(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105;

湖南省社會科學(xué)院，湖南 長沙 410003)

湘江流域重金屬綜合治理中公眾參與機(jī)制創(chuàng)新探討*

龔小波,鄺奕軒

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105;

湖南省社會科學(xué)院，湖南 長沙 410003)

公眾參與是湘江流域重金屬綜合治理不可或缺的途徑之一。它不僅有助于增強(qiáng)公眾的生態(tài)環(huán)境意識、保障公眾的生態(tài)權(quán)，更有助于促進(jìn)治理的民主化，從而促使湘江流域重金屬綜合治理實(shí)效的提升。分析公眾參與湘江流域重金屬綜合治理存在的主要問題，進(jìn)而從參與主體、參與內(nèi)容、參與方式、參與效果等層面構(gòu)建了創(chuàng)新湘江流域重金屬綜合治理公眾參與機(jī)制的基本框架，最后從民主協(xié)商、信息溝通、公眾參與渠道、自愿性激勵措施、非政府組織培育等方面提出了創(chuàng)新湘江流域重金屬綜合治理公眾參與機(jī)制的對策著力點(diǎn)。

湘江流域重金屬；綜合治理；公眾參與

湘江流域是我國重金屬污染高發(fā)地區(qū)，重金屬污染物排放特點(diǎn)是行業(yè)集中、比重高和總量大。近年來，我省大力整治湘江流域重金屬污染，截至2012年底，湘江流域完成治理項(xiàng)目83個，關(guān)閉涉重金屬企業(yè)773家，湘江流域砷、鎘排放量相比2007年分別削減11.25%和24.28%。[1]但是，流域內(nèi)重金屬污染形勢依然嚴(yán)峻，嚴(yán)重制約了流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。為此，流域積極實(shí)施制度創(chuàng)新，促使公眾參與綜合治理進(jìn)入流域重金屬污染治理機(jī)制設(shè)計(jì)視野。

1.公眾參與湘江流域重金屬綜合治理的現(xiàn)實(shí)意義

公民參與權(quán)是指公民依照法律規(guī)定的途徑和形式，參與國家和社會公共事務(wù)管理的權(quán)利。[2]公眾參與是在協(xié)商基礎(chǔ)上通過合作來實(shí)現(xiàn)的，[3]從道德情感和風(fēng)險來看，在各類利益主體相互聯(lián)系緊密、高度分享信息的社區(qū)里，基于信任建立起來的合作關(guān)系將極大地降低社會交易成本。因此，公眾參與湘江流域重金屬的綜合治理機(jī)制將有助于提高公眾生態(tài)環(huán)境意識、保障公眾生態(tài)權(quán)、促進(jìn)流域重金屬治理民主化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而成為當(dāng)前推進(jìn)湘江流域重金屬有效治理的關(guān)鍵。

1.1 有助于增強(qiáng)公眾的生態(tài)環(huán)境意識

生態(tài)環(huán)境意識，是公民主觀上對生態(tài)環(huán)境問題的認(rèn)識水準(zhǔn)以及為此采取行動意愿的表現(xiàn)形式，是生態(tài)價值意識、整體性意識、危機(jī)意識和協(xié)調(diào)意識等多種意識的組合。公眾環(huán)境意識調(diào)查顯示，當(dāng)前公眾對環(huán)境保護(hù)的重要性、必要性、責(zé)任感和緊迫感有較高的意識，公眾在生態(tài)環(huán)境污染問題上，更多的是將自身置于生態(tài)環(huán)境污染事件受影響的課題角度去認(rèn)識生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，并沒有將自身置于環(huán)境保護(hù)的主動執(zhí)行者的主體角度去認(rèn)識生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。因此，當(dāng)本地沒有發(fā)生性質(zhì)較為惡劣的生態(tài)環(huán)境污染問題時，人們對生態(tài)環(huán)境污染的嚴(yán)重性判斷較低，與此同時，人們主動了解生態(tài)環(huán)保知識、主動維護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為相對較低。[4]公眾是可持續(xù)發(fā)展的行動者和最終受益者，可持續(xù)發(fā)展務(wù)必依靠社會公眾最大限度的認(rèn)同、支持與參與。隨著湘江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷向新的廣度和深度發(fā)展，對流域內(nèi)公眾普遍樹立、提高科學(xué)的生態(tài)環(huán)境意識具有重要的理論價值和實(shí)踐意義。

