陳忠禹

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

海域是地球生態(tài)系統(tǒng)中最重要的組成部分之一，有著不可估量的空間和豐富的自然資源。隨著海洋經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，人類對海域資源和發(fā)展空間延伸的需求日益凸顯，海域開發(fā)的速度已然超過了海域生態(tài)系統(tǒng)承受范圍。如何合理利用海域資源和保護海洋環(huán)境，維護海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，從而促進藍色經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，已成為福建省推動生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)中亟待解決的問題。在實踐和理論研究中人們逐漸地認識到，建立海域生態(tài)補償法律機制是緩解經(jīng)濟發(fā)展與海域生態(tài)之間矛盾的有效手段，是落實生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。

一、海域生態(tài)補償法律機制的基本范疇

1.海域生態(tài)補償法律機制的概念界定

“所謂生態(tài)補償就是從利用資源得到的經(jīng)濟收益中提取一部分資金并以物質(zhì)或能量的方式歸還生態(tài)系統(tǒng)，以維持生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量輸入輸出的動態(tài)平衡。”[1]海域生態(tài)補償法律機制就是利用法治化手段調(diào)整相關(guān)利益方在開發(fā)、使用、保護海域生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的一種制度化機制，尤其強調(diào)在填海造地、海上構(gòu)筑物建造、圍海、海洋油氣及海沙采挖、海洋傾廢等海域生態(tài)環(huán)境影響較大的開發(fā)利用活動的責任主體應(yīng)履行法定生態(tài)補償義務(wù)。

2.海域生態(tài)補償法律關(guān)系

海域生態(tài)補償法律關(guān)系是法律所確認和規(guī)范的，基于海域生態(tài)補償實踐而產(chǎn)生的相關(guān)利益方之間所發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。海域生態(tài)補償法律關(guān)系的構(gòu)成要素主要包括海域生態(tài)補償法律關(guān)系的主體、內(nèi)容及客體。

海域生態(tài)補償法律關(guān)系的主體，包括海域生態(tài)補償法律關(guān)系中享有權(quán)利和承擔義務(wù)的組織或個人。至于哪些屬于海域生態(tài)補償法律關(guān)系的主體，在學(xué)術(shù)界也是眾說紛紜、莫衷一是，筆者認為政府是第一順位的海域生態(tài)補償責任主體，政府通過財政轉(zhuǎn)移支付、政策傾斜、智力扶持等方式實現(xiàn)海域生態(tài)補償。海域資源開發(fā)利用者是海域生態(tài)補償?shù)诙樜坏呢熑沃黧w。公益性組織和個人也是海域生態(tài)補償?shù)牡谌恢黧w。在海域資源開發(fā)活動和海洋環(huán)境污染治理過程中因海域資源耗損或海洋環(huán)境質(zhì)量退化而直接受害者是海域生態(tài)補償?shù)慕邮苤黧w和受益主體。此外，在海域生態(tài)建設(shè)過程中，因維護海洋生態(tài)服務(wù)功能而犧牲自身利益的相關(guān)方也是海域生態(tài)補償?shù)氖芤嬷黧w。海域生態(tài)補償法律關(guān)系的內(nèi)容是國家或社會主體對損害海域資源環(huán)境的行為向海域資源開發(fā)利用主體進行收費或向保護海域生態(tài)環(huán)境的主體提供利益補償性措施，并將所征收的補償金或補償性措施通過特定方式轉(zhuǎn)給因保護海洋生態(tài)環(huán)境而自身利益受損的主體以達到保護海域生態(tài)系統(tǒng)的過程，海域生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)在于其生態(tài)利益、經(jīng)濟利益和社會利益的重新分配機制。海域生態(tài)補償法律關(guān)系的客體是海域自然資源以及海洋生態(tài)服務(wù)功能的維護，即海域生態(tài)補償?shù)臉说摹?/p>

二、福建省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)與建立海域生態(tài)補償法律機制之間關(guān)聯(lián)性分析

