[摘要]我國的民族優(yōu)惠政策堅持以馬克思主義民族觀為指導(dǎo)，以追求各民族“事實上的平等”為制定理念和最終目標(biāo)。然而，我國目前客觀存在的“漢-少”二元結(jié)構(gòu)、部分漢族成員對優(yōu)惠政策造成“逆向歧視”的不滿以及部分少數(shù)民族成員對優(yōu)惠政策“污名化”效應(yīng)的抵觸等問題充分說明對我國民族優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整是非常必要的。為此，可以從以下三方面對民族優(yōu)惠政策進(jìn)行微調(diào)：以構(gòu)建發(fā)展型民族福利體系為目標(biāo)；以對“過程平等”的強(qiáng)調(diào)抵消“機(jī)會不平等”的消極作用；“兩手”并進(jìn)，共促發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]民族優(yōu)惠政策；發(fā)展型民族福利；微調(diào)

[作者]胡彬彬，貴州民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院講師、南京大學(xué)社會學(xué)系博士研究生。貴陽，550025

[中圖分類號]D633.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-454X（2014）06-0019-007

民族優(yōu)惠政策是指依附于少數(shù)民族成員身份或民族地區(qū)，有利于少數(shù)民族成員利益獲得的傾向性對待措施。民族優(yōu)惠政策是我國市場經(jīng)濟(jì)體制背景下分配領(lǐng)域的重要制度安排，作為國家宏觀調(diào)配的有力工具，長期以來對協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系、緩解民族矛盾、促進(jìn)民族融合發(fā)揮了重要作用。目前，我國的民族優(yōu)惠政策體系主要涵蓋經(jīng)濟(jì)、教育、就業(yè)、人口等領(lǐng)域。2010年1月和5月，中共中央、國務(wù)院分別在北京召開第五次西藏工作座談會和新疆工作座談會，之后有學(xué)者發(fā)文指出兩次座談會明確提出的“促進(jìn)民族交往交流交融”的方針和要求是我國民族政策從第一代開始向第二代轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，并提出要“淡化漢族和各少數(shù)族群（民族）的族群（民族）意識”、“淡化附加在各族群（民族）成份上的政治權(quán)利”的主張。其核心觀點之一就是“不允許以各族群（民族）成分來要求在國家或在特定區(qū)域內(nèi)享有特殊的權(quán)利和義務(wù)”，這無疑是對我國現(xiàn)行民族優(yōu)惠政策的直接挑戰(zhàn)。由于發(fā)文者在學(xué)界和政治界的顯赫身份，迅速吸引了社會各界人士的廣泛關(guān)注，并引致了關(guān)于“第一代”、“第二代”民族政策的激烈論爭。其中有為第二代民族政策“關(guān)于民族政策的創(chuàng)新、實用性的觀點值得借鑒和研究”的拍手叫好者（楊同飛，2013），也有認(rèn)為其無視我國民族政策的價值理念，背離了民族問題發(fā)展規(guī)律的嚴(yán)苛批判者（郝時遠(yuǎn)，2012；金炳鎬，2012）。我國的民族優(yōu)惠政策應(yīng)向何處去？這是一個在將來的民族工作中不得不深刻思考的問題。