1.2 有助于保障公眾的生態(tài)權(quán)

生態(tài)權(quán)是人們依法享用、利用、保護(hù)與改善生態(tài)系統(tǒng)，滿足自身生存、發(fā)展需求的權(quán)利。1972年《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》規(guī)定：“人類有權(quán)在一種能夠過著尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！绷硗猓€提出了人類對包括“再生資源”與“不能再生資源”在內(nèi)的“自然資源”的權(quán)利，這本質(zhì)上就是生態(tài)權(quán)，它將人的權(quán)利融入到生態(tài)系統(tǒng)，反映了人和自然關(guān)系的本質(zhì)。[5]廣義上的生態(tài)權(quán)范疇，涵蓋了諸如公眾參與權(quán)、生態(tài)管理權(quán)、信息知情權(quán)等權(quán)利內(nèi)容。然而，公民生態(tài)權(quán)作為一種新型權(quán)利，尚未建立起完善的理論體系，內(nèi)容和保障措施等發(fā)展并不系統(tǒng)，與此同時，作為生態(tài)權(quán)中重要的程序性權(quán)利，公眾參與對于保障公眾生態(tài)權(quán)的實(shí)現(xiàn)起著重要作用。因此，湘江流域重金屬綜合治理中，完善公眾參與機(jī)制、推動公眾參與，就是保障公眾的生態(tài)權(quán)，符合流域內(nèi)對湘江流域生態(tài)資源的客觀需求和流域可持續(xù)發(fā)展的要求。

1.3 有助于流域重金屬治理的民主化

當(dāng)前，湘江流域生態(tài)環(huán)境問題不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，而且已經(jīng)上升至政治社會層面，僅僅依靠政府，難以高效地加強(qiáng)流域內(nèi)重金屬污染治理和生態(tài)保護(hù)，這是因?yàn)?，流域?nèi)重金屬污染治理最突出的特征就是不同利益主體的利益沖突性，這種沖突是多方位的、多層面的，僅僅依賴政府的生態(tài)環(huán)境事務(wù)管理難以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，而公眾參與管理事務(wù)，就是對政府進(jìn)行監(jiān)督、制約的最優(yōu)機(jī)制安排。在湘江流域重金屬污染治理中引入公眾參與、發(fā)揮公眾參與對政府生態(tài)環(huán)境管理的監(jiān)督作用，有助于糾正市場和國家的失敗，彌補(bǔ)政府行政效能不足及關(guān)注綜合治理中弱勢群體的合法利益，有利于協(xié)調(diào)多元化主體的利益沖突，實(shí)現(xiàn)重金屬污染治理“正義、公平、民主”。因此，促進(jìn)湘江流域重金屬污染治理決策的科學(xué)化和民主化是公眾參與機(jī)制的關(guān)鍵價值目標(biāo)，是民主理論在生態(tài)環(huán)境管理實(shí)務(wù)中的延伸。

1.4 有助于提升流域重金屬綜合治理的實(shí)效

純粹依靠行政主導(dǎo)的流域治理機(jī)制，是不能從根本上解決動態(tài)的、跨界的流域污染問題。排污權(quán)交易機(jī)制只能在條件適合的區(qū)域展開，它起著補(bǔ)充性的作用。公眾積極參與流域治理，可以形成政府、企業(yè)、非政府組織和公民等多元參與的制度安排，推動生態(tài)環(huán)境信息充分透明和流動。湘江流域重金屬綜合治理建立、完善公眾參與機(jī)制，有利于積累信任與合作的社會資本，修補(bǔ)行政機(jī)制和市場機(jī)制的缺陷，可以充分發(fā)揮流域內(nèi)各個利益主體的合作性和主動性，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，提升湘江流域生態(tài)環(huán)境治理水平。

