(yè)；然后，有條件的國有公司要通過資本市場變成流動性更強、監(jiān)管更有力、透明度更高、問責更容易的上市公司。就上市公司而言，已經(jīng)是非常典型的混合所有制了。當然，有人可能會認為，這一思路要實現(xiàn)，至少在央企層面，會涉及大量兼并重組問題，會存在可能的國有資本流失問題。其實，資本市場的交易規(guī)范性、透明度、公正性應(yīng)該是最高的，如果加強法律和監(jiān)管，會大大減低這種風險。而且，如果交易過程中的風險需要重視，同樣需要關(guān)注的是戰(zhàn)略風險。可以舉個不一定完全合適的例子，如果我們將從傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩的工業(yè)領(lǐng)域退出的國有資本投資到“BAT”等互聯(lián)網(wǎng)公司，是否更可以實現(xiàn)保值增值呢？至于兼并重組，目前中央企業(yè)下屬公司的上市比例和證券化率已經(jīng)很高了，基于資本市場的兼并重組難度并不是太大。如果說有難度，反而是誰來實施這些兼并重組？

這里就引出了國有資本投資運營公司。目前，推進國有資產(chǎn)資本化最大的障礙也在這里。我的建議是，可以選擇多年來市場化水平比較高、國際經(jīng)驗比較多、治理結(jié)構(gòu)比較好的投資類央企率先作為國有資本投資運營公司。而且，如果產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域大量的國有企業(yè)要按照這一目標改革，可以充分利用同樣甚至更加具有豐富資本市場經(jīng)驗的金融類投資公司、資產(chǎn)管理公司和專業(yè)基金來實現(xiàn)這一目標。如此，長期以來存在的金融國資與產(chǎn)業(yè)國資涇渭分明、井水不犯河水的格局也會有大的改變。

如果大量的國有企業(yè)通過國有資產(chǎn)的資本化實現(xiàn)了形態(tài)轉(zhuǎn)換，那么，剩下的少數(shù)國有企業(yè)的改革將會變得容易很多。

重視地方國資國企改革調(diào)查

這里，還想再提出一個問題，即地方國資國企改革。地方國企數(shù)量不少，但效益相對央企要差不少。不過，地方國企改革卻相對簡單，除少數(shù)企業(yè)外，絕大多數(shù)與國家安全的相關(guān)性較低，主要是處理好與民生和公共服務(wù)的關(guān)系。傳統(tǒng)意義上的地方國有工業(yè)企業(yè)很多已經(jīng)是上市公司了，下一步改革主要還是繼續(xù)推進產(chǎn)權(quán)制度改革，提升公司治理水平和國有資本效益的問題。一些相對敏感的議題如員工持股等改革也可以在地方國企率先進行。地方國資國企改革中，目前很有必要處理好地方政府投融資平臺。其經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)混在一起，商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)混在一起，企業(yè)決策和政府決策混在一起，雖然是按照公司法新成立的企業(yè)，其機制卻回到了過去政企不分的狀態(tài)，甚至有過之而無不及。由于地方金融資產(chǎn)較少，目前各地的管理模式也不一樣，也可以在產(chǎn)業(yè)國資和金融國資的管理體制上做更多探索，其風險和難度要比在中央層面小得多。

此外，新一輪改革方案一定要重視對地方、企業(yè)的調(diào)查研究。因為，中央國有企業(yè)與地方國有企業(yè)的情況很多是不相同的，自然沒有必要一個方案；不同地方國有企業(yè)、國有經(jīng)濟的情況差異非常大，也不見得用同一個方案，至少改革的主要任務(wù)和重點方向是不同的。所以，多聽取地方、企業(yè)對改革的呼聲，對改革的建議，可使得頂層設(shè)計方案更有針對性。

完善現(xiàn)行國資管理體制

需要提出的是，按照國有資產(chǎn)資本化的思路推進改革，還涉及到現(xiàn)行國資管理體制如何完善的問題。

這是一個敏感的問題。目前，各方對現(xiàn)行“管人、管事、管資產(chǎn)”的監(jiān)督管理體系有很多批評，意見最大的還不是來自社會上而是國有企業(yè)。應(yīng)該說，這種管理體制的存在在一段時間內(nèi)是有其合理性的。但對任何事情都要動態(tài)看待。那么，比較理想的以“管資本”為主的國資管理體制應(yīng)該是一種什么樣的構(gòu)架呢？

我個人認為，完善國資管理體制有幾個關(guān)鍵點：一是從最頂層要把國有資本的管理職能與公共管理職能分清楚，要成立一個國家國有資本管理委員會，負責制定關(guān)于國有資本功能定位、國有資本投資運營公司的資本增減、國有資本經(jīng)營收益等重大政策。條件成熟時，可以通過一定形式向全國人大報告；二是對于少數(shù)重要領(lǐng)域的國有獨資企業(yè)或控股公司，可以在現(xiàn)有管理體制基礎(chǔ)上進行完善，而大量不具有行業(yè)重要性的國有企業(yè)管理體制要從根本上進行變革，出資人的職能應(yīng)當通過國有資本管理委員會授權(quán)國有資本投資公司或國有資本運營公司行使。

最后，回應(yīng)本文一開始就提出的另一個問題，如何既發(fā)揮部門的積極性和主動性，又能夠比較好地處理整體與局部的關(guān)系。

個人認為，讓部門完全不考慮自身的訴求和利益也是一個艱巨的任務(wù)，“革自己的命”尤其如此。可能的解決辦法是：一般的改革方案，可以通過加強第三方評估得到一定程度的解決；少數(shù)重大改革方案的制定，由中央全面深化改革領(lǐng)導小組下設(shè)的專項小組直接牽頭，相關(guān)部門參與是可取的，再加上第三方評估機制，可以使得改革方案更加科學合理。endprint