龔鵬飛

(1.江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031；2.東南大學(xué) 交通學(xué)院，江蘇 南京 210096)

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城市道路交通應(yīng)急管理“一案三制”探析*

龔鵬飛1,2

(1.江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031；2.東南大學(xué) 交通學(xué)院，江蘇 南京 210096)

城市道路交通應(yīng)急管理的“一案三制”是指城市道路交通應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、機(jī)制及法制，這四要素共同組成城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)。在分析城市道路交通應(yīng)急管理“一案三制”的現(xiàn)狀、相互關(guān)系和存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，指出應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理機(jī)制相對(duì)于應(yīng)急管理法制和體制是靈活易變的。在我國(guó)現(xiàn)階段的城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)的建設(shè)中，各城市應(yīng)根據(jù)自己的實(shí)際情況，重點(diǎn)應(yīng)針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)一些薄弱環(huán)節(jié)的關(guān)鍵機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步完善相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，逐步推動(dòng)城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)向前發(fā)展。

城市道路交通；應(yīng)急管理；應(yīng)急預(yù)案；應(yīng)急管理體制；應(yīng)急管理機(jī)制；應(yīng)急管理法制

應(yīng)急管理作為一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及到應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制等多個(gè)方面。我國(guó)的應(yīng)急管理系統(tǒng)(體系)建設(shè)起步不久，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論積累都比較有限。同時(shí)受體制、文化和環(huán)境等因素的制約，國(guó)外的研究成果和經(jīng)驗(yàn)往往很難直接應(yīng)用于我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐。自2003年“SARS”疫情之后，我國(guó)逐步建立和完善了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系。其中，“一案”是指應(yīng)急預(yù)案，“三制”分別指應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制。當(dāng)前我國(guó)業(yè)已形成以“一案三制”為基礎(chǔ)的多層次、多部門(mén)、多災(zāi)種的應(yīng)急管理體系[1]。 “一案三制”中的四個(gè)要素：預(yù)案、體制、機(jī)制和法制，既是相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)，又是一個(gè)有機(jī)整體，它們之間相互影響、相互制約，共同組成復(fù)雜的應(yīng)急管理體系[2]。

城市道路交通應(yīng)急管理是應(yīng)急管理的一個(gè)下位(下屬)概念，城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)既是城市道路交通管理系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，也是城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的一個(gè)重要的組成部分。因此，我們可以把城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)看作是由城市道路交通應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制及應(yīng)急管理法制組成的一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)又依附具體的城市，受該市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施、歷史、地理、文化等因素的約束。本文在分析城市道路交通應(yīng)急管理“一案三制”的現(xiàn)狀、相互關(guān)系和存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步改進(jìn)和完善城市道路交通應(yīng)急管理“一案三制”的現(xiàn)實(shí)可行方法，以促進(jìn)城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)發(fā)展。

1 我國(guó)城市道路交通應(yīng)急管理“一案三制”的現(xiàn)狀

1.1 城市道路交通應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案是指在風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估的基礎(chǔ)上, 針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件或事故, 事先制定的應(yīng)對(duì)處理方案或措施[3]。2006年1月8目，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[4]，隨后陸續(xù)發(fā)布了事故災(zāi)難類(lèi)、自然災(zāi)害類(lèi)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件類(lèi)等專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。根據(jù)2006年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》[5]所提出的要求，在“十一五”期間，我國(guó)要建成覆蓋各地區(qū)、各行業(yè)、各單位的“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，自此后應(yīng)急預(yù)案的制定開(kāi)始風(fēng)生水起，各級(jí)政府及其職能部門(mén)以及一些企事業(yè)開(kāi)始了一輪制定應(yīng)急預(yù)案的高潮。截至“十一五”末的2010年，在全國(guó)范圍內(nèi)，各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案的數(shù)量規(guī)模己達(dá)240萬(wàn)件[6]。根據(jù)責(zé)任主體的不同，我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案體系包括國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門(mén)應(yīng)急預(yù)案、地方(區(qū)域)應(yīng)急預(yù)案、基層單元(企事業(yè)單位)應(yīng)急預(yù)案以及重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案[7]。一般涉及城市道路交通應(yīng)急管理的預(yù)案主要由城市總體預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案及重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。城市總體應(yīng)急預(yù)案是綜合性預(yù)案，是一個(gè)城市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的整體計(jì)劃、規(guī)范程序和行動(dòng)指南，從各個(gè)城市制定的總體預(yù)案來(lái)看，幾乎都有專(zhuān)門(mén)關(guān)于“交通運(yùn)輸保障”的內(nèi)容。專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案是協(xié)調(diào)性預(yù)案，是為應(yīng)對(duì)某種類(lèi)型或某幾種類(lèi)型突發(fā)公共事件而制定的涉及數(shù)個(gè)部門(mén)職責(zé)的計(jì)劃、方案和措施。一些城市制定的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中，已經(jīng)出現(xiàn)專(zhuān)門(mén)的道路交通管理應(yīng)急預(yù)案，如北京市制定的《北京市道路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》[8]、《北京市雪天道路交通保障應(yīng)急預(yù)案》[9]；上海市頒布的《上海市處置道路交通事故應(yīng)急預(yù)案》[10]等。也有一些城市針對(duì)一些重大活動(dòng)制定的城市道路交通管理應(yīng)急預(yù)案，如北京市制定的2008北京奧運(yùn)交通應(yīng)急預(yù)案。