2.公眾參與湘江流域重金屬綜合治理中存在的主要問題

我省公眾參與的相關(guān)流域法律依據(jù)有《水法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》，與之相關(guān)的政策有《湘江流域科學(xué)發(fā)展總體規(guī)劃》、《湖南省湘江污染防治第一個“三年行動計(jì)劃”實(shí)施方案》等政策，這些法規(guī)、政策均積極引入公眾參與制度，引導(dǎo)公眾參與湘江流域重金屬污染綜合治理。但從實(shí)踐情況來看，公眾參與湘江流域重金屬污染綜合治理機(jī)制還有待完善。

2.1 公眾參與湘江流域重金屬綜合治理機(jī)制設(shè)計(jì)存在缺陷

當(dāng)前，我省與公眾參與湘江流域綜合治理機(jī)制相關(guān)的制度設(shè)計(jì)存在瑕疵。一是制度可操作性不高，并不能為公眾參與提供行為規(guī)范。公眾參與依然停留在綜合治理末端參與階段，并且還不能有效地在實(shí)踐中指導(dǎo)公眾行為，公眾參與程度有限，實(shí)際成效不高。二是公眾流域生態(tài)權(quán)沒有明確?，F(xiàn)行法規(guī)、政策并沒有明確公眾流域生態(tài)權(quán)，沒有明確規(guī)定公眾監(jiān)督、制約流域重金屬綜合治理中的行政權(quán)力。三是程序性規(guī)定缺位。湘江流域重金屬綜合治理中，公眾參與機(jī)制是實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范的動態(tài)有機(jī)結(jié)合。公眾參與機(jī)制的有效運(yùn)作需要有規(guī)范的程序指引。但是，我省有關(guān)公眾參與湘江流域重金屬綜合治理的程序規(guī)定不多，缺乏程序，制度之間就處于脫節(jié)狀態(tài)，使得公眾參與機(jī)制難以有效運(yùn)作。

2.2 信息采集、反饋規(guī)范不足

《水污染防治法》明確提出“要征求當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖姟保断娼饔蚩茖W(xué)發(fā)展總體規(guī)劃》也對信息的反饋和采納做出初步規(guī)定，要求“湘江保護(hù)中的重大決策事項(xiàng)，以各種有效方式廣泛聽取社會公眾意見”，但都沒有明確征求居民意見后的反饋。《湖南省湘江污染防治第一個“三年行動計(jì)劃”實(shí)施方案》規(guī)定，“暢通環(huán)境信訪平臺和環(huán)保熱線，及時解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問題”，但對于熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題解決后的信息公布沒有明確的公布程序和反饋機(jī)制。與此同時，由于政府、企業(yè)、非政府組織及公民有著不同的利益訴求，因而普遍存在信息不對稱現(xiàn)象，流域內(nèi)政府之間會進(jìn)行信息封鎖，流域內(nèi)政府、企業(yè)與非政府組織、公眾之間隱藏生態(tài)環(huán)境信息，壓縮了公眾獲取生態(tài)環(huán)境信息的渠道和信息量，損害公眾的知情權(quán)，降低了公眾參與的積極性，進(jìn)而為政府“創(chuàng)租”、企業(yè)“尋租”提供機(jī)會，降低了綜合治理政策的權(quán)威性和有效性，增加了治理成本。[6]

2.3 公眾參與的載體培育不足

由于現(xiàn)階段湘江流域重金屬綜合治理基本上是行政推動為主、民間參與為輔，湘江流域非政府組織大部分是官方、半官方的學(xué)會和社會團(tuán)體，而包括環(huán)保組織在內(nèi)的公眾參與的載體數(shù)量不多，真正意義上的非政府環(huán)保組織數(shù)量少、規(guī)模小、力量弱，且這些載體普遍存在“先天發(fā)育不良”、“后天發(fā)展遲緩”等現(xiàn)象，因而無法廣泛參與到流域重金屬綜合治理決策中，致使公眾參與的載體功能體現(xiàn)不到位、作用發(fā)揮不充分的現(xiàn)狀沒有根本改變，這在一定程度上影響了公眾參與的積極性。