1.建立海域生態(tài)補償法律機制是福建省先行先試、建設(shè)海洋生態(tài)文明示范區(qū)的必然要求

2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持福建省深入實施生態(tài)省戰(zhàn)略加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的若干意見》（［2014］12號）。該意見明確提出，應(yīng)將福建省建設(shè)成生態(tài)文明制度創(chuàng)新實驗區(qū)，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的評價考核體系，大力推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、生態(tài)補償?shù)戎贫葎?chuàng)新，為全國生態(tài)文明制度建設(shè)提供有益借鑒；健全對限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)保護財力支持機制；研究建立濕地、海洋、水土保持等生態(tài)補償機制。福建省作為生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，毫無疑問地應(yīng)將海洋生態(tài)文明示范區(qū)列為生態(tài)文明先行示范區(qū)的重要組成部分。盡管福建省在海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方面奠定了良好基礎(chǔ)，但總體而言，海洋環(huán)境和海域生態(tài)系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)依然十分嚴峻，各種累積性海洋生態(tài)隱患尚未完全根除，新的海洋環(huán)境壓力不斷增加。面對福建省現(xiàn)存海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)狀況與海洋經(jīng)濟快速發(fā)展形成的鮮明反差，建立海域生態(tài)補償法律機制被一致認為是協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護、促使可持續(xù)開發(fā)利用海域資源的有力措施。海域生態(tài)系統(tǒng)是建設(shè)海洋生態(tài)文明先行區(qū)的重要載體。建立海域生態(tài)補償法律機制，全面加強海域資源和生態(tài)系統(tǒng)保護管理的能力建設(shè)，重點加大對海洋生態(tài)資源調(diào)查檢測體系、海洋生態(tài)保護的宣傳教育體系和科技支撐體系建設(shè)，形成較為完善的法律與政策保障體系，是切實推進福建省先行先試、建設(shè)海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)的必然要求。

2.建立海域生態(tài)補償法律機制是生態(tài)立省、建設(shè)“美麗福建”的重要內(nèi)容

福建擁有得天獨厚的海洋資源優(yōu)勢，藍色國土既是福建省發(fā)展海洋經(jīng)濟的基礎(chǔ)，又是生態(tài)立省的天然屏障。發(fā)展海洋經(jīng)濟，離不開對海域資源的開發(fā)利用。福建省深入實施海洋強省和生態(tài)省戰(zhàn)略，加快福建海峽藍色經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)和海洋生態(tài)文明建設(shè)，離不開海域生態(tài)補償法律制度的支撐，完善的海域生態(tài)補償法律制度及其有效實施可為福建海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋污染防治等提供強有力的法治保障。為此，在國家海洋局2014年印發(fā)的《關(guān)于進一步支持福建海洋經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)省建設(shè)的若干意見》中鼓勵福建省開展海洋生態(tài)文明建設(shè)先行先試，支持和指導(dǎo)福建編制和實施“臺灣海峽海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃”、“福建省海洋生態(tài)紅線”、“福建省海洋生態(tài)修復(fù)規(guī)劃”，以提升海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)水平；并支持將福建列為全國開展縣級海洋生態(tài)紅線劃定工作的試點省份，首先選擇廈門、晉江和東山3個國家級海洋生態(tài)文明示范區(qū)開展劃定海洋生態(tài)紅線試點工作，待條件成熟時全面鋪開。在這樣政策背景下，探索建立海域生態(tài)補償法律機制，無疑有利于推動海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)和實現(xiàn)“美麗福建”建設(shè)。

3.建設(shè)海域生態(tài)補償法律機制是福建省調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義

目前，國家海洋局正在推動福建建立支持海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域示范工作的長效機制，加大對有資本市場發(fā)展前景且符合生態(tài)文明要求的海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持力度。大力發(fā)展海洋生物醫(yī)藥、海洋工程裝備、海水淡化與綜合利用等海洋新興產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)、推動福建省海洋經(jīng)濟重點領(lǐng)域與行業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整。福建省在發(fā)展海洋經(jīng)濟過程中，認真按照國家發(fā)展生態(tài)文明的要求，貫徹落實“五個用海”的部署，著力開發(fā)海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化海域資源科學(xué)配置，提升海洋經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。為保護這些重要海域資源，建立并有效落實海域生態(tài)補償法律機制，有利于通過政府監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)等手段來引導(dǎo)海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進海洋經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。

