孫建忠 呂 萍

（吳江區(qū)水利局，江蘇 蘇州 215200）

1 水利工程管理及服務(wù)外包現(xiàn)狀

1.1 水利工程管理現(xiàn)狀

蘇州市吳江區(qū)水利局為本區(qū)水行政主管部門，除局機(jī)關(guān)本級外，現(xiàn)設(shè)有下屬單位12 個(gè)，其中9 個(gè)為基層水利站，以及堤閘工程管理所、太浦河工程管理所和防汛物資儲備管理中心。2015年，為加強(qiáng)全區(qū)河道養(yǎng)護(hù)管理，統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，將原城管局河道管理所（主要負(fù)責(zé)城區(qū)河道管理），原水利局河道管理處及松陵防洪排澇所三個(gè)單位撤并，新成立吳江區(qū)河道管理處；為確保居民用水安全，組建備用水源地管理中心；根據(jù)行政區(qū)域的調(diào)整，將橫扇并至松陵水利站。至此，全區(qū)共有局屬水利工程管理單位13 個(gè)，編制人數(shù)666 人。其中，堤閘所負(fù)責(zé)境內(nèi)太湖沿線的工程管理，太浦河管理所負(fù)責(zé)太浦河沿線的工程管理，河道處負(fù)責(zé)縣級以上河道的管理，備用水源地管理中心負(fù)責(zé)水源地的日常運(yùn)行和管理，其它水利工程按照屬地原則，由各水利站負(fù)責(zé)管理。

1.2 水利工程管理服務(wù)外包現(xiàn)狀

水利工程管理由于專業(yè)性較強(qiáng)，服務(wù)外包還處于探索和起步階段?，F(xiàn)階段水利工程管理服務(wù)外包主要涉及兩方面內(nèi)容：

（1）河道的養(yǎng)護(hù)管理

自2003年開始對圩內(nèi)河道進(jìn)行日常保潔，經(jīng)過多年的實(shí)踐，已經(jīng)形成常態(tài)化的管理模式。目前大部分鎮(zhèn)（區(qū)）的農(nóng)村河道，同村莊環(huán)境保潔捆綁在一起，由村里負(fù)責(zé)日常保潔，多數(shù)是村里請年齡較大的村民進(jìn)行保潔，實(shí)行分段保潔，包干到人。鎮(zhèn)（區(qū)）建成區(qū)的河道，大部分實(shí)行服務(wù)外包，請專業(yè)的保潔公司進(jìn)行日常保潔，如：平望鎮(zhèn)請了明星保潔公司，汾湖請了朗凈保潔公司。圩外河道，由于流動(dòng)性大、河面寬、保潔難度和保潔經(jīng)費(fèi)大，在2014年以前沒有列入日常保潔的范圍。2014年開始，圩外河道列入日常保潔的范疇，區(qū)水利局專門購買了全自動(dòng)保潔船只，負(fù)責(zé)打撈圩外水面的漂浮物。汾湖將外河打撈工作承包給經(jīng)驗(yàn)相對豐富的漁民，同漁民簽訂承包協(xié)議，水利站負(fù)責(zé)提供打撈設(shè)備，根據(jù)打撈工作量支付費(fèi)用。

（2）堤防綠化養(yǎng)護(hù)