1.2 城市道路交通應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理體制也可稱(chēng)為行政應(yīng)急管理體制，是行政管理體制的重要組成部分，通常是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式，也就是綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、各專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)以及各地區(qū)、各部門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及其組織形式等[11]。應(yīng)急管理體制主要解決兩個(gè)問(wèn)題:一是各種應(yīng)急管理主體的角色、地位、組織形式和相互關(guān)系；二是各種應(yīng)急管理主體權(quán)力與職能的設(shè)定和分配[12]。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)在2008年的國(guó)家響應(yīng)框架(national response framework)的應(yīng)急支持功能第1號(hào)附件-交通運(yùn)輸附件[13]中規(guī)定,從聯(lián)邦層面，交通應(yīng)急管理的責(zé)任主體和協(xié)調(diào)者是聯(lián)邦交通運(yùn)輸部,協(xié)作機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦的農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、國(guó)防部、能源部、國(guó)土安全部、內(nèi)政部、司法部、國(guó)務(wù)院、總務(wù)管理局及美國(guó)郵政總局。在城市范圍內(nèi)的道路交通應(yīng)急管理，一般是以當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、消防機(jī)構(gòu)、應(yīng)急醫(yī)療機(jī)構(gòu)、危險(xiǎn)物品承包商、車(chē)輛保險(xiǎn)公司、拖車(chē)和清障公司以及媒體等協(xié)助的應(yīng)急管理體制。當(dāng)今許多國(guó)家的城市道路交通應(yīng)急管理都類(lèi)似于美國(guó)是以交通運(yùn)輸部門(mén)為主導(dǎo)，其它相關(guān)部門(mén)、組織協(xié)助的管理體制。我國(guó)的城市道路交通應(yīng)急管理體制不同于美國(guó)等一些國(guó)家，直接受其上位的城市道路交通管理體制和城市應(yīng)急管理體制的制約，形成以公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)為主導(dǎo)、其他相關(guān)部門(mén)協(xié)助的一種管理體制。

1.2.1 我國(guó)城市道路交通管理體制

截至2012年底，我國(guó)大陸的城市總數(shù)達(dá)657個(gè)[14]。我國(guó)的城市種類(lèi)很多，按人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等可以分為特大城市、大城市、中等城市和小城市。《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)[15]還有“較大的市”這一提法，《立法法》所謂較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。這里的“較大的市”是一個(gè)法律概念，是指該市市級(jí)人大及人大常委會(huì)具有制定地方性法規(guī)，市級(jí)人民政府具有制定地方政府規(guī)章權(quán)限的城市。城市按行政級(jí)別從高到低可以分為省級(jí)城市(直轄市)、副省級(jí)城市、地級(jí)市(省轄市)以及縣級(jí)市四級(jí)，我國(guó)的一些法律規(guī)范如《中華人民共和國(guó)交通安全法實(shí)施條例》[16]有“設(shè)區(qū)的市”的提法，設(shè)區(qū)的市包括除縣級(jí)市以外的其他城市。2004年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《道路交通安全法》)[17]第5條的規(guī)定，公安部負(fù)責(zé)全國(guó)道路交通安全管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府交通、建設(shè)管理部門(mén)依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)的道路交通工作。我國(guó)當(dāng)前涉及城市道路交通安全的車(chē)輛管理、交通秩序管理、交通指揮疏導(dǎo)、道路交通事故處理、道路標(biāo)志、標(biāo)線及信號(hào)燈都是由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)統(tǒng)一管理的，作為城市道路交通管理的中樞——城市交通指揮中心，也是由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)管理。城市的交通、建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)的“有關(guān)的道路交通工作”一般只涉及城市道路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作及公交、貨運(yùn)車(chē)輛的調(diào)度管理工作。所以我國(guó)城市道路交通管理體制可以歸納為以公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)為主導(dǎo)，城市的交通、建設(shè)、城管等部門(mén)協(xié)助的管理體制。