3.湘江流域重金屬綜合治理中公眾參與機(jī)制創(chuàng)新的路徑探討

3.1 構(gòu)建湘江流域重金屬綜合治理中公眾參與機(jī)制創(chuàng)新框架

公眾參與湘江流域重金屬綜合治理是個系統(tǒng)工程，要實(shí)現(xiàn)公眾參與機(jī)制創(chuàng)新，就要準(zhǔn)確把握公眾參與的核心內(nèi)容?；诖?，本文將公眾參與活動分解為參與領(lǐng)域、參與途徑、保障措施和參與效果評估四個層面進(jìn)行探索(詳見圖1)。湘江流域重金屬綜合治理的公眾參與對政府部門、綜合治理部門、社區(qū)以及公眾均有特別要求。公眾參與領(lǐng)域、公眾參與途徑、公眾參與保障措施以及公眾參與效果評估分別對應(yīng)公眾參與的內(nèi)容、參與方式、參與主體及參與效果，涵蓋了公眾參與的核心內(nèi)容。

公眾參與主體層面涉及湘江流域重金屬綜合治理各類利益主體，包括政府、企業(yè)、非政府組織及公民。當(dāng)前，我省流域綜合治理模式主要是行政主導(dǎo)型，政府發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。因此，要創(chuàng)新機(jī)制，既要發(fā)揮政府的積極引導(dǎo)作用，又要將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。湘江流域內(nèi)的企業(yè)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，也留下大量的重金屬污染，企業(yè)應(yīng)找準(zhǔn)企業(yè)社會責(zé)任和企業(yè)盈利的利益均衡點(diǎn)。因此，保障機(jī)制創(chuàng)新就應(yīng)考慮既要保證企業(yè)正常的利益訴求，同時也要考慮對企業(yè)違背社會道德的行為追究的雙重目標(biāo)。非政府組織是公民參與流域重金屬綜合治理的重要載體，為居民提供人性化、細(xì)節(jié)化、專業(yè)化的服務(wù)，支持居民的生態(tài)要求，并監(jiān)督政府生態(tài)管理職能履行情況和企業(yè)的社會責(zé)任實(shí)施情況。因此，保障機(jī)制創(chuàng)新時，一方面要為非政府組織參與流域綜合治理提供制度便利，保障其合法權(quán)利；另一方面也要規(guī)范其行為，使其在法治的軌道上運(yùn)行。公民成為公益訴訟的主體是時代進(jìn)步的必然結(jié)果，這就要創(chuàng)新機(jī)制，鼓勵、引導(dǎo)公民作為單獨(dú)個體參與非政府組織監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為和政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)公共產(chǎn)品供給行為，確保公民有效影響流域內(nèi)重金屬綜合治理的公共政策及相關(guān)活動。

公眾參與內(nèi)容層面涉及湘江流域重金屬綜合治理的前期研究、綜合治理過程以及事后管理。從參與內(nèi)容來看，公眾參與機(jī)制創(chuàng)新就是一個推動事前、事中、事后的全過程機(jī)制創(chuàng)新。

公眾參與方式層面，公眾參與湘江流域重金屬綜合治理的方式主要是管理決策型和信息交換型。管理決策型是公眾深度參與流域綜合治理的方式，公眾將和政府、治理機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多個利益主體共同博弈，從而實(shí)現(xiàn)社會利益均衡；而在信息交換型參與方式中，公眾參與主要是為了打通信息最后一道屏障，使得流域綜合治理部門在獲取充分信息的前提下做出政策決策。從參與方式來看，基于公眾參與目的的不同應(yīng)有針對性地創(chuàng)新保障機(jī)制，確保不同類型的公眾參與有的放矢。

