王萬冬，李倩媛

（連云港市審計(jì)局投資審核中心， 江蘇 連云港 222006）

1 工程概述

連云港市海濱大道市區(qū)段全長約 56 km，北起臨洪河口岸南至埒子河口，總投資約 50 億元。規(guī)劃道路以 6 車道為主，建成后不僅是體現(xiàn)海濱城市風(fēng)貌的景觀大道，更是推動(dòng)港產(chǎn)城一體化發(fā)展的快速通道。海濱大道市區(qū)段劃分為 18 個(gè)標(biāo)段，由 5 個(gè)責(zé)任主體負(fù)責(zé)建設(shè)。全線地質(zhì)條件復(fù)雜，涉及河口、海堤、吹填堤壩、山體爆破、近海淺灘，難度較大的工程有跨海大橋、跨鐵路橋、山體半幅高架、下穿立交等。同時(shí)，地下管線復(fù)雜、遷改工程量大，沿線土地房屋征收面積大、難度高，無疑都增加了工程實(shí)施的難度。由于該項(xiàng)目投資大、技術(shù)復(fù)雜，在跟蹤審計(jì)實(shí)施過程中遇到了一些問題。對(duì)此，筆者總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)做法。

2 做好審計(jì)定位，處理好各方關(guān)系

2.1 準(zhǔn)確定位，明確跟審職責(zé)

審計(jì)定位是明確審計(jì)機(jī)關(guān)以何身份、何角度來開展工作的問題。審計(jì)定位正確與否，直接關(guān)系到審計(jì)工作是否依法進(jìn)行，直接影響審計(jì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。政府投資建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，其實(shí)質(zhì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程的外部審計(jì)監(jiān)督，有別于建設(shè)單位自聘社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行的咨詢服務(wù)。把握好這個(gè)定位，才能合理界定審計(jì)職責(zé)和范圍，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

在準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，我們將跟蹤審計(jì)職責(zé)概括為規(guī)范各方主體的管理和行為、合理控制工程造價(jià)、提高建設(shè)資金的使用效益。需要注意的是，將跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)和目標(biāo)設(shè)定為單一的投資造價(jià)控制，是目前存在的誤區(qū)之一。在具體執(zhí)行過程中，需要重點(diǎn)發(fā)揮兩個(gè)審計(jì)監(jiān)督職能：一是監(jiān)督糾正，即通過全過程的參與和監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正工程實(shí)施過程中的違規(guī)行為，避免政府資金損失；二是審核評(píng)價(jià)，即通過對(duì)變更洽商簽證及材料設(shè)備采購等涉及工程造價(jià)事項(xiàng)的審核，評(píng)價(jià)其是否合理并出具意見。

在跟蹤審計(jì)中時(shí)刻把握審計(jì)定位，明確跟蹤審計(jì)在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)扮演的角色及發(fā)揮的作用是非常重要的；否則就可能出現(xiàn)審計(jì)不到位或者錯(cuò)位、越位的情況。在海濱大道跟蹤審計(jì)中，我們對(duì)項(xiàng)目具體跟蹤審計(jì)實(shí)施者進(jìn)行培訓(xùn)，進(jìn)一步明確定位和職責(zé)，制定有針對(duì)性的實(shí)施方案并嚴(yán)格落實(shí)，防止因參與的不恰當(dāng)使被審各方將風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)移至審計(jì)機(jī)關(guān)。

2.2 正確處理監(jiān)督和服務(wù)的關(guān)系

在跟蹤審計(jì)實(shí)施中，需要正確處理好審計(jì)與建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位的關(guān)系，積極主動(dòng)做好溝通協(xié)調(diào)工作，才能確保在全過程跟蹤審計(jì)中的獨(dú)立監(jiān)督地位，真正做到寓服務(wù)于監(jiān)督之中。

(1)正確處理好與建設(shè)單位的關(guān)系。跟蹤審計(jì)模式下，審計(jì)成為建設(shè)過程中的一個(gè)控制環(huán)節(jié)。審計(jì)人員進(jìn)入工地現(xiàn)場進(jìn)行審計(jì)，提出審計(jì)意見，客觀上造成了一些建設(shè)單位對(duì)審計(jì)的依賴甚至提出過多的純服務(wù)性工作，使審計(jì)人員很被動(dòng)，容易偏離監(jiān)督者的定位，而進(jìn)入管理者的職責(zé)范圍。審計(jì)人員一旦越位，跟蹤審計(jì)所建立的權(quán)利制衡監(jiān)督機(jī)制就會(huì)缺失。對(duì)此，審計(jì)機(jī)關(guān)必須同建設(shè)單位明確跟蹤審計(jì)的職能范圍，并在行使職權(quán)和審計(jì)經(jīng)費(fèi)、人員管理方面充分體現(xiàn)審計(jì)的獨(dú)立性。審計(jì)人員也要準(zhǔn)確把握監(jiān)督與服務(wù)、監(jiān)督與管理的關(guān)系，堅(jiān)守自身的角色定位，只發(fā)表審計(jì)意見而不代替管理；對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題一定要履行審計(jì)程序，通過建設(shè)單位去解決，不能越俎代庖。

