紀(jì)慧慧

我國(guó)保障性住房的監(jiān)管體制探析

紀(jì)慧慧

（福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州350108）

摘要：保障性住房建設(shè)既是國(guó)家關(guān)注民生的重要體現(xiàn)，也是推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要舉措。近年來(lái)我國(guó)保障性住房監(jiān)管體制存在著如資金、用地落實(shí)不到位、房屋質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、分配過(guò)程不公正、退出環(huán)節(jié)不規(guī)范等諸多問(wèn)題。為完善我國(guó)保障性住房的監(jiān)管體制，必須完善保障房法律法規(guī)、設(shè)立保障房管理機(jī)構(gòu)、建立保障房配套監(jiān)管制度、提高保障房監(jiān)管意識(shí)等。

關(guān)鍵詞：保障性住房；監(jiān)管體制；住房政策；房地產(chǎn)市場(chǎng)

一、保障性住房發(fā)展概況

（一）保障性住房的含義及構(gòu)成

保障性住房主要是指政府為解決城市中低收入家庭以及最低收入困難家庭的住房問(wèn)題，根據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排，所推出的一種限定購(gòu)房標(biāo)準(zhǔn)、出售價(jià)格以及住房租金的具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房。目前在我國(guó)已基本形成了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房和限價(jià)商品房為主的保障性住房供應(yīng)體系。

經(jīng)濟(jì)適用房是指已經(jīng)列入國(guó)家計(jì)劃，且由政府組織房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以微利價(jià)格向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。［1］它的價(jià)格相對(duì)于商品房而言比較低廉，可以滿足中底收入家庭的住房需求，但是住房者擁有的產(chǎn)權(quán)是有限的。廉租房是政府或者相關(guān)機(jī)構(gòu)以租金補(bǔ)貼為主和實(shí)物配租為輔的方式向城鎮(zhèn)中最低收入住房困難家庭提供的無(wú)產(chǎn)權(quán)的住房，最顯著的特點(diǎn)是只租不售。公租房是以低于市場(chǎng)價(jià)或者租房者所能承受的價(jià)格，向一些“夾心層”群體提供的無(wú)產(chǎn)權(quán)住房，而且政府會(huì)每月給予租賃者如大學(xué)畢業(yè)生、外遷人員等一定的租房補(bǔ)貼；限價(jià)商品房主要體現(xiàn)為限套型，限房?jī)r(jià)，以公開(kāi)、公平、公正的方式來(lái)確定建設(shè)單位。

（二）我國(guó)保障性住房的發(fā)展歷程

自1998年我國(guó)深化住房改革制度，保障性住房制度建設(shè)也邁出了重要的一步，并且這些年來(lái)進(jìn)行了各種制度的改革和政策資金的支持，保障性住房建設(shè)取得了良好的發(fā)展。1998年國(guó)家提出要建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次的保障房供應(yīng)體系，同時(shí)對(duì)住房分配實(shí)行貨幣化的政策；2006年提出通過(guò)重點(diǎn)發(fā)展商品房和經(jīng)濟(jì)適用房的相關(guān)政策來(lái)調(diào)整保障房供應(yīng)體系；2007年提出將廉租房作為保障房發(fā)展的重點(diǎn)，進(jìn)一步建立和健全廉租房制度，在加大廉租房建設(shè)的基礎(chǔ)上，還要對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房制度存在的問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)，同時(shí)也要加大對(duì)棚戶區(qū)以及舊住宅區(qū)的建設(shè)力度；2010年國(guó)家第一次提出將限價(jià)商品房和公租房列入保障房體系當(dāng)中；2011年，政府提出大力發(fā)展以公租房為重點(diǎn)的保障房供應(yīng)體系，同時(shí)在2011年我國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房基本建成432萬(wàn)套，新開(kāi)工建設(shè)1043萬(wàn)套，取得了不錯(cuò)的成績(jī)。2012年又繼續(xù)推進(jìn)保障房建設(shè)工程，在保證質(zhì)量的前提下基本建成500萬(wàn)套，新開(kāi)工建設(shè)700萬(wàn)套以上，2013年提出加快保障性住房的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)使保障房的信息得到公開(kāi)，基本建成保障房460萬(wàn)套，新開(kāi)工600萬(wàn)套；2014年提出要提高大城市的保障房供應(yīng)比例，推動(dòng)公租房和廉租房的并軌運(yùn)作，加大財(cái)政投入。