太浦河及太湖大堤沿線的堤防，綠化率相對較高，綠化面積大，實(shí)行管養(yǎng)分離，太浦河管理所與堤閘所每年同綠化公司簽訂養(yǎng)護(hù)協(xié)議。但受經(jīng)費(fèi)的制約，目前只有部分堤防段實(shí)行管養(yǎng)分離，沒有全部覆蓋。其余的堤防，原本由于土地權(quán)屬問題沒有解決，大部分沒有實(shí)施綠化，2013年開始，全區(qū)對500 多km 堤防進(jìn)行了綠化，今后這些堤防的綠化養(yǎng)護(hù)，是一項(xiàng)比較重的任務(wù)。盛澤鎮(zhèn)是第一批開展堤防達(dá)標(biāo)管理試點(diǎn)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2012年就對堤防管理范圍內(nèi)的土地進(jìn)行租賃，種植綠化，并落實(shí)了3000 元/km的管護(hù)經(jīng)費(fèi)。第一批試點(diǎn)的30 km 堤防，已經(jīng)采用服務(wù)外包的形式，同綠化公司簽訂協(xié)議，按照每月200 元/km的標(biāo)準(zhǔn)委托其進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。此外，農(nóng)村圩區(qū)閘站泵房的日?？醋o(hù)，大部分是聘用年齡較大的村民擔(dān)任，全區(qū)約有341 人，工資性支出563 萬元。

2 推進(jìn)水利工程管理服務(wù)外包的必要性和可行性

2.1 推進(jìn)水利工程管理服務(wù)外包的必要性

（1）落實(shí)政策轉(zhuǎn)變職能的需要

黨的十八大以來，要求各級政府大力簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、創(chuàng)新體制機(jī)制，由全能政府向高效政府轉(zhuǎn)變。省、市、區(qū)各級政府都出臺了政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方面的文件，要求完善政府購買服務(wù)制度，穩(wěn)妥推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作。2014年初水利部印發(fā)《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》，要求創(chuàng)新水利公共服務(wù)提供方式，對適合市場、社會(huì)組織承擔(dān)的水利公共服務(wù)，要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式交給市場和社會(huì)組織承擔(dān)。逐步推行向社會(huì)力量購買工程建設(shè)管理、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技術(shù)服務(wù)等水利公共服務(wù)，推動(dòng)水利公共服務(wù)承接主體和提供方式多元化。《江蘇省深化小型水利工程管理體制改革實(shí)施方案》于2014年出臺，方案要求小型農(nóng)田水利工程要完善工程管理模式，因地制宜采取專業(yè)化集中管理與社會(huì)化管理等多種管理方式。因此，推進(jìn)水利工程管理服務(wù)外包既是適應(yīng)政府簡政放權(quán)的需要，也是滿足深化水利工程管理體制改革的需要。

（2）改進(jìn)工作優(yōu)化能力的需要

一方面，吳江區(qū)水利工程多，管理人員相對不足，需要通過服務(wù)外包的形式轉(zhuǎn)移一部分工作量。全區(qū)有800 多座水閘，1000 多座泵站，2000多km 堤防，2600 多條河道及300 多個(gè)湖泊，而在編的水利系統(tǒng)工作人員僅有600 多個(gè)，管理人員明顯不足。另一方面，管理人員存在“青黃不接”的現(xiàn)象。近年來，到年齡退休的事業(yè)編制職工數(shù)量較大，尤其在一線工作崗位上；由于受人員編制的限制，新招人員寥寥無幾。近些年雖然為了培養(yǎng)新生力量，發(fā)展水利信息化，招收了一些本科以上畢業(yè)生，但這些新進(jìn)人員對水利工程管理的一線工作缺乏經(jīng)驗(yàn)，且缺少苦干精神。目前大部分泵站、閘門都是十幾年前的老工程，機(jī)電設(shè)備老舊，維修養(yǎng)護(hù)成為日常管理的重點(diǎn)，而會(huì)保養(yǎng)、懂維修的人員大都是50 多歲的老員工，即將退休，這部分重活、累活面臨無人接手的尷尬局面，需要請有資質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍來承接。因此，推進(jìn)水利工程管理服務(wù)外包是水行政主管部門改進(jìn)工作優(yōu)化能力的需要。

2.2 推進(jìn)水利工程管理服務(wù)外包的可行性

吳江區(qū)水利工程管理開展服務(wù)外包，具有一定的基礎(chǔ)條件。

（1）已建工程體系比較完善。自建國以來，歷屆政府都非常重視水利工程的建設(shè)，特別是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，防洪工程的重要性凸顯，近些年在水利工程建設(shè)上的投入加大，已經(jīng)建成比較完善的防洪排澇工程體系，建成區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)不低于50年一遇。