一、我國民族優(yōu)惠政策的制定理念

理論家們從未放棄均衡“平等權(quán)利”與“特殊照顧”之間關(guān)系的努力。馬克思主義經(jīng)典作家在宣布“國內(nèi)各民族絕對平等”的同時，也強(qiáng)調(diào)要“無條件地保護(hù)一切少數(shù)民族的權(quán)利”，并且要求以立法的形式對其予以保障。這正是由于歷史變遷、自然條件、生產(chǎn)方式、文化特征的不同，造成了不同民族之間、不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的顯著差距，從而使各族人民在分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的過程中存在“事實上的不平等”。根據(jù)列寧的觀點，這種“事實上的不平等”是社會主義初級階段的正常狀態(tài)，因為現(xiàn)階段的生產(chǎn)力水平還不能滿足人民群眾對勞動產(chǎn)品進(jìn)行“按需分配”的要求，因此，這一過程是必然會存在的。社會主義發(fā)展階段就是讓少數(shù)民族從“形式上的平等”過渡到“事實上的平等”的歷史過程。為了幫助實現(xiàn)這一過渡，政府可以采取的手段就是通過讓渡一定程度的“法律上的平等”，對大族群實行“歧視”，對少數(shù)族群施以“優(yōu)惠”。但同時列寧也強(qiáng)調(diào)了優(yōu)惠政策本身在法律程序上的不平等性，所以在機(jī)會和資源分配領(lǐng)域的這種“傾斜”也只能是過渡期的暫時性政策。優(yōu)惠政策應(yīng)該在劣勢族群與優(yōu)勢族群的發(fā)展達(dá)到同等水平，從而有條件在政治、法律、經(jīng)濟(jì)、教育等領(lǐng)域全面實現(xiàn)平等的條件下被取消。因為，該狀態(tài)下的劣勢族群已經(jīng)能夠在社會分層、生產(chǎn)生活領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)與優(yōu)勢族群的“事實上的平等”。我國是社會主義國家，堅持民族平等、各民族共同繁榮發(fā)展是馬克思主義民族觀的根本原則，也是我們黨和國家制定民族政策的總體指導(dǎo)方針。因此，我國民族優(yōu)惠政策的制定理念是追求各民族“事實上的平等”。經(jīng)濟(jì)上的財政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠；教育上的降分錄取、開辦各類民族院校、民族班；人事上加大力度培養(yǎng)少數(shù)民族干部；就業(yè)上的定額限制、優(yōu)先錄用；人口政策上的生育照顧等等，都體現(xiàn)了黨和國家對各民族平等權(quán)利的強(qiáng)調(diào)，以及讓各民族共同分享社會發(fā)展成果的堅定決心。

二、對民族優(yōu)惠政策進(jìn)行微調(diào)的必要性分析

我國的民族區(qū)域自治制度以及優(yōu)惠政策實施大半個世紀(jì)以來，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了一系列有目共睹的成就。這說明黨和國家對民族形勢以及民族地區(qū)問題特殊性的把握是準(zhǔn)確的，我國的民族政策也是符合民族社會發(fā)展規(guī)律的。但這并不意味著我們可以閉目塞聽、安于現(xiàn)狀。任何一項制度從產(chǎn)生到完善都是一個長期、動態(tài)的過程，必須以不斷變化發(fā)展的客觀實踐作為檢驗其合理性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在中國生產(chǎn)力迅速騰飛、民族地區(qū)與非民族地區(qū)都出現(xiàn)跨越式發(fā)展，但同時新社會矛盾不斷涌現(xiàn)的今天，我們有必要對新形勢、新問題保持高度敏感，時刻反思政策的適用性問題。

1.“漢-少”二元結(jié)構(gòu)不容忽視

二元結(jié)構(gòu)最早是作為一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念被提出的。傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將二元結(jié)構(gòu)定義為邊際產(chǎn)出等于或接近于零的農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門與邊際產(chǎn)出較高的城市工業(yè)部門的并存狀態(tài)；并且經(jīng)過不斷發(fā)展，農(nóng)村農(nóng)業(yè)剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移至城市工業(yè)，最終消除經(jīng)濟(jì)社會的二元分割狀況，形成新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的一元化市場。后來，逐漸拓展至現(xiàn)代化研究的政治、社會、文化各領(lǐng)域。正如馬戎教授所指出的，我國學(xué)者對于“二元結(jié)構(gòu)”的研究興趣也絕大多數(shù)集中在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，而對于另一類二元結(jié)構(gòu)的存在一直未引起足夠重視，那就是漢族與少數(shù)民族之間存在的二元結(jié)構(gòu)?！皾h-少”二元結(jié)構(gòu)可以從兩方面來理解：一是少數(shù)民族成員與漢族成員的身份區(qū)隔；二是少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距。