1.2.2 我國(guó)的城市應(yīng)急管理體制

在城市應(yīng)急管理體制建設(shè)方面，南寧、上海、廣州、成都等城市先后根據(jù)不同的需求狀況和城市規(guī)模，分別建立不同模式的應(yīng)急管理體制，目前已形成四大基本應(yīng)急管理模式：分別是“統(tǒng)一接警、統(tǒng)一處警模式”，南寧市是采用該模式的典型城市；“統(tǒng)一接警、分布處警模式”，上海市采用的是該模式；“分布接警、分布處警、大警協(xié)同模式”，廣州市采用的是該模式；“統(tǒng)一接警、分布處警、大警協(xié)同、資源共享模式”，成都市采用的是該模式[18]。

1.2.3 我國(guó)城市道路交通應(yīng)急管理體制

從上述我國(guó)城市道路交通管理體制和城市應(yīng)急管理體制的分析綜合來(lái)看，我國(guó)除以南寧市為代表的少數(shù)城市采取“統(tǒng)一接警、統(tǒng)一處警模式”的城市道路交通應(yīng)急管理，由市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心統(tǒng)一管理、指揮、決策外，其他城市的城市道路交通應(yīng)急管理體制，都是以原有職能部門(mén)(公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén))為主導(dǎo)，相關(guān)部門(mén)(通常有交通、建設(shè)、消防、衛(wèi)生、環(huán)境、氣象部門(mén))協(xié)作，在整合條塊關(guān)系的基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一指揮、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合的應(yīng)急管理模式。

圖1 城市道路交通應(yīng)急管理各階段機(jī)制建設(shè)的主要內(nèi)容

1.3 城市道路交通應(yīng)急管理機(jī)制

應(yīng)急機(jī)制是指在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過(guò)程中,采取的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施, 應(yīng)急機(jī)制具有固化性、規(guī)范性、累積性、綜合性和發(fā)展性的特點(diǎn)[19]。盡管突發(fā)事件具有不同程度的不可測(cè)性、多變性,但人類(lèi)通過(guò)不斷試錯(cuò)仍能逐漸發(fā)現(xiàn)規(guī)律并掌握一定的行之有效的方法，這些方法經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的檢驗(yàn)被積累、沉淀下來(lái)被當(dāng)作人類(lèi)對(duì)抗突發(fā)事件的寶貴經(jīng)驗(yàn)法則,又通過(guò)法律規(guī)范、行政規(guī)則、工作慣例等不同方式相對(duì)固定下來(lái),便形成了應(yīng)急管理機(jī)制。城市道路交通應(yīng)急管理機(jī)制涵蓋應(yīng)急管理的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、善后恢復(fù)與重建各個(gè)階段，在應(yīng)急管理各階段主要涉及的應(yīng)急管理機(jī)制如圖1所示。

1.4 城市道路交通應(yīng)急管理法制

應(yīng)急管理法制是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)就突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作而制定或認(rèn)可的, 處理國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的法律原則和規(guī)范的總和, 它是常態(tài)法制的必然延伸[20]。應(yīng)急管理法律規(guī)范是一個(gè)國(guó)家在非常規(guī)狀態(tài)下實(shí)行法治的基礎(chǔ)，是一個(gè)國(guó)家應(yīng)急管理的基本依據(jù)，也是一個(gè)國(guó)家法律體系和法律學(xué)科體系的重要組成部分，因此，制定完善的應(yīng)急管理法律體系是政府依法實(shí)施應(yīng)急管理的基本保障。