（2）管理體制機(jī)制不斷完善。2010～2011年，全區(qū)開展圩區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)，取得了良好的效果：統(tǒng)一了管理模式，原來鎮(zhèn)管、村管、委托管理的圩區(qū)，全部由水利站進(jìn)行管理，并實(shí)行“閘、站、河、堤”四位一體的管理模式；規(guī)范了管理設(shè)施，聯(lián)圩管理服務(wù)區(qū)按照“八有”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行現(xiàn)代化改造；落實(shí)了管理經(jīng)費(fèi)，取消了農(nóng)業(yè)排澇水費(fèi)，區(qū)、鎮(zhèn)兩級每年撥款1002 萬元用于補(bǔ)助農(nóng)業(yè)排澇水費(fèi)。2013～2015年，全面開展圩堤達(dá)標(biāo)管理，全區(qū)547.5 km 堤防，完成綠化種植。

（3）工程管理法規(guī)制度不斷健全。為提高水利工程管理水平，近幾年吳江區(qū)先后出臺了《吳江區(qū)小型農(nóng)田水利工程管理辦法》《吳江區(qū)小型農(nóng)田水利工程管理考核辦法》《吳江區(qū)圩區(qū)運(yùn)行管理辦法》《吳江區(qū)河道管理實(shí)施辦法》等多個(gè)規(guī)范性文件。

（4）工程管理服務(wù)外包的實(shí)踐探索。近些年，在水利工程服務(wù)外包方面，各個(gè)水利站、堤閘所和太浦河管理所等單位都進(jìn)行了嘗試，如前面提到的盛澤鎮(zhèn)堤防綠化養(yǎng)護(hù)外包。2014年水利系統(tǒng)還組織相關(guān)人員，赴浙江、昆山、吳中區(qū)等地參觀學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)他們先進(jìn)的管理理念和管理經(jīng)驗(yàn)，其中，蘇州市河道管理處對石湖片區(qū)調(diào)水工程13 座新建水利工程的日常運(yùn)行及維修養(yǎng)護(hù)工作，就通過服務(wù)外包的形式，委托江都水利工程管理處進(jìn)行管理。

上述各項(xiàng)工作的開展，為深化水利工程管理改革，推進(jìn)水利工程管理服務(wù)外包奠定了一定的基礎(chǔ)。

3 推進(jìn)水利工程管理服務(wù)外包存在的問題

3.1 行業(yè)管理專業(yè)性較強(qiáng)，承接主體選擇面不大

目前已經(jīng)開展服務(wù)外包的水利工程中，堤防綠化養(yǎng)護(hù)及圩內(nèi)河湖水面保潔工作的專業(yè)性相對不強(qiáng)，所以市場的選擇面大些，普通的綠化公司和保潔公司能夠勝任。而閘站的運(yùn)行管理及維修養(yǎng)護(hù)、圩外河湖的打撈保潔，相比前兩項(xiàng)工作，專業(yè)性更強(qiáng)，需要有專業(yè)資質(zhì)的公司來承接。如：圩外水面的打撈保潔，需要借助全自動(dòng)保潔船、水草收割船、運(yùn)輸船這些大型工具才能完成，要求操作人員具有相關(guān)的執(zhí)業(yè)證書，但目前市場上這類公司非常少。泵站的運(yùn)行管理及維修養(yǎng)護(hù)，需要工作人員具有專業(yè)的機(jī)電知識和豐富的經(jīng)驗(yàn)，而這類公司更加稀少，目前，江蘇范圍內(nèi)也只有屈指可數(shù)的幾家，所以選擇面窄，不能形成充分競爭的市場。