公眾參與效果層面涉及效果的評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法的選擇以及效果評價后的因素分析。從參與效果來看，公眾參與機(jī)制創(chuàng)新就應(yīng)設(shè)計(jì)科學(xué)、合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著社會的發(fā)展而不斷更新。在評價過程中，應(yīng)選擇正確、科學(xué)的評價方法，確保綜合評定的結(jié)果符合客觀實(shí)際，精準(zhǔn)地刻畫公眾參與質(zhì)量，并對公眾參與質(zhì)量的實(shí)際值與期望值的差異及影響因素進(jìn)行比較分析。

在上述環(huán)節(jié)中，制度是根本，沒有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)及配套措施，公眾參與流域內(nèi)重金屬綜合治理只能是流于形式。因此，湘江流域重金屬綜合治理中公眾參與機(jī)制創(chuàng)新就要基于當(dāng)前公眾參與現(xiàn)狀，抓住參與主體、參與內(nèi)容、參與方式和參與效果評價和糾偏的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，用制度建設(shè)貫穿其中，形成一個完整的制度體系，使公眾參與流域內(nèi)重金屬綜合治理工作科學(xué)化、規(guī)范化、制度化,確保流域內(nèi)重金屬有效治理。

3.2 瞄準(zhǔn)湘江流域重金屬綜合治理中公眾參與機(jī)制創(chuàng)新的政策著力點(diǎn)

湘江流域重金屬綜合治理應(yīng)依據(jù)湘江流域重金屬綜合治理中公眾參與機(jī)制創(chuàng)新框架，以制度為抓手，從參與主體、參與內(nèi)容、參與方式、參與效果層面，全面系統(tǒng)地規(guī)劃湘江流域重金屬綜合治理的公眾參與機(jī)制創(chuàng)新，以湘江流域重金屬綜合治理為核心，著力建立民主協(xié)商機(jī)制，完善信息溝通機(jī)制，拓展公眾參與實(shí)施渠道,完善自愿性激勵措施，完善非政府組織培育機(jī)制和公眾參與治理效果評價機(jī)制。

3.2.1 建立流域重金屬綜合治理民主協(xié)商機(jī)制

進(jìn)一步拓展湖南省重金屬污染和湘江流域水污染綜合防治委員會的機(jī)構(gòu)組成，建立湘江流域協(xié)商委員會，吸納流域內(nèi)不同利益主體參與，并以協(xié)商委員會為載體，就流域內(nèi)不同片區(qū)乃至整個區(qū)域的重金屬綜合治理進(jìn)行談判和磋商，在民主協(xié)商機(jī)制下對重金屬綜合治理協(xié)商契約以及違約懲罰等方法進(jìn)行決策；在流域協(xié)商中，明確公眾流域生態(tài)權(quán)，明確規(guī)定公眾監(jiān)督、制約流域重金屬綜合治理中的行政權(quán)力；借助協(xié)商委員會，影響、干預(yù)流域內(nèi)政府的重金屬綜合治理行為，使得政府行為與協(xié)商委員會的協(xié)商合約保持一致；形成流域協(xié)商委員會長期工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長期合作的動態(tài)博弈，推動不同利益主體之間的非合作博弈向合作博弈發(fā)展，強(qiáng)化不同利益主體間的激勵和約束。

3.2.2 完善流域重金屬綜合治理信息溝通機(jī)制

公眾參與流域重金屬綜合治理政策制定規(guī)范化、有序化的關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)信息對稱，這就要從以下三個方面建立暢通的信息溝通機(jī)制，協(xié)調(diào)利益相關(guān)主體之間的關(guān)系：一是建立流域重金屬綜合治理網(wǎng)站，并將該網(wǎng)站與流域內(nèi)各地政府電子政務(wù)工程實(shí)現(xiàn)鏈接，及時向流域內(nèi)公眾傳遞重金屬污染和治理方面的最新信息，通過網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)公眾意見和建議的集成匯總；二是完善現(xiàn)有信息反饋機(jī)制，通過市長電話、市長信箱、聽證會，使得企業(yè)、非政府組織和公民可以直接反饋意見，完善流域重金屬綜合治理聽證制度和聽證會參與公眾遴選機(jī)制，明確聽證會常態(tài)化、規(guī)范化，避免聽證會流于形式；三是完善重金屬污染突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)急信息宣傳機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重金屬污染信息的公開、透明，及時協(xié)調(diào)利益沖突，獲取公眾支持。[7]