我國(guó)當(dāng)前并無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)城市道路交通應(yīng)急管理的立法，關(guān)于城市道路交通應(yīng)急管理的法律規(guī)范散見(jiàn)于各級(jí)各類(lèi)法律規(guī)范中?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[21]第49條應(yīng)急措施中有關(guān)于“交通管制”的提法，《道路交通安全法》[17]第40條規(guī)定：“遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴(yán)重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時(shí)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)可以實(shí)行交通管制?！痹S多城市的地方性法規(guī)也都有關(guān)于交通管制適用條件及管制方法的規(guī)定。公安部曾在2008年12月頒布實(shí)施《高速公路交通應(yīng)急管理程序規(guī)定》[22]，該程序規(guī)定雖然是直接針對(duì)高速公路的，但對(duì)城市道路交通應(yīng)急管理也有一定的參考和借鑒價(jià)值?？偟目磥?lái)，當(dāng)前我國(guó)有關(guān)城市道路交通應(yīng)急管理的立法主要是集中在交通管制等應(yīng)急處理措施上，并未形成覆蓋城市道路交通應(yīng)急管理全方位、全過(guò)程的完整法律規(guī)范體系。

2 城市道路交通應(yīng)急管理“一案三制”之間的關(guān)系

2.1 “一案”與“三制”之間的相互關(guān)系

“一案”與“三制”是相互融合、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的。應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容涵蓋了應(yīng)急管理的全方位、全過(guò)程，明確各類(lèi)突發(fā)事件預(yù)測(cè)、預(yù)警、報(bào)警、接警、處置、結(jié)束、善后和災(zāi)后重建等環(huán)節(jié)的主管部門(mén)、協(xié)作部門(mén)、參與單位及其職責(zé)，并體現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的要求，涉及應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制的各個(gè)方面。2003年“SARS”之后，在處理應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急法制之間的關(guān)系時(shí)，考慮到立法的周期，中央政府采取了“立法滯后、預(yù)案先行”的方式[23]，使得應(yīng)急預(yù)案體系的形成和應(yīng)用要早于應(yīng)急管理法律、法規(guī)的頒布施行。預(yù)案先行，為城市道路交通應(yīng)急管理法制的完善提供了基礎(chǔ)，隨著應(yīng)急法制的完善，應(yīng)急體制、機(jī)制的健全，又會(huì)以新的應(yīng)急預(yù)案的形式體現(xiàn)出來(lái)，從而不斷豐富、充實(shí)和更新應(yīng)急預(yù)案，提高預(yù)案的現(xiàn)實(shí)性和預(yù)防性。城市道路交通應(yīng)急管理“一案”與“三制”會(huì)呈現(xiàn)此消彼漲、持續(xù)增強(qiáng)、相互促進(jìn)、不斷深化的一個(gè)循環(huán)過(guò)程。

2.2 “三制”之間的關(guān)系

體制與機(jī)制是較易混淆的一對(duì)詞語(yǔ)。應(yīng)急體制是應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)架和職能的設(shè)置，強(qiáng)調(diào)一種靜態(tài)的功能和職責(zé)。應(yīng)急機(jī)制體現(xiàn)了應(yīng)急系統(tǒng)的一種動(dòng)態(tài)運(yùn)行，突顯運(yùn)作效率和效果。在城市道路交通應(yīng)急管理體制與機(jī)制的關(guān)系中，體制是機(jī)制的“載體”，有什么樣的體制就會(huì)對(duì)應(yīng)有什么樣的機(jī)制，體制決定了機(jī)制建設(shè)的具體內(nèi)容與特點(diǎn)[24]，比如“條塊結(jié)合”的城市道路交通應(yīng)急管理體制必然會(huì)有“條”和“塊”的協(xié)調(diào)機(jī)制、“塊”與“塊”之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。體制又是“靜態(tài)”的，一旦建立很難改變，所以體制的建設(shè)具有滯后性；相對(duì)而言是機(jī)制是“動(dòng)態(tài)”的，機(jī)制對(duì)體制具有反作用，好的機(jī)制有助于彌補(bǔ)體制中的不足并促進(jìn)體制的發(fā)展與完善，尤其在當(dāng)前城市道路應(yīng)急管理體制還不完善的情況下，好的運(yùn)作機(jī)制可以促進(jìn)體制的健全和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。不論應(yīng)急管理體制還是應(yīng)急管理機(jī)制都需要應(yīng)急法制的保障，法制從國(guó)家意志的層面保證了體制的合法性和機(jī)制運(yùn)行的有序性，如果離開(kāi)了法制，體制和機(jī)制這兩者都無(wú)法得到合法、有效的保障。

