周適 郭麗巖

當前我國環(huán)境形勢嚴峻，空氣、水、土壤等環(huán)境污染由局部擴大至整體、由表層延伸到深層、由單種類污染演化為多污染物協同作用。特別是近年全國大范圍內霧霾的爆發(fā)，使得對環(huán)境監(jiān)管與污染治理的需求日益緊迫。歐美日等發(fā)達國家在環(huán)境監(jiān)管方面進行了幾十年有益的探索和實踐，積累了大量有效的治理經驗，值得我國學習和借鑒。

一、政策制定基于科學和公開協商

在政策制定方面，發(fā)達國家有兩條先進經驗。一是確定環(huán)境質量目標后，制定實現目標所需的詳細計劃、具體措施和完成時間，使政策能夠真正落實。二是征求各方面意見，使反對意見在政策制定環(huán)節(jié)得到表達和處理，而不是體現為政策頒布后的“軟執(zhí)行”。

（一）制定詳細的計劃措施以保障政策落實

在美國，環(huán)境政策的出臺首先由國家環(huán)境保護局（EPA）確立目標。各州向國家環(huán)保局提交州實施計劃（SIP），內容包括達標計劃和時間表，達標所需的排放限制及措施等。之后，EPA對州實施計劃進行審批。審批通過后，以項目的形式與各州簽訂工作協議。EPA的派出機構——區(qū)域辦公室將監(jiān)督各州項目的進度、效果、資金使用等。如果州不遵守EPA的管理，那么區(qū)域辦公室將制定聯邦實施計劃（FIP）來代替州實施計劃，由聯邦政府直接在此州實施環(huán)保項目。

（二）通過法律保障各方表達意見

發(fā)達國家對政策草案征求相關方意見有明確的法律規(guī)定和措施保障。在德國，共同部級程序規(guī)則規(guī)定，聯邦部委在起草文件之前必須咨詢相關州，法規(guī)草案須交由相關州閱覽，以使州的利益和要求盡可能地在法規(guī)中得到反映。德國《聯邦污染控制法》規(guī)定，“授權批準頒布法律條款和一般管理條例，都要聽取科學界代表、經濟界代表、交通界代表以及州里主管侵擾防護最高部門代表的意見?！?美國《聯邦咨詢委員會法》等法律授權科學顧問委員會作為美國環(huán)保局的“外腦”，為各項決策和工作提供科學性的審核及咨詢，以減少決策的技術和科學性瑕疵。美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定行政機關必須將環(huán)境行政決策公開化，邀請公眾和利益相關方表達意見，以防范政府為發(fā)展經濟做出忽視環(huán)境的決策。在日本，地方政府設置各種環(huán)境審議會，傳遞專家和利益團體的意見，地方政府在決策時必須予以參考。在政策出臺前，地方政府還會多次召開聽政會，征求市民和社會各界的意見。北九州市政府在制定其21世紀議程的過程中，先后面向市民和社會各界召開過21次聽證會，采納市民意見42條。

二、監(jiān)管與立法、司法高效銜接

發(fā)達國家成功地通過司法系統、運用法律手段促進了環(huán)境監(jiān)管的有效實施。

（一）通過法院處置污染行為

法律懲罰的力度遠大于行政處罰，能夠更有力地震懾潛在違法者。在德國，州制定的環(huán)境政策要經過上議院批準，使之具有法律效力。一旦違反，即是違法，可通過法院進行判決。在美國，法院有權強制執(zhí)行有關法律規(guī)定的排放標準、限制和環(huán)保局的命令。嚴重的環(huán)境違法行為可動用刑法裁決，除罰款之外還可以判刑。懲罰對象可以具體到個人或針對整個城市。

（二）政府違法可以依法起訴

在美國，法律責任主體包括“個體、企業(yè)、聯邦政府、州、市、委員會、更細分的政治組成部分、或者任何州際間的實體?！?地方政府及其公職人員都可以成為被告，法院有權強迫政府機關實施被該機關推遲了的行政行為。1971年，美國環(huán)保局和司法部提起首個針對政府實體的法律訴訟，起訴堪薩斯城政府違反了清潔水法。