二、我國(guó)保障性住房監(jiān)管體制存在的問(wèn)題

保障性住房監(jiān)管體制是指在對(duì)保障性住房用地劃撥的審批、建設(shè)資金籌集、施工建設(shè)、分配管理、退出等過(guò)程中，完善立法規(guī)范，確保嚴(yán)格執(zhí)行工程招投投標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)符合工程質(zhì)量管理的規(guī)定和程序，強(qiáng)化對(duì)各個(gè)過(guò)程和相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，以使保障性住房建設(shè)過(guò)程規(guī)范化、透明化，有效杜絕貪污、行賄、偷工減料等違法行為的發(fā)生。［2］在我們保障性住房取得成就的同時(shí)也必須重視保障房在監(jiān)管過(guò)程中存在的不足。雖然各地政府都在不斷推進(jìn)保障房建設(shè)，合理規(guī)劃的同時(shí)加大對(duì)保障房的投資力度，但終因政策、制度的不完善，監(jiān)管不到位，監(jiān)管體制不健全等原因，出現(xiàn)了大量“保障房不保”的現(xiàn)象。因此，急需正視保障性住房存在的問(wèn)題，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)我國(guó)保障性住房的監(jiān)管體制。

（一）資金、用地落實(shí)不到位

在前期的規(guī)劃融資方面，由于監(jiān)管不力導(dǎo)致保障性住房的建設(shè)資金和建設(shè)用地短缺。我國(guó)目前雖然已形成多種層次、多種渠道的保障房建設(shè)資金投入機(jī)制，其資金來(lái)源主要有中央財(cái)政支出、地方政府的預(yù)算資金、土地出讓凈收益、住房公積金增值收益等。盡管有如此廣泛的資金來(lái)源，但由于監(jiān)管不力真正落實(shí)到位的資金卻非常少，例如2011年3月到5月間，河南省對(duì)保障性住房建設(shè)資金的落實(shí)情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示保障性住房建設(shè)配套資金的真正落實(shí)率僅占到應(yīng)投入比例的三分之一。另外在建設(shè)用地方面也存在很大問(wèn)題，保障房在住房用地比例所占比重很低，“十一五”期間，全國(guó)各地共批準(zhǔn)住房建設(shè)用地3300多萬(wàn)畝，但是其中真正用于保障房建設(shè)的土地卻不足總量的20%，且由于監(jiān)管不力有些明確規(guī)定用于保障房建設(shè)的土地也被地方政府挪作他用。

（二）房屋質(zhì)量不達(dá)標(biāo)

在施工建設(shè)方面，對(duì)保障性住房的建筑材料和施工質(zhì)量的監(jiān)管有待提高。保障房質(zhì)量差并非是杞人憂天。近年來(lái)，從北京市某保障房住宅小區(qū)樓體底部的開(kāi)裂，到湖南郴州經(jīng)濟(jì)適用房樓板掉落、墻面滲水，再到武漢“傷痕累累”的紫潤(rùn)明園保障房小區(qū)，保障房質(zhì)量問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，讓人寒心。在利益的驅(qū)使下，有關(guān)監(jiān)管部門和承建商相互之間進(jìn)行勾結(jié)，對(duì)保障房的施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的把關(guān)都不嚴(yán)格，而且有些承建商絲毫不顧政府把“開(kāi)發(fā)利潤(rùn)控制在3%以內(nèi)”的政策要求，在保障房建設(shè)的過(guò)程中偷工減料，房屋質(zhì)量差，置住房者的安全于不顧，沒(méi)有責(zé)任心。如安慶太湖縣開(kāi)發(fā)區(qū)的最大拆遷安置小區(qū)，房屋在建成交付后，屋面、外墻等地方出現(xiàn)裂縫和滲水現(xiàn)象，部分住戶的樓房甚至出現(xiàn)樓板踩穿、房屋沉降等嚴(yán)重問(wèn)題，住戶的安全受到威脅，此類事件令人觸目驚心。