一方面，少數(shù)民族成員與漢族成員之間存在因制度因素造成的身份區(qū)隔。中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征是把全國的公民分成兩類，對城市居民和農(nóng)民實行不平等的政策。與之類似的是，在目前我國實行的民族政策中，也存在明顯的以民族類型劃分為依據(jù)的權(quán)益機(jī)制。20世紀(jì)50年代，中國共產(chǎn)黨的民族識別舉措為之后民族優(yōu)惠政策的實施提供了前提條件，圍繞民族身份的一系列經(jīng)濟(jì)、教育、人口、干部任命制度相繼出臺。各種財政補(bǔ)貼、稅費減免、高考加分、生育放寬、優(yōu)先錄用等優(yōu)待措施的享有都是以“少數(shù)民族身份”作為制度保障的。這些民族優(yōu)惠政策的制定初衷是為了彌補(bǔ)因社會歷史、地理環(huán)境、自然條件、文化特征等原因為民族成員帶來的劣勢狀況，因而在特定歷史階段是無可厚非的。但這也在客觀上會帶來一個后果，就是在享有民族優(yōu)惠政策的少數(shù)民族成員與非少數(shù)民族成員之間造成一種人為的身份區(qū)隔。尤其需要注意的是，在當(dāng)前人口流動空前加劇的社會背景下，目前我國幾乎不存在純粹由某一個民族構(gòu)成的區(qū)域共同體，漢族與少數(shù)民族、不同少數(shù)民族之間散雜居狀況普遍存在。在共同生活的過程中，一部分群體能因自己的民族身份獲益，而另外一部分則不能，這樣必然會產(chǎn)生一種差異比較的“相對剝奪感”，不利于民族間認(rèn)同感的構(gòu)建，導(dǎo)致制度性身份區(qū)隔的出現(xiàn)。

另一方面，少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在二元差距。在修改后的《民族區(qū)域自治法》實施10多年后的今天，民族地區(qū)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，實現(xiàn)大踏步地跨越式發(fā)展，甚至出現(xiàn)“內(nèi)蒙古現(xiàn)象”等經(jīng)濟(jì)發(fā)展神話。西部地區(qū)12省、市的生產(chǎn)總值總和，由2000年的16655億元增長到2009年的66973.5億元，年均增長近12%；人均地區(qū)生產(chǎn)總值由4624元增加到18286元。其中，五個自治區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值由2000年的5198億元增加到2009年的23476億元，年均增長12.8%。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度、規(guī)模效益已經(jīng)接近甚至高于全國平均水平，“但這些地區(qū)的自我發(fā)展能力依然很弱。尤其是5個自治區(qū)和少數(shù)民族聚居程度較高的四川、云南、貴州、青海、甘肅省，在經(jīng)濟(jì)競爭能力和可持續(xù)發(fā)展能力方面都處于全國平均水平之下，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距依然顯著?！眹医y(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2012年全國GDP為519470億元，其中東部地區(qū)為320738億元，占全國GDP比重61.74%；而民族自治地方GDP為54079億元，占全國比重僅為10.41%。民族地區(qū)的人均生產(chǎn)總值也顯著低于全國水平，2012年全國人均GDP為38459元，民族自治地方人均GDP為30862元，比全國平均水平低19.75%，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部沿海地區(qū)。也就是說，民族優(yōu)惠政策實施大半個世紀(jì)以來，民族地區(qū)的現(xiàn)代化，工業(yè)化程度仍然很低，真正“內(nèi)生型”自我發(fā)展能力方面的成就還不明顯，我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面仍然存在民族地區(qū)與非民族地區(qū)的二元社會結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)民族地區(qū)的自我發(fā)展能力與可持續(xù)能力建設(shè)，縮小地區(qū)區(qū)隔的重?fù)?dān)依然任重而道遠(yuǎn)。