（三）依法監(jiān)管不受行政干預

環(huán)保機構的權力是法律授予的，能夠依照法律獨立履行職責，不受行政部門的干預。美國州環(huán)保機構依法擁有、現場檢查、監(jiān)測、抽樣、取證、索取文件資料和對違法行為處以罰款的權力。明確、充分的法律授權能夠減少環(huán)保機構因受制于地方政府、權力不完整而導致的監(jiān)管受阻。

三、基于明確分工的高效協調機制

同我國相似，發(fā)達國家也采用環(huán)保部門統一監(jiān)督、其他部門分工協作的模式實踐表明，有效的環(huán)境監(jiān)管并不在于環(huán)保部門掌握所有職能。法律上清晰明確的部門分工、高效的溝通方式和協調機制是監(jiān)管取得成效的重要保障。

（一）獨立立法和特許地位激勵地方政府

在美國，聯邦、州、地方都可以獨立立法。如果一個州的環(huán)保計劃中所采用的方法和標準同聯邦環(huán)保局一致，該州就會獲得特許地位，有權使用州法規(guī)管理本州的有害廢物。如果未能與聯邦保持一致或未能執(zhí)行預期的環(huán)保措施，該州的特許地位可能被撤消，美國環(huán)保局將取而代之，全權管理有害廢物，使地方失去保護當地利益主體的主動權。由于這一措施會對州內工業(yè)企業(yè)造成極大的影響，所以地方有強烈的動力進行有效監(jiān)管。

（二）執(zhí)行不力可由上級機構越級監(jiān)管

在德國，州政府可以通過審查地方環(huán)境執(zhí)法決定對地方環(huán)境政策的實施進行監(jiān)管，也可以直接對企業(yè)進行監(jiān)管。在美國，聯邦環(huán)保局通過派出機構（區(qū)域辦公室）監(jiān)督各州的執(zhí)行情況。如果州執(zhí)法不力，美國環(huán)保局可以越過州政府對污染者采取法律行動。

（三）程序規(guī)則提高溝通效率

在加快部門間溝通的速度和效率方面，德國的經驗值得我國借鑒。德國《共同部級程序規(guī)則”（GGO）》規(guī)定，如果事情較為簡單，可以只是口頭參考其他部門的意見，但一定要有文字記錄。比起耗時數天的書面溝通，只需數分鐘的口頭溝通能極大地簡化流程、提高效率。此外，GGO明文要求聯合簽發(fā)的條例或文件一定要迅速處理并返還，大幅縮短了部門會簽的時間。

（四）因地制宜設計協調機制、多管齊下

發(fā)達國家主要有四種部門間協調機制（參見表1）：一是會議協調。德國通過環(huán)境部長聯席會制度實現聯邦與州、州與州之間的協調。當部門間出現職責交叉時，主要負責部門可依照“共同部級規(guī)則程序”提交內閣處理。美國設有國會和政府間關系辦公室（OCIR），就國家環(huán)保局的主要項目與聯邦、州和地方政府進行聯絡。二是依法協調。美國是一個法制化國家。在美國，聯邦環(huán)保局與各州或其他機構通過簽署合作協定等方式來確定各自的責任，主要通過法律程序來解決沖突。三是級別協調。日本是一個等級觀念較強的國家。環(huán)境省的長官是內閣大臣，相當于國務委員兼環(huán)保部長，能夠大幅提高環(huán)境省的部級協調能力。其他國家也有類似的安排，韓國環(huán)境部長是國務委員，澳大利亞環(huán)境部長是內閣大臣或議會議長。四是大部制協調。德國實行大部制，1986年成立的聯邦環(huán)境、自然保護與核安全部是綜合性的環(huán)境主管部門，其優(yōu)勢在于能將分散于各部的職能和權力集中到一個大部門，減少協調成本。

四、卓有成效的垂直與屬地監(jiān)管

發(fā)達國家卓有成效的垂直與屬地監(jiān)管，是環(huán)境監(jiān)管取得良好效果的重要原因。在德國，州是環(huán)境監(jiān)管的主體，州政府以垂直管理為主、屬地管理為輔。美國各級政府都采用垂直管理與屬地管理并重的監(jiān)管模式。日本的環(huán)境監(jiān)管以屬地管理為主，也設有垂直管理作為輔助。