(2)要處理好與監(jiān)理、施工等各參建單位的關(guān)系。在跟蹤過程中，對(duì)設(shè)計(jì)、施工、勘察、監(jiān)理等單位要嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)監(jiān)督，應(yīng)避免與工作無關(guān)的接觸?，F(xiàn)場審計(jì)人員對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)實(shí)事求是，充分聽取各方的意見；在堅(jiān)持原則的同時(shí)，樹立服務(wù)大局的意識(shí)，針對(duì)問題的性質(zhì)通知整改或向政府反映。同時(shí)，要注意妥善處理問題的方式方法。如有不慎，容易會(huì)被扣上“影響建設(shè)進(jìn)度、引起施工糾紛”等帽子，產(chǎn)生一些不必要的負(fù)面影響。

3 跟蹤審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容

3.1 重視前期工作審計(jì)

在跟蹤審計(jì)實(shí)施過程中，審計(jì)人員首先要重視對(duì)前期準(zhǔn)備的審計(jì)，避免合同履行后陷入被動(dòng)審計(jì)。要結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)判斷，充分發(fā)揮事前控制的優(yōu)勢，及時(shí)進(jìn)行偏差預(yù)警防范，避免造成不必要的損失。前期工作審計(jì)主要包括：做好項(xiàng)目概算審核，合理有效控制投資規(guī)模；認(rèn)真審核招標(biāo)文件，特別是招標(biāo)控制價(jià)編制；審核合同條款，避免結(jié)算時(shí)由于約定不明確造成合同糾紛。

3.2 重視變更簽證審核

要明確建設(shè)單位完善變更簽證的申報(bào)程序，報(bào)送提出變更的原因和依據(jù)，派員參加涉及變更的工程例會(huì)。在掌握實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，分析原因，分清責(zé)任，做好記錄；對(duì)不合理的變更提出審計(jì)意見和建議，為竣工結(jié)算審計(jì)做好準(zhǔn)備。處理簽證時(shí)應(yīng)注意六大原則：簽量不簽消耗；簽量不簽價(jià)；不能與合同相抵觸；簽單價(jià)不簽總價(jià)；簽量應(yīng)有明細(xì)計(jì)算式及相關(guān)圖形；簽證事項(xiàng)的相關(guān)來源應(yīng)清楚。

3.3 重視隱蔽工程驗(yàn)收

跟蹤審計(jì)要隨時(shí)了解和掌握隱蔽工程施工情況，參加隱蔽工程驗(yàn)收，做好影像記錄等現(xiàn)場取證。在道路工程審計(jì)中，需要重點(diǎn)關(guān)注的隱蔽工程有：道路管溝開挖深度，墊層是否做了、是否達(dá)到設(shè)計(jì)要求；路基基層、面層厚度，路基回填密實(shí)度是否達(dá)到設(shè)計(jì)要求；檢查井是否用防水砂漿抹灰、是否做檢修爬梯等。對(duì)于隱蔽工程工程量的確定，審計(jì)部門要同建設(shè)單位、監(jiān)理部門、施工部門一起進(jìn)行現(xiàn)場取樣和印證。涉及造價(jià)增減的，要做到圖片、文字資料齊全，及時(shí)辦理確認(rèn)手續(xù)并存檔。

3.4 重視資金管理審核

以資金為主線，關(guān)注建設(shè)資金的籌集和走向，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目建設(shè)資金使用核算的合規(guī)性、項(xiàng)目資金撥付的及時(shí)性、各項(xiàng)資金管理內(nèi)控制度的完善性，關(guān)注超標(biāo)準(zhǔn)支付、截留、轉(zhuǎn)移、擠占、挪用項(xiàng)目資金的問題。工程進(jìn)度撥款控制是施工階段造價(jià)控制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，工程進(jìn)度款審核時(shí)既要做到使施工單位獲得合理的資金用于工程的順利施工，又要使工程款不能超付。一旦超付，建設(shè)單位就會(huì)處于十分被動(dòng)的地步。

3.5 重視合同外事項(xiàng)審核

市政道路工程施工過程中存在很多合同外事項(xiàng)需要審計(jì)人員審核，如地下管線遷改施工、轉(zhuǎn)換交通措施投入、軟土基礎(chǔ)處理等。此時(shí)跟蹤審計(jì)人員應(yīng)該深入施工現(xiàn)場，取得第一手資料，根據(jù)事實(shí)合理性提出公允的審計(jì)意見。