三、國內(nèi)海域生態(tài)補償法律機制的實證分析

1.威海市海域生態(tài)補償?shù)姆蛇\行機制與啟示

威海市于2007年開始探索海域生態(tài)補償法律機制。近年來，以《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失補償評估辦法》（DB37/T1448-2009）和《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》（2010）為依據(jù)，威海市對多個新審批的填海造地項目繳納海域生態(tài)補償費。威海市執(zhí)行海域生態(tài)損失補償?shù)墓こ塘鞒蹋河煤挝簧暾堄煤！F(xiàn)場勘察—上報—聘請資質(zhì)單位編制《海洋環(huán)境影響評價報告》（含海洋生態(tài)補償章節(jié)）—評審《海洋環(huán)境影響評價報告》—下發(fā)繳納海洋生態(tài)補償損失補償費通知—繳納海洋生態(tài)補償損失補償費—批復(fù)。

威海市所在的山東省，是全國率先出臺海域生態(tài)補償制度的省份。該《暫行辦法》規(guī)定了海域生態(tài)補償費的征收范圍、補償?shù)闹骺腕w、補償方式、補償?shù)膶嵤┝鞒?、補償費的使用管理，對國家層面建立海域生態(tài)補償法律機制有著重要的借鑒意義。當然，由于受到各方面因素的限制，威海的實踐也存在一定的不足，這在未來探索建立海域生態(tài)補償法律機制時應(yīng)引起重視：第一，海洋生態(tài)補償費征收范圍不應(yīng)限于海洋工程，應(yīng)擴至陸源排污和海洋自然生態(tài)保護區(qū)等范圍。第二，海域生態(tài)補償標準難以確定，應(yīng)建立可操作性的海域生態(tài)損失評估辦法。第三，應(yīng)合理劃分省、市、縣海域生態(tài)補償費的分成比例，并加大市縣級的返還比例。

2.廈門市海域生態(tài)補償?shù)姆蛇\行機制與啟示

2010年5月1日，廈門市頒布實施《廈門市海洋環(huán)境保護若干規(guī)定》。該《規(guī)定》第18條規(guī)定，廈門市海洋行政主管部門對涉海工程建設(shè)項目的環(huán)境影響報告進行審核或者核準時，應(yīng)當組織對海洋環(huán)境和生態(tài)影響程度進行評估論證，根據(jù)評估論證結(jié)果提出相應(yīng)的海域生態(tài)補償意見，并監(jiān)督實施。廈門市海域生態(tài)補償法律機制涉及的利益相關(guān)人主要包括管理部門、海域開發(fā)使用者以及補償?shù)膶ο?。廈門公鐵大橋的生態(tài)補償作為國內(nèi)海洋保護區(qū)生態(tài)補償?shù)牡谝焕?，也代表了廈門市開展海域生態(tài)補償法律機制的運行機理。該案例的生態(tài)補償沒有進行生態(tài)資源環(huán)境損失測算，生態(tài)補償?shù)臉藴适请p方經(jīng)過協(xié)商確定的，靠的更多是企業(yè)對社會責任的認知；補償方式為資金補償；生態(tài)補償費的繳納主要是依靠政府的公信力和權(quán)威。

廈門市通過與企業(yè)協(xié)商的方式確定并繳納海域生態(tài)費，以政府招投標的形式來實施生態(tài)補償工程。這對于建立多元化的海域生態(tài)補償方式具有重要意義。但是，廈門市生態(tài)補償實踐也存在較大亟待改進的空間，比如該協(xié)商方式?jīng)]有常態(tài)化，在資金管理和工程監(jiān)督方面還不健全。