（一）屬地管理的經驗

國外對選民負責的地方政府主動、獨立地實施監(jiān)管，在環(huán)境監(jiān)管方面發(fā)揮了重要作用。屬地管理的成功經驗主要有：其一，地方監(jiān)管比中央更嚴格，制度設計和執(zhí)行走在中央之前。在美國、德國和日本，地方政府制定的環(huán)境標準都比中央標準更嚴格。在日本，環(huán)境監(jiān)管是市民敦促地方、地方推進中央、自下而上的全國性活動。上世紀60年代環(huán)境污染嚴重時，46個地方政府率先采取措施，成立環(huán)保機構，出臺公害防止條例，與企業(yè)簽訂公害防止協定3000多件。在地方政府的帶動下，中央政府開始頒布環(huán)境法律并設立環(huán)境廳。其二，地方機構更了解當地情況，可以因地制宜地采取更為靈活和彈性的措施，從而使效果更好。其三，地方政府首腦是選民直接投票選舉產生的，有一定任期，定期改選部分官員。環(huán)境質量關系到居民的切身利益，居民可以通過“以手投票”和“以腳投票”激勵和約束地方官員。其四，如果地方沒能執(zhí)行預期的環(huán)保措施，中央將取而代之，使地方失去保護當地利益主體的主動權。例如，在美國，如果一個州不遵守EPA的管理，那么該州將失去對本州許可證頒發(fā)的控制，或失去EPA的資金援助。聯邦政府將取代州政府，根據聯邦實施計劃（FIP）直接在該州實施環(huán)境保護項目。

（二）垂直管理的經驗

在垂直管理方面，發(fā)達國家主要有以下先進經驗。一是通過法律對地方進行監(jiān)管。在德國，聯邦環(huán)境部可以通過司法程序監(jiān)督地方工作，要求執(zhí)法不力的州或地方環(huán)保機構限期糾正，或向法院提出訴訟。二是對地方采用激勵機制。州環(huán)保機構的部分預算來自美國環(huán)保局所設立的全國性大項目，當州政府未按協議有效地進行環(huán)境監(jiān)管時，美國環(huán)保局有權削減項目資金。三是充足的人力和財力保障。美國環(huán)保局在全美十個區(qū)域擁有派出機構，員工一萬人，占聯邦環(huán)保局總人數的一半以上。派出機構領導層任命、人員工資、預算完全由美國環(huán)保局決定，不受地方政府影響。聯邦環(huán)保局每年從預算中撥出相當大的部分給予派出機構，使垂直監(jiān)管有充足的人力、財力和獨立性保障。

五、因地制宜采取科學精準的監(jiān)管方法

（一）環(huán)境影響評價制度的實行有法律和程序保障

美國、日本、德國等國都實行了環(huán)境影響評價制度。日本在基本法中對環(huán)境影響評價做出明確規(guī)定。美國1970年《國家環(huán)境政策法案》規(guī)定，聯邦政府準備頒布的新法規(guī)、可能對環(huán)境造成重大影響的政府行為、私人運營并受政府規(guī)制或由政府資助的項目都要進行環(huán)境影響評估。1969年美國國會頒布的《國家環(huán)境政策法案》中還規(guī)定了環(huán)境影響評價的程序，使其更具可行性。

（二）濃度控制因地制宜、采用差異化標準

發(fā)達國家在實行濃度控制時，特別注意根據地區(qū)、規(guī)模和技術的不同而設計不同的排放標準。日本1968年《大氣污染防止法》按照不同的設施規(guī)模和工廠聚集程度，對7種污染物的排放濃度設置了四級標準。對于大氣污染嚴重的地區(qū)，制定更加嚴格的“特別排放標準”。美國在制定排放標準時特別考慮到技術水平和地區(qū)差異。對已有固定空氣污染源和新污染源分別制定州行動計劃（SIPs）和基于技術的排放標準。采取分區(qū)管理，按環(huán)境質量分為未達標地區(qū)和預防嚴重退化地區(qū)，分別制定“最低可實現排放率”（LAER）、“最佳可用控制技術”（BACT）兩種技術標準。