綜上所述，城市道路交通應(yīng)急管理的“一案三制”是基于四個(gè)維度的綜合體系，它們具有不同的內(nèi)涵屬性和功能特征，在“一案三制”的四要素中，城市道路交通應(yīng)急預(yù)案是前提、城市道路交通應(yīng)急管理體制是基礎(chǔ)、機(jī)制是關(guān)鍵、法制是保障，這四要素相互融合、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)構(gòu)成了城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)。

3 進(jìn)一步完善城市道路交通應(yīng)急管理“一案三制”的現(xiàn)實(shí)選擇

如上文所述，城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)的“一案三制” 是一個(gè)密不可分的有機(jī)整體，共同構(gòu)成了城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)的基本框架。城市道路交通應(yīng)急管理 “一案三制”并非一成不變的，它們都處在動(dòng)態(tài)演進(jìn)的變化過(guò)程中，具有動(dòng)態(tài)發(fā)展的特征、進(jìn)化的趨勢(shì)和調(diào)適的過(guò)程，并表現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。只是有些因素相對(duì)更靈活、可變性更強(qiáng)，有些因素相對(duì)穩(wěn)定。如果把城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)“一案三制”中的四要素看成是兩對(duì)概念：體制和機(jī)制、法制和預(yù)案，則機(jī)制相對(duì)體制而言就是更加靈活和易變的，同樣的預(yù)案相對(duì)于法制而言就是更加靈活和易變的，而體制和法制相對(duì)比較保守和穩(wěn)定。考慮到我國(guó)城市道路交通應(yīng)急管理的實(shí)際情況，在我國(guó)現(xiàn)階段的城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)的建設(shè)中，各城市應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況，重點(diǎn)以機(jī)制建設(shè)和完善預(yù)案入手，逐步推動(dòng)城市道路交通應(yīng)急管理向前發(fā)展。

3.1 城市道路交通應(yīng)急管理體制和機(jī)制的健全和優(yōu)化

在城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)的“一案三制”四要素中，體制是基礎(chǔ)、機(jī)制是關(guān)鍵。從根本上講，我國(guó)城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)過(guò)程和應(yīng)急管理工作實(shí)踐中所出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題，歸根結(jié)底是體制的問(wèn)題。體制問(wèn)題涉及一個(gè)城市道路應(yīng)急管理中各種橫向和縱向的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，但是體制問(wèn)題往往不是市一級(jí)政府所能解決的，由于我國(guó)的中央集權(quán)體制，更多的是需要從頂層設(shè)計(jì)來(lái)解決體制問(wèn)題。所以從體制與機(jī)制的關(guān)系來(lái)講，體制是相對(duì)保守和穩(wěn)定的，從市級(jí)層面來(lái)講，只能在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮機(jī)制的靈活性，重點(diǎn)以機(jī)制創(chuàng)新為突破來(lái)推動(dòng)整個(gè)城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)的發(fā)展，反過(guò)來(lái)促進(jìn)體制的發(fā)展和完善。在機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，又要有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)一些薄弱環(huán)節(jié)的關(guān)鍵機(jī)制建設(shè)，這些機(jī)制包括：對(duì)關(guān)鍵道路交通基礎(chǔ)設(shè)施的篩查、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)及安全運(yùn)行機(jī)制；信息共享機(jī)制；協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。

3.1.1 對(duì)關(guān)鍵道路交通基礎(chǔ)設(shè)施的篩查、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)及安全運(yùn)行機(jī)制