四、海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)海域生態(tài)補償實踐中亟待解決的法律問題

1.海域生態(tài)補償缺乏相應(yīng)的立法支撐、掣肘生態(tài)補償全面鋪開

由于海域生態(tài)補償?shù)膹?fù)雜性、專業(yè)性及海洋生態(tài)文明建設(shè)長期未被重視，海域生態(tài)補償一直缺乏體系化法律制度的支撐。我國以往較偏重于陸地生態(tài)補償法律制度的理論和實踐研究，而忽視了海域生態(tài)補償?shù)莫毺匦院椭贫冉?gòu)。目前，雖然國家層面少數(shù)法律涉及到海域生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄔ瓌t，但現(xiàn)行立法在整體上仍然缺位嚴重。海域生態(tài)補償法律制度缺位，導(dǎo)致各地海域生態(tài)補償行為的不規(guī)范性。一方面沿海省市海域生態(tài)補償?shù)牧⒎ü┙o滯后于海域生態(tài)補償?shù)目陀^需求，另一方面現(xiàn)行海域生態(tài)補償立法層級過低、有關(guān)海域生態(tài)補償?shù)囊?guī)定散落于部委規(guī)章和政府規(guī)范性文件、缺乏權(quán)威性和系統(tǒng)性。國家層面未能給海域生態(tài)補償提供法律上的指引和規(guī)范，嚴重制約沿海省市海域生態(tài)補償實踐。海域生態(tài)補償是一個新鮮事物，而且牽涉諸多實際操作環(huán)節(jié)，比如補償范圍、補償對象、補償標準的確定、不同補償方式的適用范圍、海域生態(tài)損失評估、生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付等環(huán)節(jié)。沒有立法上的供給，海域生態(tài)補償實踐無法深入展開。

2.海域生態(tài)補償費的征收范圍過窄，無法真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用

“海洋生態(tài)補償在我國的實踐很有限，多發(fā)生在海洋漁業(yè)資源管理領(lǐng)域。”[2]近年來,沿海各地逐步推廣海域生態(tài)補償?shù)倪m用范圍,但仍主要限于海洋類工程項目。從國內(nèi)實踐來看，威海市是較早開始探索海域生態(tài)補償實踐的，其目前推及項目多數(shù)仍為填海造地項目；廈門市在海域生態(tài)補償工作方面也走在全國前列，而廈門市目前較為典型海域生態(tài)補償案例即廈門公鐵建設(shè)項目的海域生態(tài)補償實踐，而這個項目是政府投資建設(shè)的交通基礎(chǔ)工程；舟山市2007年開始率先開展涉海工程海域生態(tài)補償?shù)膶嵺`和探索。事實上，國內(nèi)現(xiàn)有海域生態(tài)補償費的征收范圍過窄，囿于涉海工程和漁業(yè)資源領(lǐng)域，無法真正發(fā)揮海域生態(tài)補償在海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的應(yīng)有作用。

3.海域生態(tài)補償標準難以確定，直接影響海域生態(tài)補償工作開展

科學(xué)、合理的生態(tài)補償標準是海域生態(tài)補償?shù)靡杂行嵤┑闹匾獥l件。但是，目前缺乏專門海域生態(tài)補償法律制度，海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估制度還沒有建立，評估標準、評估方法、評估程序等還沒有統(tǒng)一，各地對生態(tài)補償?shù)膶嶋H做法差異較大。在海域生態(tài)補償標準上，沿海省市理論上主要采取了以生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本的評估方法?！暗@些方法并不完善，而且在實踐中往往只考慮生態(tài)保護成本，甚至連生態(tài)保護成本都不夠，對因生態(tài)環(huán)境要求放棄的發(fā)展機會成本的考慮更是嚴重不足，更不用說給予合理的補償?！盵3]海域生態(tài)補償標準難以確定,已成為制約海域生態(tài)補償工作展開的主要障礙之一。

五、建立與海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)相適應(yīng)的海域生態(tài)補償法律機制的對策和建議

1.制定福建省海域生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)，為海域生態(tài)補償機制提供立法支撐