2.部分漢族成員對優(yōu)惠政策造成“逆向歧視”的不滿

世界范圍內(nèi)的多族群國家一直都非常重視主體族群和少數(shù)族群之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，力圖彌合各族群間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治參與程度、文化繁榮水平之間的差距。在這方面，美國、巴西、印度等國家都已經(jīng)展開了長期的實踐和努力。美國的“肯定性行動計劃”自20世紀(jì)60年代開始實施以來，由于教育準(zhǔn)入、就業(yè)比率等方面的傾斜性政策，產(chǎn)生了一大批少數(shù)族群中的新中產(chǎn)階級；巴西對少數(shù)種族的配額制度大大促進(jìn)了國內(nèi)的社會流動，為劣勢族群帶來了更多的發(fā)展機(jī)會；印度的保留政策在很大程度上保護(hù)了低等種姓在就業(yè)、求學(xué)方面免受歧視。這些優(yōu)惠政策的實施目的就是讓各個族群平等共享社會發(fā)展成果，通過“差異性配給”實現(xiàn)“平等對待”。但是，這種差異性配給也可以被解讀為“法律上的不平等”。盡管經(jīng)典馬克思主義理論家已經(jīng)對通過“法律上的不平等”達(dá)到“事實上的平等”的合理性進(jìn)行了充分論證，但在實踐中，并非所有人都能接受在他們看來是“逆向歧視”的不公平對待。在前蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，聯(lián)盟中央政府對少數(shù)民族的優(yōu)惠政策實行了近70年，俄羅斯民族主義者就提出“不應(yīng)再做其他民族的奶?！钡目谔?；美國的“肯定性行動”對部分高校實行特別招生計劃，給少數(shù)族群學(xué)生劃定一定比例的入學(xué)名額，但實施以來不斷遭到挑戰(zhàn)，不斷有美國白人男子以“逆向歧視”為由提起各類訴訟案件；在中國，也有部分學(xué)者在西部少數(shù)族群地區(qū)的社會調(diào)查中發(fā)現(xiàn)漢族居民對優(yōu)惠政策的抱怨，“他們認(rèn)為自己的子女在當(dāng)?shù)氐氖芙逃龣C(jī)會方面實際上受到族群優(yōu)惠政策的制度性歧視，并對當(dāng)?shù)匾陨贁?shù)族群為對象的各項優(yōu)惠政策表示不滿，認(rèn)為這些以族群設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的作法違反了民族平等和公民權(quán)利?！痹诓糠譂h族成員看來，法律中有對少數(shù)民族群體歧視行為的明文禁止，因此真正對少數(shù)民族的歧視基本上不存在，但是優(yōu)惠政策對少數(shù)民族權(quán)益的傾斜卻是對他們實實在在的歧視。這一點在漢族與少數(shù)民族混居程度較高的民族自治地區(qū)中尤為明顯。

3.部分少數(shù)民族成員對優(yōu)惠政策“污名化”效應(yīng)的抵觸

人人平等似乎是政策制定天經(jīng)地義的倫理標(biāo)準(zhǔn)，而優(yōu)惠政策在法律上是背離這一標(biāo)準(zhǔn)的，這一形式上的背離通常被解讀為“承認(rèn)被優(yōu)待的族群命定地沒有能力與其他非優(yōu)待族群進(jìn)行平等的競爭”。制定民族優(yōu)惠政策的出發(fā)點就是基于民族地區(qū)、民族成員的劣勢地位，甚至似乎正是少數(shù)民族成員在文化素質(zhì)、生產(chǎn)技能、社會適應(yīng)方面的“低人一等”為民族優(yōu)惠政策的存在提供了合法性來源。所以，民族優(yōu)惠政策在給少數(shù)民族提供了額外機(jī)會、資源和權(quán)利的同時，也不可避免地帶來了污名化的副產(chǎn)品。污名是一種消極的刻板印象，通過對特定群體進(jìn)行特征上的概括，進(jìn)而推廣到其中的每一個成員，而不管其成員的個體差別。當(dāng)下面五個成分同時出現(xiàn)時，污名化現(xiàn)象就存在了：第一，人們對差異進(jìn)行區(qū)分并標(biāo)簽化；第二，主流文化觀念將某種消極特征與被標(biāo)簽群體相聯(lián)系；第三，主流群體將“我們”與“他們”分離開來；第四，被標(biāo)簽群體遭遇實際上的不公平處境；第五，被污名的程度視經(jīng)濟(jì)、社會和政治權(quán)力的可得性而定，只有一個群體有足夠的影響力來左右公眾對另一個群體的態(tài)度時，污名才會存在。具體到中國的民族現(xiàn)實，我們的民族識別工作實際上就是對民族從文化、習(xí)俗、地域甚至體態(tài)方面進(jìn)行的差異分類，并通過確定民族成分和納入戶籍管理系統(tǒng)完成了制度化過程。盡管政策制定的出發(fā)點是縮小民族成員與非民族成員的差距，但在長期的歷史發(fā)展過程中，少數(shù)民族身份卻被貼上“野蠻”、“愚昧”、“貧窮”、“懶惰”等消極標(biāo)簽，也因之帶來了一系列有形或無形的歧視。有學(xué)者通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管擁有比漢族更高的學(xué)歷水平，在北京的少數(shù)民族（主要為滿族、回族、朝鮮族）被訪者仍認(rèn)為他們受到了高工資、高學(xué)歷要求工作的歧視。他們把這種因民族身份帶來的“懲罰”歸因于雇主的刻板印象，因為他們生在北京，長在北京，說著流利的普通話，充分被漢族文化所同化。民族優(yōu)惠政策的推行，意在消除差距，但卻固化了對少數(shù)民族的污名化效應(yīng)。在筆者近來對民族地區(qū)的訪談中也發(fā)現(xiàn)，除了大部分“草根”少數(shù)民族成員對優(yōu)惠政策的熱烈歡迎之外，也存在著部分少數(shù)民族成員認(rèn)為民族優(yōu)惠政策似乎總是讓他們矮人一等，“本來不是通過優(yōu)惠政策取得的成績，別人會認(rèn)為因為我是少數(shù)民族而受到優(yōu)待才獲得的”，因而主張“取消優(yōu)惠政策”。當(dāng)然，這與個體的受教育程度、職業(yè)類型、社會地位呈現(xiàn)明顯的相關(guān)性，在受教育程度較高、社會經(jīng)濟(jì)地位也較高的群體中，對于優(yōu)惠政策客觀帶來污名化效應(yīng)的抵觸心理更為明顯。