對(duì)一個(gè)城市的道路交通網(wǎng)絡(luò)而言，通常會(huì)有一些脆弱性較強(qiáng)的橋梁、隧道、路口、路段等關(guān)鍵性的道路交通基礎(chǔ)設(shè)施，這些基礎(chǔ)設(shè)施一旦出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)對(duì)整個(gè)城市道路交通網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)巨大的影響，比如南京市的南京長(zhǎng)江大橋，曾在2009年11月16日因一場(chǎng)暴雪導(dǎo)致南京長(zhǎng)江大橋大堵車(chē)，給南京市的過(guò)江交通帶來(lái)巨大影響，最終導(dǎo)致萬(wàn)人選擇徒步過(guò)大橋[25]。對(duì)這些關(guān)鍵性的道路基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)建立篩查、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)及安全運(yùn)行機(jī)制，以保證涉及到這些關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的各種突發(fā)事件能早預(yù)防、早檢(監(jiān))測(cè)、早預(yù)警、早處置，最大限度減少甚至消除各種突發(fā)事件對(duì)城市道路交通系統(tǒng)帶來(lái)的不理影響。

3.1.2 信息共享機(jī)制

目前，涉及城市道路交通應(yīng)急管理的各個(gè)職能部門(mén)如公安交通管理、交通建設(shè)、安監(jiān)、消防、衛(wèi)生、環(huán)境、氣象等部門(mén)都有自己的一套獨(dú)立運(yùn)行的信息系統(tǒng)。城市公安交通管理部門(mén)作為城市道路交通應(yīng)急管理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，依托交通指揮中心信息平臺(tái)，利用其交通技術(shù)監(jiān)控系統(tǒng)、122報(bào)警電話、警車(chē)路面巡邏等形成了比較完整的道路交通信息系統(tǒng)，但是像惡劣天氣的信息，只能依靠氣象部門(mén)提供，如果單純依靠自己的交通指揮中心信息系統(tǒng)來(lái)發(fā)現(xiàn)、預(yù)警往往就很被動(dòng)。而像涉及到?；锲吩诔鞘械缆愤\(yùn)輸過(guò)程中發(fā)生的事故，往往是公安交通管理部門(mén)首先監(jiān)測(cè)到，但需要安監(jiān)、消防、環(huán)境、衛(wèi)生等部門(mén)在第一時(shí)間內(nèi)響應(yīng)，因此安監(jiān)、消防、環(huán)境、衛(wèi)生等部門(mén)需要在第一時(shí)間獲得相關(guān)信息。這些相關(guān)信息的充分共享，對(duì)各種突發(fā)事件的早檢(監(jiān))測(cè)、早預(yù)警、早處置起到關(guān)鍵作用，對(duì)最大限度減少各種突發(fā)事件對(duì)城市道路交通系統(tǒng)帶來(lái)的不利影響具有重要意義。但長(zhǎng)期以來(lái)，城市道路交通應(yīng)急管理的信息共享機(jī)制一直存在不少問(wèn)題，由于這些相關(guān)部門(mén)互不隸屬，缺少信息共享的內(nèi)在約束。從技術(shù)層面講信息共享機(jī)制也存在不少障礙，尤其是公安交通管理部門(mén)與其他機(jī)構(gòu)的信息共享，以金盾工程為依托的公安信息化建設(shè)，形成了一套內(nèi)部獨(dú)立的信息系統(tǒng)，公安網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)完全物理隔開(kāi)，出于保密等方面的要求，公安系統(tǒng)還強(qiáng)調(diào)不能“一機(jī)二用”，即一臺(tái)電腦不能同時(shí)既連接入公安網(wǎng)又連接進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)中，而交通指揮中心的整個(gè)運(yùn)行是以公安網(wǎng)為依托的，所以公安交通管理部門(mén)的信息向外輸出存在一定的障礙，形成所謂的“信息孤島”現(xiàn)象，如何使得其他職能部門(mén)能夠充分、及時(shí)地共享公安交通管理部門(mén)的相關(guān)信息，是城市道路交通應(yīng)急管理信息共享機(jī)制的關(guān)鍵。