（三）分配過(guò)程不公正

在分配和管理方面，由于個(gè)人信用制度和收入申報(bào)制度以及住房檔案未能普遍建立，導(dǎo)致一些地區(qū)的家庭和個(gè)人住房、收入以及金融資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息不足，分配不公平，對(duì)于核定有一定困難。同時(shí)行賄受賄現(xiàn)象普遍存在，出現(xiàn)了騙租、騙購(gòu)以及高收入者住保障房的情況，由于申購(gòu)資格的門檻過(guò)低，直接導(dǎo)致申購(gòu)群體過(guò)大，審批環(huán)節(jié)缺少足夠的公正性，對(duì)群體的劃分以及對(duì)象的界定還不夠清晰，出現(xiàn)了開(kāi)著寶馬、奧迪等名車的人入住廉租房，名下持有多套住房，卻仍然有廉租房的丑聞。因此需要加強(qiáng)分配過(guò)程的監(jiān)管，嚴(yán)格保障性住房的申請(qǐng)條件，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)受賄現(xiàn)象的打擊力度，保證保障房建設(shè)的公開(kāi)、公平、公正。

（四）退出環(huán)節(jié)不規(guī)范

在退出環(huán)節(jié)方面，保障性住房“退出”機(jī)制仍需完善和改進(jìn)。對(duì)于利用不正當(dāng)手段甚至違法行為來(lái)騙租、騙購(gòu)的保障性住房的收回，缺乏符合相關(guān)法規(guī)和政策的規(guī)定性程序；對(duì)于可能起初符合申購(gòu)保障性住房條件的人員，當(dāng)其收入和生活水平得到改善后如何退出方面，缺乏相關(guān)的制度規(guī)定；對(duì)于保障性住房的二次循環(huán)利用，沒(méi)有有效的循環(huán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。退出機(jī)制沒(méi)有明確的財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)制度，同時(shí)個(gè)人資金管理和信用管理機(jī)制不完善，沒(méi)有科學(xué)的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)，另外居民住房、購(gòu)房、收入和信用的信息分散在民政、公安或金融等相關(guān)部門，無(wú)法形成一個(gè)行之有效的征信系統(tǒng)，給保障性住房的退出和回收工作增加了難度。

三、我國(guó)保障性住房監(jiān)管體制存在問(wèn)題的原因

（一）缺乏健全的法律法規(guī)

目前，關(guān)于我國(guó)保障性住房建設(shè)的相關(guān)指導(dǎo)主要是一些規(guī)章制度、文件、條例、國(guó)家政策等，這些規(guī)范性文件主要是在基本思路、指導(dǎo)思想、禁止事項(xiàng)上加以闡述，立法層次比較低，完善的《保障性住房法》遲遲未能出臺(tái)，缺乏相應(yīng)健全的法律約束，法制不健全導(dǎo)致了保障房政策在執(zhí)行時(shí)力度不夠，缺乏法律依據(jù)和強(qiáng)制性，并且各種違法行為泛濫，缺乏相應(yīng)的制度來(lái)約束參與者的行為，對(duì)違規(guī)行為懲罰力度太輕。

（二）缺乏專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)

保障性住房從前期規(guī)劃到中期建設(shè)再到后續(xù)管理，會(huì)涉及住房管理、國(guó)土、財(cái)政、民政等多個(gè)部門，而各個(gè)部門的運(yùn)作卻是相對(duì)獨(dú)立的，缺乏一個(gè)系統(tǒng)專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，由此導(dǎo)致信息的共享性差、部門的協(xié)作不充分、保障對(duì)象的管理交叉和遺漏并存，整體效率不高以及相關(guān)專業(yè)人員匱乏缺乏動(dòng)力等問(wèn)題的出現(xiàn)，阻礙了保障性住房的發(fā)展。在建立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)方面，我國(guó)可以學(xué)習(xí)的是新加坡和美國(guó)。新加坡在1960年成立了建屋發(fā)展局（HDB），它主要是負(fù)責(zé)建立和分配向中低收入家庭出租或出售的公共組屋，并把居民納入中央公積金的保障范圍；美國(guó)成立內(nèi)閣級(jí)別的住房和都市發(fā)展部，對(duì)住房進(jìn)行合理有效的建設(shè)和分配。［3］