3.2 監(jiān)管評估機(jī)制不健全，管理效果難保障

水利工程大部分屬于公益性工程，水行政主管部門雖然可以通過服務(wù)外包的形式轉(zhuǎn)移一部分管理工作，但是依然負(fù)有管理的責(zé)任。因此，如何對服務(wù)項(xiàng)目的過程進(jìn)行監(jiān)管，如何評價(jià)服務(wù)效果，是推進(jìn)服務(wù)外包必須要解決的問題。由于水利工程管理的服務(wù)外包還處于起步階段，故其評估考核機(jī)制還不成熟。但圩內(nèi)河道的保潔，從2003年至今，經(jīng)歷10 多年的探索和實(shí)踐，目前已經(jīng)形成了相對成熟的評估考核機(jī)制，推行市場化管理問題不大。而圩外河道養(yǎng)護(hù)服務(wù)外包，雖然可以借鑒圩內(nèi)河道的成果，但是由于圩外河道水體流動(dòng)性大、使用的打撈設(shè)備機(jī)械化程度高、打撈的漂浮物數(shù)量多等原因，對養(yǎng)護(hù)管理的效果產(chǎn)生了很多不確定因素，因此，評估考核機(jī)制還有待完善。閘站的運(yùn)行管理及維修養(yǎng)護(hù)，直接關(guān)系到防洪工程能否有效運(yùn)行，責(zé)任重大，如果采用服務(wù)外包的形式，必須要建立有效的監(jiān)管機(jī)制。

3.3 管理資金來源受限，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)相對不足

2010年以前，堤閘工程管理所、太浦河工程管理所及各水利站，都是差額撥款單位，各單位有一定的經(jīng)營收入，工程運(yùn)行管理及維修養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費(fèi)部分來源于自籌。2013年以后，包括9 個(gè)水利站在內(nèi)的所有水利工程管理單位均納入財(cái)政全額預(yù)算單位，所有收費(fèi)全部上繳財(cái)政，工程的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)及維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)也根據(jù)財(cái)政預(yù)算支出，雖然在很大程度上保障了經(jīng)費(fèi)的來源，但一定程度上也限制了資金來源渠道及額度。近兩年財(cái)政預(yù)算相對較緊，2014年區(qū)級財(cái)政用于水利工程管理的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為3000 萬元，2015年減少為2500 萬元。根據(jù)測算，如果實(shí)行服務(wù)外包，每年全區(qū)的圩外河道保潔，需要至少1000 萬元，而目前區(qū)級對圩外河道的預(yù)算只有200 萬元，資金缺口非常大。全區(qū)的閘站運(yùn)行管理，如果實(shí)行服務(wù)外包，由于閘站數(shù)量多，又分散，外包單位的運(yùn)行成本高，外包的價(jià)格勢必也高，故以目前對水利工程運(yùn)行管理的投入，很難實(shí)現(xiàn)服務(wù)外包。

4 推進(jìn)水利工程管理服務(wù)外包的工作設(shè)想

4.1 分類推進(jìn)，發(fā)展管理形式多樣化

水利工程大致可分為純公益性和資源型，圩區(qū)閘、泵站、防洪堤屬于純公益性水利工程，而河道、湖泊、灌溉站有一定的資源價(jià)值，屬于資源型工程。純公益性的水利工程，實(shí)行“管養(yǎng)分離”。如：堤防、排澇站、防洪閘等水利設(shè)施，實(shí)行管養(yǎng)分離，由水利站或者水利局直屬單位進(jìn)行管理，維修養(yǎng)護(hù)部分推向市場。在具體操作上，一方面可以與專業(yè)的公司簽訂承包合同，雖然現(xiàn)在這類公司并不多，但可以采用邀請招標(biāo)的方式，請有資質(zhì)、有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)隊(duì)伍來承包。另一方面，可以考慮將水利站現(xiàn)有水利企業(yè)轉(zhuǎn)化為專業(yè)化的管理隊(duì)伍。如：水利市政工程有限公司等單位，因體制改革，現(xiàn)狀發(fā)展處于比較尷尬的境地，而公司人員對本地水利工程的建設(shè)和管理具有豐富經(jīng)驗(yàn)，可以引導(dǎo)利用起來，鼓勵(lì)成立專業(yè)隊(duì)伍，承接部分服務(wù)外包工作。對資源型的水利工程，如河道、湖泊、灌溉站，可實(shí)行“參與式管理”?！皡⑴c式管理”是學(xué)術(shù)界多年來竭力倡導(dǎo)的管理模式，在實(shí)踐中，許多發(fā)達(dá)國家，水利工程管理也都采用“參與式管理”的模式，水行政主管部門負(fù)責(zé)政策法規(guī)的制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，具體的日常管理由民間組織承擔(dān)，如：德國的水利協(xié)會(huì)、日本的村落共同體、韓國的“水利契”等組織。具體操作上，可以鼓勵(lì)利益共同體，如一條河流沿線的村莊，每個(gè)村莊選幾名村民代表，組成“某河道管理組織”，負(fù)責(zé)河道的養(yǎng)護(hù)管理，水行政主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對管理效果好的給予資金獎(jiǎng)勵(lì)。