3.1.3 協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

所謂協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是指在應(yīng)急管理過(guò)程中通過(guò)有效地構(gòu)建層級(jí)政府之間、政府內(nèi)部各部門(mén)之間、政府與社會(huì)組織之間的治理網(wǎng)絡(luò), 通過(guò)良好的溝通與有效的信息交流, 整合資源, 共同行動(dòng),協(xié)調(diào)處理處置公共危機(jī)(突發(fā)事件)的規(guī)律性運(yùn)作模式[26]。我國(guó)的城市道路交通應(yīng)急管理往往是依托城市交通指揮中心作為指揮平臺(tái)，公安交通管理部門(mén)按照有關(guān)規(guī)定履行著應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮與先期處置的職責(zé), 通過(guò)組織、指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)各方面資源和力量,采取必要的措施,對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件進(jìn)行先期處置。盡管相關(guān)的法規(guī)、預(yù)案都有協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作規(guī)定，但這種集中式應(yīng)急指揮與分散化部門(mén)職責(zé)必然會(huì)存在機(jī)制性的缺陷。應(yīng)急指揮本質(zhì)上是“危機(jī)—反應(yīng)”決策模式,整個(gè)應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)指揮活動(dòng)是以指揮中心或事件為核心, 強(qiáng)調(diào)快速反應(yīng)和權(quán)力集中,應(yīng)急指揮體系呈現(xiàn)扁平化特征, 其運(yùn)作理念是對(duì)突發(fā)事件直接負(fù)責(zé)。但由于目前我國(guó)城市各職能部門(mén)管理體系仍是樹(shù)形的垂直架構(gòu), 其行政理念是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),這樣往往會(huì)造成指揮中心的指揮結(jié)構(gòu)與應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)單位管理結(jié)構(gòu)的不統(tǒng)一,遇到突發(fā)事件時(shí),指揮調(diào)度過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)指揮中心與各協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)單位權(quán)責(zé)劃分不清等問(wèn)題, 最終只能由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算[27]。要優(yōu)化聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，首先要優(yōu)化交通指揮中心的運(yùn)行模式，交通指揮中心的運(yùn)轉(zhuǎn)可以采取“虛實(shí)并重、平戰(zhàn)結(jié)合”的方式, 交通指揮中心除了承擔(dān)日常的交通管理控制任務(wù)外，遇到突發(fā)事件需要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)時(shí)，交通指揮中心除了依職責(zé)指揮先期處置外，應(yīng)當(dāng)迅速上報(bào)到此類(lèi)突發(fā)事件的總指揮(通常是政府分管的副市長(zhǎng))，由總指揮或者總指揮授權(quán)指揮中心的值班長(zhǎng)向各聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)部門(mén)發(fā)出指令，此時(shí)交通指揮中心作為總指揮的應(yīng)急指揮決策平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)，具有處置該類(lèi)突發(fā)事件職責(zé)的相關(guān)職能部門(mén)和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位,在指揮中心的統(tǒng)一指揮、調(diào)度下, 按照“誰(shuí)分管, 誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則, 分別承擔(dān)各自自責(zé)范圍內(nèi)的應(yīng)急處置工作。其次，根據(jù)美國(guó)學(xué)者麥克恩泰爾及道森的觀點(diǎn), 在特定的條件下, 不同組織之間實(shí)現(xiàn)應(yīng)急協(xié)調(diào)的可能性較大。這些條件包括以下幾方面：災(zāi)前建立聯(lián)系, 即組織之間熟悉彼此的知識(shí)、技能和能力；具備盡早、快速分享信息的手段；擁有以合作的方式滿(mǎn)足應(yīng)急管理需求的意愿[28]。也就是說(shuō), 如果組織之間存在著應(yīng)急協(xié)調(diào)的意愿、手段并為此建立了密切的聯(lián)系, 它們就有可能在應(yīng)急響應(yīng)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。因此，城市道路交通應(yīng)急管理的相關(guān)職能部門(mén)在平時(shí)的工作中可以通過(guò)正式或非正式的渠道密切彼此之間的關(guān)系，相互溝通、熟悉彼此的知識(shí)、技能和能力；事先要有明確的角色分工；響應(yīng)過(guò)程要著眼于應(yīng)急需求、以服務(wù)對(duì)象為導(dǎo)向；正視不同組織之間的文化差異。