三、對民族優(yōu)惠政策進(jìn)行微調(diào)的可行性方案

民族優(yōu)惠政策在我國改革開放的浪潮下以及政治經(jīng)濟(jì)全球化的背景中，經(jīng)受住了實踐考驗，表明它是適應(yīng)我國民情國情的。所以在當(dāng)前的形勢下，我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持總體制度不變，但同時也要對新情況新問題的出現(xiàn)保持密切關(guān)注，對民族優(yōu)惠政策進(jìn)行微調(diào)。

1.目標(biāo)：構(gòu)建發(fā)展型民族福利體系

民族優(yōu)惠政策是針對民族地區(qū)和民族成員的社會福利，社會福利制度一經(jīng)付諸實施，既會發(fā)揮積極作用，也會帶來一定的消極后果。西方社會福利制度的不斷演變更替就充分說明了這個道理。國外社會學(xué)界通過對關(guān)于美國政府向黑人提供的各項優(yōu)惠政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其一方面確實幫助了一批有才能和潛力但只靠自己奮斗確實有困難的黑人脫穎而出，培養(yǎng)成一批黑人社會精英；另一方面也使得一些黑人躺在社會福利上生活而不愿就業(yè)或努力工作，被不滿這一現(xiàn)象的白人稱為“種族寄生蟲”。國內(nèi)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明，2000～2008年，國家財政對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模從1089億元增加到7933億元，年均增長28.2%，轉(zhuǎn)移支付累積達(dá)30338億元，占中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額的43.6%；同時，國家對直接關(guān)系到人們生活的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、水電住房等諸方面也給予了大量的資金投入，如在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2001～2010年國家投入由1.5億元增加到242.3億元，增長了161倍。但西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)綜合競爭力依然位居末端，自我發(fā)展能力依然很弱，在經(jīng)濟(jì)上呈現(xiàn)出對中央高度的依賴性。中國社科院西部發(fā)展研究中心副主任陳耀在接受記者采訪時就表示，應(yīng)該“增強(qiáng)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力，減少對國家的依賴”。馬戎教授通過應(yīng)用赫克托的“擴(kuò)散模式”來分析我國中央政府與西藏地區(qū)的關(guān)系，也指出我國西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出一種“擴(kuò)散-供給”型，而非理想的“擴(kuò)散-發(fā)展”型結(jié)構(gòu)。因此，目前民族地區(qū)發(fā)展的核心要務(wù)就是提高“自我發(fā)展能力”。