（三）缺乏有效的配套監(jiān)管制度

我國(guó)保障性住房建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的不正當(dāng)和違法行為，主要原因在于配套監(jiān)管制度的缺乏。在前期規(guī)劃融資方面，由于監(jiān)管制度的不健全導(dǎo)致保障房融資和建設(shè)用地的缺乏以及相關(guān)的政策落實(shí)不到位；在施工建設(shè)方面，由于監(jiān)管不足，導(dǎo)致各種違規(guī)房的建立，質(zhì)量沒(méi)有保障，住房者的生命安全受到威脅；在分配和管理方面，由于監(jiān)管缺乏使得保障房建成后沒(méi)有保障該保障的貧困居民，相反大量的富有家庭擁有保障房的名額，導(dǎo)致保障房的公平和效率嚴(yán)重失衡；在退出環(huán)節(jié)方面，缺乏有效的退出機(jī)制，缺乏嚴(yán)格合理的制度規(guī)定和有效的長(zhǎng)期規(guī)劃，使得保障房的循環(huán)利用受到制約。

（四）缺乏堅(jiān)定的監(jiān)管意識(shí)

作為保障性住房監(jiān)管的直接管理者，地方政府并沒(méi)有表現(xiàn)出較大的熱情，這主要是由于保障性住房在很大程度上不是以營(yíng)利為目的，本質(zhì)上屬于公益性住房，它的擴(kuò)建影響了地方政府的財(cái)政收入，與地方政府的意愿相違背，地方政府的考核主要依靠GDP增長(zhǎng)和財(cái)政收入等指標(biāo)，而保障性住房建設(shè)并沒(méi)有納入地方政績(jī)考核中來(lái)，同時(shí)國(guó)家缺少對(duì)地方政府相應(yīng)的補(bǔ)給和激勵(lì)措施，因此造成地方政府監(jiān)管保障性住房的動(dòng)力和意識(shí)不足。

四、完善我國(guó)保障性住房監(jiān)管體制的措施

（一）完善保障房法律法規(guī)

加快立法步驟，建立起全國(guó)性統(tǒng)一的《保障性住房法》，從法律層面規(guī)范保障房的策劃、建設(shè)、管理，使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，使參與者明確自己的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)各地制定配套的保障房法規(guī)，使保障房建設(shè)進(jìn)入到法制軌道上來(lái)，做到有法可依，違法必究。同時(shí)，也可以參考國(guó)外地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和法律的規(guī)定，結(jié)合自身的實(shí)際情況進(jìn)行立法。通過(guò)法律來(lái)規(guī)范和約束各地保障房建設(shè)中的不正當(dāng)及違法行為，維護(hù)保障房有關(guān)主體的合法權(quán)益。

（二）設(shè)立保障房管理機(jī)構(gòu)

在建立系統(tǒng)專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)方面，我國(guó)可以仿效新加坡和美國(guó)的一些專業(yè)機(jī)構(gòu)，吸取它們的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情建立一個(gè)適合我國(guó)保障房發(fā)展的管理系統(tǒng)，例如，可以建立國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家住房保障總局，各省市建設(shè)本地的住房保障局，專門負(fù)責(zé)保障房的建設(shè)和管理，與此同時(shí)，各部門也應(yīng)該形成統(tǒng)一的保障房建設(shè)運(yùn)行體系，加強(qiáng)溝通，共同協(xié)調(diào)保證保障房建設(shè)的順利進(jìn)行，同時(shí)可以對(duì)保障房進(jìn)行直接的監(jiān)管，杜絕各種騙購(gòu)、騙租等違法行為的產(chǎn)生，聘用專業(yè)的人才對(duì)保障房進(jìn)行管理，形成有效的反饋機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量和管理效率。