盡管國家層面法律法規(guī)確立了相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)補償制度及其稅費措施，但是綜合性法律制度《生態(tài)補償條例》尚未頒布，海域生態(tài)補償機制運行缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。福建省作為全國建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)的省份，應(yīng)當積極推動生態(tài)文明制度創(chuàng)新。為實現(xiàn)福建省藍色經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和海洋生態(tài)保護的雙重目標，福建省應(yīng)在現(xiàn)有有關(guān)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)和地方實踐的基礎(chǔ)上，制定海域生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)。該部地方性法規(guī)應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：體現(xiàn)深入實施生態(tài)省戰(zhàn)略和加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的立法宗旨；明確海域生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t；界定生態(tài)補償?shù)念I(lǐng)域和范圍，區(qū)分生態(tài)補償責任與損害賠償責任的界限；明確海域生態(tài)補償費的征收與管理，具體內(nèi)容包括海域生態(tài)補償費的征收機關(guān)、繳納收據(jù)、管理方式、專款專用、省以下政府之間的分成比例等內(nèi)容。通過出臺上述具體的法律制度為福建省開展海域生態(tài)補償提供依據(jù)和準繩。

2.充分發(fā)揮政府和市場在海域生態(tài)補償法律機制中的作用，逐步擴大海域生態(tài)補償?shù)姆秶?/h3>

從生態(tài)補償資金來源看，目前國內(nèi)比較通用的海域生態(tài)補償主要通過政府補貼、財政轉(zhuǎn)移支付、政策優(yōu)惠等方式進行。但是，在國際上海域生態(tài)補償已經(jīng)從政府財政轉(zhuǎn)移支付為主逐漸發(fā)展到政府、企業(yè)、金融機構(gòu)、社會組織等多渠道的融資方式。政府是海域生態(tài)補償法律機制建設(shè)的主導(dǎo)力量。政府不僅可以通過啟動立法為海域生態(tài)補償提供制度保障，而且可以為海域生態(tài)系統(tǒng)保護和自然資源平衡進行統(tǒng)籌規(guī)劃。市場作為調(diào)節(jié)社會資源配置的有效機制，在海域生態(tài)補償活動中應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用。生態(tài)補償本質(zhì)上是一種經(jīng)濟手段，旨在將生態(tài)保護活動外部性予以內(nèi)部化，激勵人們保護生態(tài)環(huán)境。當然，要充分發(fā)揮政府和市場在海域生態(tài)補償中作用，必然需要逐步擴大海域生態(tài)補償費的征收范圍。該范圍不應(yīng)僅限涉海工程，更重要的是考慮陸源污染對海洋環(huán)境造成影響的補償，應(yīng)對生活污水、企業(yè)廢水等陸源污染物排海征收海域生態(tài)補償費。

3.設(shè)置科學(xué)合理的海域生態(tài)補償標準，維護海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和自然資源的良性循環(huán)

生態(tài)補償標準難以確定，暫時還沒有一個多方都能接受的海域生態(tài)服務(wù)的價值評估方法，這已嚴重制約各地海域生態(tài)補償工作順利開展。設(shè)置科學(xué)合理的海域生態(tài)補償標準是海域生態(tài)補償?shù)靡杂行嵤┑年P(guān)鍵。雖然國家海洋局于2013年印發(fā)了《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)指南（試行）》，但是該指南主要針對的是可歸責性的突發(fā)事件造成海洋生態(tài)損害的情形，對通常情況下海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估較少論及。福建省作為試點省份應(yīng)根據(jù)轄區(qū)海洋生態(tài)系統(tǒng)整體狀況和藍色經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求，綜合考慮發(fā)展機會成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，科學(xué)評估海洋生態(tài)保護的直接和間接成本，設(shè)置海域生態(tài)補償標準需要體現(xiàn)發(fā)展性、動態(tài)性和實效性。只有確立符合本地區(qū)客觀實際的海域生態(tài)補償標準，才能真正提升海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和促進自然資源良性循環(huán)。

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