4.2 技術(shù)扶持，培育壯大服務(wù)主體

上文所述，目前能夠承接水利工程管理服務(wù)外包的專業(yè)公司很少，且服務(wù)水平有待驗(yàn)證，而幾十年來，吳江區(qū)水利工程管理工作一直由水行政主管部門及其下屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)，積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)：①可以充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒體，對水利工程管理工作進(jìn)行廣泛的宣傳，增加社會(huì)的認(rèn)知度。②通過開展技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)技能競賽等多種形式，一方面提高系統(tǒng)內(nèi)人員的專業(yè)水平，一方面也給社會(huì)人員提供平臺。③鼓勵(lì)組建社會(huì)團(tuán)體?？梢园l(fā)展服務(wù)水利工程管理的志愿者隊(duì)伍，也可以組建利益共同體，如由同一片灌溉區(qū)域的農(nóng)業(yè)大戶組成用水戶組織。④降低準(zhǔn)入門檻。目前實(shí)行泵站運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)外包基本要求承包主體必須是具有水利水電機(jī)電設(shè)備安裝二級資質(zhì)或相當(dāng)管理水平的單位，而這個(gè)資質(zhì)的獲得需要一定的企業(yè)規(guī)模和相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)的積累，一般的企業(yè)無法滿足。故可以適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)更多企業(yè)參與這個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)然，降低準(zhǔn)入門檻并不意味降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這就要求在監(jiān)管的過程中多下功夫，多提供技術(shù)輔導(dǎo)。

4.3 試點(diǎn)先行，逐步完善監(jiān)管評估機(jī)制

由于受制度、經(jīng)費(fèi)、市場等方面的制約，現(xiàn)階段要全面推進(jìn)水利工程管理服務(wù)外包不現(xiàn)實(shí)，也不科學(xué)，可以選取基礎(chǔ)條件較好、水利工程設(shè)施完好率相對高、管理硬件相對較好，財(cái)政相對寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者片區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。通過試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，完善管理制度和監(jiān)管評估機(jī)制，為今后全面推廣積累經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)現(xiàn)狀情況來看，推薦盛澤鎮(zhèn)的堤防養(yǎng)護(hù)管理可以先行試點(diǎn)，松陵城區(qū)正在建設(shè)活水自流工程，這部分工程建成后也可以作為試點(diǎn)，新成立的備用水源地管理中心及河道管理處的相關(guān)工作也可以先行試點(diǎn)。

5 結(jié)語

水利工程的運(yùn)行管理及維修養(yǎng)護(hù)，涉及防洪安全，同養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、道路養(yǎng)護(hù)等其他社會(huì)公共事業(yè)有本質(zhì)的區(qū)別。因此，其服務(wù)外包在廣度和深度上都受到很大的制約，不能照搬照抄其他領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，也不能一蹴而就，需要在實(shí)踐中摸索，在摸索中不斷完善，同時(shí)，也需要政府的支持和相關(guān)部門的合作。