3.3.3 拓展公眾參與湘江流域重金屬綜合治理實(shí)施渠道

公眾有效參與流域重金屬綜合治理，就必須確保實(shí)施渠道的暢通。在規(guī)劃決策階段，應(yīng)及時將重金屬污染評價結(jié)果、重金屬綜合治理規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、相關(guān)政策等部門意見，以及涉及不同利益主體的相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會信息通過網(wǎng)絡(luò)、電視、政府電子政務(wù)工程等多種途徑最大程度地向公眾傳達(dá)。在監(jiān)管階段，通過電子政務(wù)網(wǎng)、流域重金屬綜合治理網(wǎng)、媒體等多種渠道向公眾傳遞治理信息，接受廣大公眾的監(jiān)督，并將從公眾反饋來的信息在流域協(xié)商委員會匯總，由流域協(xié)商委員會對信息進(jìn)行識別、處理并通過電子政務(wù)網(wǎng)、流域重金屬綜合治理網(wǎng)、媒體傳播處理結(jié)果。

3.3.4 完善流域重金屬綜合治理相關(guān)激勵措施

提高流域重金屬綜合治理水平和質(zhì)量，就要改革生態(tài)公共服務(wù)供給模式，鼓勵流域內(nèi)各類主體積極參與流域治理。鑒于流域重金屬污染源主要來自于流域內(nèi)工礦企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，所以應(yīng)重點(diǎn)瞄準(zhǔn)企業(yè)和農(nóng)戶創(chuàng)新流域重金屬綜合治理自愿性激勵措施。一是流域內(nèi)環(huán)境監(jiān)管部門創(chuàng)新環(huán)保評價指標(biāo)體系，采用獎勵、財政貼息、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、直接物價補(bǔ)貼、稅前還貸、退稅、減免稅收、綠色信貸、差別水價、差別電價等多樣化的激勵措施鼓勵企業(yè)建立綠色環(huán)保企業(yè)、承擔(dān)社會責(zé)任，引導(dǎo)企業(yè)按照環(huán)保評價指標(biāo)體系改進(jìn)企業(yè)各類環(huán)保指標(biāo)，推動企業(yè)進(jìn)行環(huán)保導(dǎo)向的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和管理制度創(chuàng)新。二是優(yōu)化政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的補(bǔ)貼方式，引導(dǎo)、激勵農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。[8]第一，調(diào)整政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的補(bǔ)貼，將補(bǔ)貼目標(biāo)轉(zhuǎn)向減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對生態(tài)的污染，支持農(nóng)戶使用生態(tài)有機(jī)肥、生態(tài)農(nóng)藥以及節(jié)能環(huán)保型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械設(shè)備；第二，在政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政支持方面，增加推動以土地適度規(guī)模集中為導(dǎo)向的“綠色補(bǔ)貼”，即增加對轉(zhuǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)產(chǎn)以及放棄耕種土地的農(nóng)戶的補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下又難以放棄土地的農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營能手，借助土地的適度規(guī)模以降低農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)的推廣成本；第三，建立環(huán)境友好型直接支付機(jī)制，在完善農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)認(rèn)證制度的前提下，實(shí)現(xiàn)糧食直接補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控的有機(jī)結(jié)合，針對不同質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品給予差額補(bǔ)貼，誘導(dǎo)農(nóng)戶著力提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，降低農(nóng)業(yè)生態(tài)污染。