發(fā)展性社會福利是20世紀(jì)90年代以來國際社會政策與社會福利領(lǐng)域的一個重要理論趨向。隨著20世紀(jì)70年代末80年代初新自由主義在英美抬頭和北歐福利國家遇到困境，在社會政策領(lǐng)域既注意社會政策的福利性，又關(guān)注社會政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用的思路逐漸發(fā)展起來。在實踐方面，發(fā)展性福利思想的最大貢獻(xiàn)是突破了傳統(tǒng)社會福利政策孤立地看待經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的弊端，揭示了兩者的相互依存關(guān)系。其重點是將社會干預(yù)的重心從事后補(bǔ)救提前到風(fēng)險形成的環(huán)節(jié)，通過將社會政策運(yùn)用于對服務(wù)對象和經(jīng)濟(jì)增長具有投資性的項目上，促進(jìn)貧困群體及個人的自立自強(qiáng)，提升他們參與社會生活的能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體到政策層面，發(fā)展性福利思想強(qiáng)調(diào)“生產(chǎn)主義”，主張加強(qiáng)對人力資本的投資，促進(jìn)社會資本形成，提倡資產(chǎn)積累，鼓勵自謀職業(yè)和生產(chǎn)性就業(yè)以及消除經(jīng)濟(jì)參與障礙。需要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)展性福利模式并不否認(rèn)社會總是需要救濟(jì)性和以維持生存為目的的社會政策，它只是認(rèn)為傳統(tǒng)的福利模式過于強(qiáng)調(diào)福利供給和收入補(bǔ)助，而這些措施并不能促進(jìn)人們對經(jīng)濟(jì)過程的參與以及對經(jīng)濟(jì)成果的分享。因此，發(fā)展性福利模式強(qiáng)調(diào)的是一個漸進(jìn)式的長期投資思路，這是適合我國民族地區(qū)實際情況的。在對民族優(yōu)惠政策的調(diào)整過程中，我們要以發(fā)展性福利模式為努力方向，構(gòu)建適應(yīng)民族地區(qū)特殊情況的發(fā)展型民族福利體系。一方面，我們不能中斷對民族地區(qū)特殊困難群眾的救濟(jì)性服務(wù)，國家的最后一道安全網(wǎng)必須始終作為民族成員的堅強(qiáng)依靠；另一方面，應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)變收入補(bǔ)助的思路，在西部大開發(fā)第一個階段業(yè)已完成，民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得顯著成就的基礎(chǔ)上，以“社會投資”理念引導(dǎo)政策行為：重點加大各階段人力資本的投入；通過福利傾斜引導(dǎo)廣大優(yōu)秀知識分子留駐民族地區(qū)從事教育教學(xué)工作；發(fā)展民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用技術(shù)教育；鼓勵“工作福利”和“生產(chǎn)性福利”，對有勞動能力而不積極主動勞動者取消福利資格。

2.理念：以對“過程平等”的強(qiáng)調(diào)抵消“機(jī)會不平等”的消極作用

目前針對民族優(yōu)惠政策的主要質(zhì)疑是認(rèn)為它是一種“法律上的不平等”，因而造成了漢族成員與少數(shù)民族成員在“機(jī)會上的不平等”。國家制定民族優(yōu)惠政策的思路是為了彌補(bǔ)民族地區(qū)民族成員在“起點上”的不平等，因而通過“機(jī)會上”的傾斜，最終達(dá)到“事實上”的平等。比如，在爭議最大的教育制度優(yōu)惠方面，采取對少數(shù)民族降分錄取或者開辦民族班的辦法讓更多少數(shù)民族成員享受到接受高等教育的機(jī)會。這一點被許多批判者認(rèn)為是降低了高等教育門檻，拉低了總體教育水平，這樣培養(yǎng)出來的少數(shù)民族畢業(yè)生不能適應(yīng)勞動力市場需要等等。但其實在“讓更多起點低的學(xué)生接受教育”與“提高總體教育水平”之間并不存在必然的矛盾，這一點可以通過對“過程平等”的強(qiáng)調(diào)予以中和。也就是說，大家雖然以不同的起點，不同的機(jī)會進(jìn)入學(xué)校，但學(xué)校對他們實行的是同一標(biāo)準(zhǔn)（并不代表同樣形式）的考核。所以，關(guān)鍵是學(xué)校應(yīng)該在學(xué)業(yè)成績、動手技能、社會實踐等方面實行更為嚴(yán)格的“準(zhǔn)出”機(jī)制，這一過程的絕對平等就能抵消絕大部分“機(jī)會不平等”帶來的消極作用。這樣一來，既滿足了讓更多少數(shù)民族成員接受教育的需要，又總體上提升了教育水平。以往對于民族優(yōu)惠政策的解讀往往忽視了對這一“過程平等”的強(qiáng)調(diào)，大家的注意力都集中到入學(xué)時的機(jī)會不平等，以至于少數(shù)民族大學(xué)生被“污名化”。當(dāng)然，這與我國高等教育現(xiàn)行體制的“嚴(yán)進(jìn)寬出”有密切關(guān)聯(lián)。在民族優(yōu)惠政策的其他領(lǐng)域也存在類似情況，比如就業(yè)。盡管一份工作可能是某個少數(shù)民族成員因限定配額獲得，但在實際工作過程中，他會接受市場業(yè)績、人緣關(guān)系等一系列公平的競爭考核，最終能否適應(yīng)這份工作就并不是自己的少數(shù)民族身份能保證了，那么又有何理由把他的民族身份當(dāng)做“不平等”或“逆向歧視”的根源呢？所以，在民族政策通往最終“事實上的平等”的道路上，更應(yīng)該關(guān)注的是“過程”的完善，而非“機(jī)會”的“平等”與“不平等”。