（三）總量控制注重具體方法和微觀工具設計

發(fā)達國家注重與總量控制相配合的具體方法和微觀工具，使總量控制能夠真正實施落實。日本使用兩種總量控制方法：一是排出口總量控制，對工廠排放的煤煙總量設定標準，并制定達標的時限和方法。二是在排出口總量控制的基礎上，對空氣污染嚴重區(qū)域實行更嚴格的區(qū)域總量控制，確定排放總量、總量削減計劃、削減措施和期限，向各排出單位分配排放總量和削減額度。為配套落實總量控制制度，日本許多地方性大氣污染防治條例明確規(guī)定實行許可證制度。

（四）強制要求安裝環(huán)境監(jiān)測設備，嚴防數據造假

美國法律要求排污企業(yè)必須安裝排放控制裝置和監(jiān)測排放的系統。日本為防止數據造假，規(guī)定企業(yè)上報的測定排放數據必須經企業(yè)內部的公害防治員簽字。若公害防治員嚴重失職，處罰將非常嚴厲，按法律規(guī)定可能被判入獄。

（五）嚴厲的懲罰措施與保護性的激勵措施

發(fā)達國家對排污有嚴厲的懲罰措施。日本1973年頒布的《與污染相關的健康損害賠償法》規(guī)定，居住在指定地區(qū)的居民患上官方指定的與污染相關的疾病，如慢性支氣管炎、哮喘和哮喘性支氣管炎，可以申請獲得醫(yī)療及經濟損失補償。雖然該條款于1998年廢止，但這一嚴厲規(guī)定對大氣污染起到了有效的震懾作用。除懲罰措施外，發(fā)達國家還注重運用財政補貼等方式促進污染防治。德國對防治污染而發(fā)生額外支出的小生產者提供幫助，使小生產者不會因污染防治而面臨資金流動性困難甚至破產的危險，以加速環(huán)境防治項目的實施。

六、提高社會參與度的制度設計

（一）公眾參與的權利受到法律保障

美國1970 年《清潔空氣法》規(guī)定，任何人都能以自己的名義對任何違反本法規(guī)定的行為提起訴訟。其中，任何人是“包括個人、公司、合伙、行業(yè)協會、州、市、州的政治分支機構、合眾國的任何一個機構、部門或者分支及其任何官員、代理人或雇員”。美國有16個州也分別在相應的環(huán)境法里規(guī)定了公民訴訟制度。1995—2003年間，美國公民在法律保障下共計向州和地方政府發(fā)送了729份訴前通知，起訴案件336件。在大多數案例中，州和地方政府都在訴前通知期內糾正了自己的違法行為。《加拿大環(huán)境保護法》規(guī)定，任一加拿大公民可對違反該法的行為提出調查請求，環(huán)境部長須馬上實施調查;若部長調查后未采取適當行動，公民可對違法者提起訴訟。此外，加拿大對公眾參與設計具體化規(guī)定，使公眾能夠切實參與環(huán)境監(jiān)管。

（二）信息公開便于公眾監(jiān)督

美國環(huán)保局通過環(huán)保局網站、大區(qū)的新聞發(fā)布會對外公開所有的行政、民事、刑事行動的細節(jié)，使公眾獲得全部信息。加拿大為公眾建立了互聯網資源——環(huán)境登記處，提供環(huán)境狀況、監(jiān)測數據、相關政策、法規(guī)、指令、協議、許可、評估報告等，以助于公眾全程監(jiān)督。

（三）公眾通過市場機制約束企業(yè)行為

日本政府注重利用消費者的市場約束能力來制約企業(yè)的行為。在日本，企業(yè)如果不重視環(huán)保，消費者就不愿購買其產品，從而激勵企業(yè)重視環(huán)保。在這種社會環(huán)境下，日本企業(yè)特別是大型企業(yè)重視自身的環(huán)境形象，自覺遵守環(huán)保法規(guī)，大力投資環(huán)保設備。1974—1976年，日本民營企業(yè)在環(huán)保設備上的投資占其設備總投資的20%，環(huán)保年均投資居世界之首。

〔本文系國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院重點課題“加強市場監(jiān)管體系建設研究”（項目編號：A2014011003）終期成果〕

（周適，國家發(fā)展改革委經濟所助理研究員、博士。郭麗巖，國家發(fā)展改革委經濟所副研究員、博士）