3.3.5 完善湘江流域非政府組織培育機(jī)制

公眾參與湘江流域重金屬綜合治理的主體可以是依托組織或個人。眾多個人參與流域重金屬綜合治理談判和協(xié)商時，協(xié)商成本高，反而降低了公眾參與綜合治理的效能。因此，公眾依托一定組織一方面提高了參與談判的力量，有助于充分表達(dá)公眾的利益訴求，另一方面可降低參與博弈的主體數(shù)量，實(shí)現(xiàn)博弈更有效率的均衡。此外，加強(qiáng)非政府組織的培育和發(fā)展就是問題解決的關(guān)鍵。流域內(nèi)政府間積極協(xié)作，從制度、法規(guī)和輿論宣傳等角度，著力引導(dǎo)、培養(yǎng)和扶持非政府組織發(fā)展，強(qiáng)化公眾參與的載體建設(shè)。具體而言，要降低非政府組織注冊門檻，減少官方成分，政府給予非政府組織資金支持。同時，應(yīng)明確政府資助不附加任何條件，避免干涉非政府組織正常義務(wù)。

3.3.6 完善公眾參與流域重金屬綜合治理績效評估機(jī)制

政府部門、企業(yè)、非政府組織以及公民存在不同的利益訴求，評估工作要做到絕對的客觀公正是有一定困難的。但是，采用具有評估資格的第三方評估能夠最大程度地降低評估結(jié)果的非公正性。推動流域協(xié)商委員會與從事效果評估的機(jī)構(gòu)就效果評價指標(biāo)體系、效果評價方法、評價結(jié)果反饋、評估經(jīng)費(fèi)籌措和支付進(jìn)行磋商，就科學(xué)的效果評價體系、評價結(jié)果反饋機(jī)制和評估經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制構(gòu)建達(dá)成一致，并形成合約，推動公眾參與流域重金屬綜合治理效果評估走程序規(guī)范、結(jié)果有效科學(xué)的道路。

[1]湘江流域整治任務(wù)依然艱巨[N].湖南日報，2012-07-25(02).

[2]龔躍.權(quán)利理論視野下的干部2012民主化研究[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015(1).

[3](日)速水佑次郎.發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)——從貧困到富裕[M].李周，譯.北京：社科文獻(xiàn)出版社，2003.

[4]中國環(huán)境意識項(xiàng)目辦.2007年全國公眾環(huán)境意識調(diào)查報告[J].世界環(huán)境，2008(2).

[5]寧清同.生態(tài)權(quán)初探[J].法治研究，2012(9).

[6]管宏友，畢春偉.環(huán)境管理中信息不對稱問題研究[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2010(6).

[7]李民昌.建立突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的思考[J].河南社會科學(xué)，2003(7).

[8]熊冬洋.生態(tài)環(huán)境保護(hù)視野下完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012(65).

責(zé)任編輯：熊先蘭

On the Discussion of Innovation about the Mechanism of Public Participation in the Process of Comprehensive Control of Heavy Mental in Xiangjiang River Region

GONG Xiao-bo,KUANG Yi-xuan

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105；HunanAcademyofSocialSciences,Changsha,Hunan410003,China)

Public participation is helpful to improve the effect of treating heavy metal in Xiangjiang river,which is not only raising public environmental awareness, protecting public ecological rights, but also promoting the democratization of governance and enhancing the efficiency of controlling heavy metal pollution.This article analyses the problem that the public face during the participation in heavy mental governance.And then, it explores the framework of mechanism innovation from the perspective of content, form, subject and effect. At last, it analyses the policy lever of innovation in the mechanism of public participation in the process of comprehensive control of heavy mental in the Xiangjiang river from the perspective of democratic consultation, information communication, the channels for public participation, voluntary incentive measures and non-governmental organization cultivation.

heavy mental in Xiangjiang river region;comprehensive control; public participation

2015-01-10

龔小波(1972-)，男，湖南澧縣人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。主要從事政府治理理論研究。

X321

A

1001-5981(2015)03-0033-04