3.方式：“兩手”并進(jìn)，共促發(fā)展

自黨的十四大將社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)以來，市場經(jīng)濟(jì)的主體地位以及我國經(jīng)濟(jì)制度的社會主義性質(zhì)就得到了確立。這就決定了我國的經(jīng)濟(jì)制度絕不是任何意義上純粹、簡單的市場手段，而是力求既要最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勢，同時又不排除政府的宏觀調(diào)控。體現(xiàn)在分配制度上，則是既要兼顧效率，又要兼顧公平。在市場機(jī)制效率低下甚至失靈的領(lǐng)域離不開政府干預(yù)的作用，民族優(yōu)惠政策則正是國家宏觀調(diào)控手段的重要內(nèi)容。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立給民族地區(qū)的發(fā)展帶來了巨大的機(jī)會，但同時一體化進(jìn)程的加速也為處于非均衡格局中的民族地區(qū)帶來了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和沖擊。如何更好地支持扶助民族地區(qū)以促進(jìn)共同發(fā)展繁榮，既是政府民族工作的長期目標(biāo)，也是一直以來孜孜不倦的實踐行動。自誕生之日以來，民族優(yōu)惠政策已經(jīng)走過數(shù)十年的歷史征程。不可否認(rèn)的是，其在推動民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、文化各方面取得巨大成就的同時也存在不少問題，尤其是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，民族優(yōu)惠政策表現(xiàn)出許多方面的不適應(yīng)，相當(dāng)一部分政策已經(jīng)失效、淡化或者難以執(zhí)行。也就是說，政府的宏觀干預(yù)與市場經(jīng)濟(jì)這“兩只大手”并非攜手共進(jìn)，而是“擰著干”。這種局面起因于我國在步入轉(zhuǎn)型期后對原有的政策缺乏必要、及時的調(diào)整，使得民族優(yōu)惠政策在穩(wěn)定性、連續(xù)性方面存在嚴(yán)重問題。以民族貿(mào)易政策為例，在關(guān)于民族產(chǎn)品的商品價格、稅收、物資補(bǔ)貼等方面的新措施出臺后，大部分原有的民族貿(mào)易優(yōu)惠政策中的款項都被變相取消，使得原本旨在扶助民族貿(mào)易發(fā)展的優(yōu)惠政策“毫無優(yōu)惠”。面對針對民族優(yōu)惠政策的種種質(zhì)疑聲和現(xiàn)實問題，首要的任務(wù)應(yīng)該是澄清誤解，及時調(diào)整政策內(nèi)容，使優(yōu)惠政策既能引導(dǎo)資源充分流入民族地區(qū)，又能最大化調(diào)動民族群眾、民族地區(qū)的積極性，形成真正的“內(nèi)生型”發(fā)展，從而化解非民族群眾的疑慮，加強(qiáng)民族交融。

綜以概之，在如何看待我國民族優(yōu)惠政策的問題上，全盤否定或者全盤肯定都不是科學(xué)的態(tài)度，在推動政策演進(jìn)的過程中，我們既要避免閉目塞聽的“形而上學(xué)”，又要避免政策改革的“大躍進(jìn)”。通過對真正的“資源匱乏群體”在“機(jī)會上”進(jìn)行傾斜，同時強(qiáng)化“過程上”的公平激勵，從“社會投資”的視角構(gòu)建出符合民族地區(qū)客觀需要的發(fā)展型民族福利體系，促進(jìn)民族地區(qū)的逐步繁榮和實現(xiàn)“事實上的平等”，這應(yīng)該是調(diào)整我國民族優(yōu)惠政策的基本思路。

[責(zé)任編輯：羅柳寧]