（三）建立保障房配套監(jiān)管制度

在前期規(guī)劃融資方面，在資金的投入和使用上要嚴(yán)格要求和監(jiān)督地方政府優(yōu)先建設(shè)保障房，保證保障房的前期資金供應(yīng)順暢，將其列為專款，不得私自挪用，違規(guī)者要依法承擔(dān)法律責(zé)任，同時(shí)保證保障房的建設(shè)用地量，禁止將其挪作他用，相關(guān)部門要明確保障房建設(shè)用地的專用性。

在施工建設(shè)方面，要把質(zhì)量放在保障房建設(shè)的首位，加強(qiáng)對(duì)保障房質(zhì)量的監(jiān)管，在各個(gè)環(huán)節(jié)中始終貫穿質(zhì)量第一的原則，建立嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，健全質(zhì)量監(jiān)控制度，把保障性住房建造成老百姓心中的“放心房”，對(duì)于一些開(kāi)發(fā)商違規(guī)操作，不注重保障房質(zhì)量的行為，可以建立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制進(jìn)行約束。

在分配和管理方面，要做到保障房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)保障房的合理分配。分配公平是保障房制度的目標(biāo)所在，各地要根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，生活水平及住房狀況等方面，確定適合當(dāng)?shù)氐谋Ｕ戏烤幼?duì)象標(biāo)準(zhǔn)，要讓真正貧困的家庭住上保障房，同時(shí)建立保障房信息公開(kāi)制度，在保障房建設(shè)的各環(huán)節(jié)中引入聽(tīng)證，公示程序，讓公眾有序參與，有效監(jiān)督。

在退出環(huán)節(jié)方面，建立嚴(yán)格完善的居民個(gè)人信用監(jiān)管體制和信息檔案系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)地監(jiān)管居民的收入，嚴(yán)格審核其收入信息。一方面防止高收入者通過(guò)非法途徑獲取保障房；另一方面，對(duì)于收入增加的保障對(duì)象，要令其合理退出，以促進(jìn)保障性住房的流通性和合理配置，同時(shí)這樣也可以擴(kuò)大受益群體，使更多的中低收入者享受保障性住房的優(yōu)惠政策，提高生活質(zhì)量。

（四）提高保障房監(jiān)管意識(shí)

地方政府要加強(qiáng)保障房監(jiān)管意識(shí)，和相關(guān)機(jī)構(gòu)一起監(jiān)督保障房建設(shè)的各環(huán)節(jié)，保證保障房建設(shè)的順利進(jìn)行，同時(shí)政府應(yīng)該把保障房建設(shè)納入地方政績(jī)考核中來(lái)，讓它與地方的GDP和財(cái)政收入等指標(biāo)處于同等重要的地位，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)保障房建設(shè)比較好的地方給予更多的優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，把保障性住房建設(shè)作為保障和改善民生的重點(diǎn)工作，列入政府的重要議事日程，納入政績(jī)考核程序，建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于沒(méi)有完成年度目標(biāo)任務(wù)的一些地區(qū)，相關(guān)部門要進(jìn)行調(diào)查，針對(duì)具體情況對(duì)其政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，建立合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，這樣才能調(diào)動(dòng)地方政府建設(shè)和監(jiān)管保障房的積極性。

參考文獻(xiàn)：

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［2］馮露，王炳輝，張大偉.完善保障性住房監(jiān)管體制［J］.經(jīng)營(yíng)與管理，2011（5）.

［3］羅曼.國(guó)外住房保障的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)住房保障體系的優(yōu)化［N］.淮海工學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（7）.

責(zé)任編輯：林善煒

中圖分類號(hào)：D632.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674－1072（2015）03－058－03

收稿日期：2015-04-23

作者簡(jiǎn)介：紀(jì)慧慧（1989-），女，河南周口人，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，主要從事馬克思、恩格斯經(jīng)濟(jì)思想發(fā)展史研究。