4 跟蹤審計(jì)的實(shí)施

4.1 跟蹤審計(jì)組織方式

審計(jì)實(shí)踐中，跟蹤審計(jì)相比竣工決算審計(jì)更需要加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃性，按不同建設(shè)項(xiàng)目選擇合理適用的跟蹤審計(jì)實(shí)施的組織形式。通常的跟蹤審計(jì)的組織形式有貼身型駐地跟蹤、定點(diǎn)定時(shí)跟蹤以及各種組合型的跟蹤形式。海濱大道審計(jì)主要采用駐地跟蹤審計(jì)模式。審計(jì)人員長期派駐現(xiàn)場，熟悉了解建設(shè)過程，對(duì)幫助審計(jì)部門掌握建設(shè)現(xiàn)場實(shí)際情況、控制造價(jià)有較大幫助。但這種跟蹤模式不利于劃分審計(jì)監(jiān)督與建設(shè)單位管理的責(zé)任關(guān)系，不可避免地會(huì)出現(xiàn)審計(jì)越位的現(xiàn)象；容易造成建設(shè)單位依賴于審計(jì)部門，大事小事請(qǐng)審計(jì)決策，甚至將難事推給審計(jì)或?qū)徲?jì)作擋箭牌。這些問題在現(xiàn)場審計(jì)過程中較難解決，因此我們建議應(yīng)慎用駐地跟蹤審計(jì)模式，多采用定點(diǎn)和定時(shí)相結(jié)合的跟蹤審計(jì)模式。

4.2 跟蹤審計(jì)方法

在動(dòng)態(tài)的跟蹤審計(jì)中必須處理好“全過程”和“抓重點(diǎn)”的關(guān)系。跟蹤審計(jì)要參與全過程，并不意味著事無巨細(xì)統(tǒng)統(tǒng)跟蹤。合理有效的跟蹤審計(jì)方法必須有效把握“審計(jì)控制點(diǎn)”。所謂“審計(jì)控制點(diǎn)”，一般也是建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過程中的關(guān)鍵點(diǎn)，因項(xiàng)目特點(diǎn)性質(zhì)而有所不同。在海濱大道建設(shè)中表現(xiàn)為這樣幾個(gè)環(huán)節(jié)：招標(biāo)投標(biāo)的合法合理性(合理確定控制價(jià)、清單項(xiàng)目設(shè)置及合同條款)；隱蔽工程的真實(shí)準(zhǔn)確性(如現(xiàn)場發(fā)生的后期無法查證的挖、填)；原始地貌的勘察取證記錄(影響土方工程量)；設(shè)計(jì)變更、工程簽證的合理合規(guī)性；材料采購(大宗材料的詢價(jià)、定價(jià)及進(jìn)場材料質(zhì)量等)。抓住了“審計(jì)控制點(diǎn)”，就可以變?nèi)旌虻膶徲?jì)跟蹤為“審計(jì)控制點(diǎn)”的審計(jì)跟蹤，從而提高跟蹤審計(jì)的效率，降低跟蹤審計(jì)的成本，達(dá)到事半功倍的效果。

4.3 審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范

項(xiàng)目實(shí)行跟蹤審計(jì)優(yōu)點(diǎn)有很多，但同時(shí)也增大了審計(jì)部門的風(fēng)險(xiǎn)。在審計(jì)實(shí)施過程中加強(qiáng)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范非常必要。主要有以下一些風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

(1)出臺(tái)操作辦法，使跟蹤審計(jì)有據(jù)可依。我們制定了《海濱大道建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)察管理辦法》，并以指揮部發(fā)文的形式向項(xiàng)目各參建單位發(fā)送。管理辦法明確了跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)、跟蹤形式、審計(jì)目的和范圍，讓參加項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)和具體負(fù)責(zé)人都明確審計(jì)的要求，了解配合跟蹤審計(jì)的責(zé)任和任務(wù)。

(2)健全內(nèi)控機(jī)制，確保審計(jì)質(zhì)量無隱患。一是制定操作流程，強(qiáng)調(diào)初審情況交流和初審報(bào)告復(fù)核等重點(diǎn)環(huán)節(jié)；二是建立了“雙主審制”、“審定結(jié)果會(huì)審?fù)▓?bào)制”，約束審計(jì)人員的個(gè)人裁量空間；三是制定切實(shí)可行的審計(jì)方案，真正對(duì)審計(jì)工作具有指導(dǎo)作用。

(3)加強(qiáng)考核檢查，有效把控協(xié)審風(fēng)險(xiǎn)。為了彌補(bǔ)審計(jì)力量的不足，跟蹤審計(jì)中聘請(qǐng)了中介機(jī)構(gòu)人員來參與協(xié)審。要嚴(yán)把中介機(jī)構(gòu)參審關(guān)，嚴(yán)格考核中介審計(jì)的質(zhì)量，減少協(xié)審風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié) 語

市政道路工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資巨大、影響范圍廣，惠及民生，社會(huì)意義重大。對(duì)其進(jìn)行跟蹤審計(jì)，以政府審計(jì)較為獨(dú)立的監(jiān)督者身份，通過審核工程支出，檢查管理效益，對(duì)建設(shè)管理體系和內(nèi)控制度進(jìn)行評(píng)價(jià)和檢測，幫助建設(shè)單位提高建設(shè)管理水平，很有必要。

[1]袁志衛(wèi),張蕾.淺談公路建設(shè)投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)以及注意的問題[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用,2012(2).

[2]劉罡.建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的定位與協(xié)調(diào)[J].中國審計(jì),2005(6).

[3]杜偉飛.國家建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的組織與實(shí)施[J].杭州電子工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)(高等教育研究版),2004(4).