3.2 城市道路交通應(yīng)急管理法制和預(yù)案的完善

在城市道路交通應(yīng)急管理系統(tǒng)的“一案三制”四要素中，法制是保障，預(yù)案是前提。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，加強(qiáng)城市道路交通應(yīng)急管理法制建設(shè)是應(yīng)急管理的發(fā)展方向，是應(yīng)急管理走上法治化軌道的必由之路。但從現(xiàn)實(shí)的情況看，因?yàn)槌鞘械缆方煌☉?yīng)急管理本身的地域性、專(zhuān)業(yè)性及復(fù)雜性特點(diǎn)，再加上根據(jù)我國(guó)《立法法》規(guī)定只有“較大的市”才有立法的權(quán)限，絕大多數(shù)的城市并不具備立法的主體資格；即便有立法權(quán)的城市，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律規(guī)范的制定和修改也有一套嚴(yán)格的程序和較長(zhǎng)的周期，因此，有關(guān)城市道路交通應(yīng)急管理法律規(guī)范的缺位必然是一種長(zhǎng)期、普遍現(xiàn)象。相比較而言，預(yù)案的制定和修改就要靈活得多。在這種法律缺位的情況下，預(yù)案往往起到法律規(guī)范的作用，因此預(yù)案先行是一種必然選擇。各城市在制定城市道路交通應(yīng)急預(yù)案時(shí)，首先應(yīng)結(jié)合本市的實(shí)際情況，考慮到本市相對(duì)易發(fā)的突發(fā)事件的類(lèi)型，有針對(duì)性地制定相關(guān)預(yù)案；其次，預(yù)案必須要要考慮到現(xiàn)有體制下的可操作性問(wèn)題，預(yù)案不能只停留在紙面上，還要通過(guò)演習(xí)、演練以及在實(shí)際處置突發(fā)事件中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)發(fā)現(xiàn)預(yù)案的欠缺和漏洞，不斷的改進(jìn)和完善預(yù)案。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)已逐步建立和完善了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，在此基礎(chǔ)上，各行業(yè)、各部門(mén)及相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)結(jié)合自身的特點(diǎn)圍繞“一案三制”進(jìn)行更深入的研究是今后應(yīng)急管理研究的發(fā)展趨勢(shì)。在當(dāng)前和今后的一段時(shí)間內(nèi)，在城市道路交通應(yīng)急管理“一案三制” 的建設(shè)和完善中，各城市應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況，重點(diǎn)以完善預(yù)案和機(jī)制建設(shè)入手，逐步推動(dòng)城市道路交通應(yīng)急管理向前發(fā)展。但最終提高城市道路交通應(yīng)急管理水平、把城市道路交通應(yīng)急管理納入法治化的軌道，需要“一案三制”的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。

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One Plan and Three Systems of Emergency Management of Urban Road Traffic

Gong Pengfei1,2

(1.JiangsuPoliceInstitute,Jiangsu210031,China; 2.TransportationSchoolofSoutheastUniversity,Jiangsu210096,China)

TheOnePlanandThreeSystemsofemergencymanagementofurbanroadtrafficreferstotheemergencyplanofurbanroadtraffic,emergencymanagementsystem,mechanism,andlegalsystemofurbanroadtraffic.Basedonanalyzingthestateofpractice,interrelation,andexistingproblemofOnePlanandThreeSystemsofemergencymanagementofurbanroadtraffic,thispaperpresentstheemergencyplanandemergencymanagementmechanismareflexiblecomparingwithemergencymanagementlegalsystemandemergencymanagementsystem.Therefore,toconstructthekeyemergencymanagementmechanismandtoimprovetheemergencyplansarecriticaltopromotetheemergencymanagementlevelofurbanroadtrafficincurrentsituationinChina.

urbanroadtraffic;emergencymanagement;emergencyplan;emergencymanagementsystem;emergencymanagementmechanism;emergencymanagementlegalsystem

2014-11-17

2015-01-07

江蘇省政府專(zhuān)項(xiàng)資助“江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目(PAPD)”；江蘇政府留學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金資助項(xiàng)目(JS-2011-029)；江蘇省公安廳公安理論及軟科學(xué)項(xiàng)目(20140115)

龔鵬飛(1974-)，男，湖北孝感人，博士研究生，副教授，主要從事道路交通應(yīng)急管理領(lǐng)域的研究. E-mail: gongpengfei@jspi.edu.cn

D631.5;X43

A

1000-811X(2015)03-0161-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2015.03.029

龔鵬飛. 城市道路交通應(yīng)急管理“一案三制”探析[J].災(zāi)害學(xué), 2015,30(3):161-166. [Gong Pengfei. “One Plan and Three Systems”of Emergency Management of Urban Road Traffic [J].Journal of Catastrophology, 2015,30(3)：161-166.]