林淑周

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

為了化解日益嚴重的老齡化危機，2009年福建省政府辦公廳頒布了《福建省人民政府關于推進居家養(yǎng)老服務工作的實施意見》（以下簡稱《意見》），《意見》要求“到2012年，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作網絡基本建立，80%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一處集院舍住養(yǎng)和社區(qū)照料、居家養(yǎng)老等多種服務功能于一體的綜合性老年福利服務中心，35%左右的建制村通過村民自治組織、老年群眾組織，開展以村民互助為主要內容的居家養(yǎng)老服務。至“十二五”末，建立起覆蓋全省城鄉(xiāng)社區(qū)的居家養(yǎng)老服務網絡”。[1]近幾年來，在政府主導和政策的推動與指導下，福建省各級政府迅速推進了城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務，而農村居家養(yǎng)老只有零星試點。在市場化和城市化的推動下農村年輕人大都外出打工或在城市創(chuàng)業(yè)，農村大量的空巢老人和失能、半失能老人對居家養(yǎng)老有著極大的需求，迫切需要迅速推進農村居家養(yǎng)老服務工作。鑒于此，筆者對近幾年來福建省試點縣（市）的農村居家養(yǎng)老模式進行總結，以期對其他地區(qū)實施農村居家養(yǎng)老提供經驗。

一、農村居家養(yǎng)老服務模式

為貫徹落實《意見》精神，2009年福建省尤溪，武平、長汀、晉江等4個縣（市）先后組織開展了農村居家養(yǎng)老服務，他們從老年人最迫切的服務需要入手，結合當地的經濟社會發(fā)展水平、傳統(tǒng)觀念和人文環(huán)境，根據不同老年人的需求，積極探索行之有效的居家養(yǎng)老服務模式，形成各具特色的居家養(yǎng)老模式。

1.以老助老模式

2010年初，武平縣在福建省率先開展村級農村居家養(yǎng)老服務站建設。武平的農村居家養(yǎng)老服務站采取以老助老的服務模式。他們通過在村里建立老年協(xié)會組織和居家養(yǎng)老領導機構穩(wěn)妥地推進居家養(yǎng)老服務站建設。服務站為村里有需要的老人提供多元化的助餐、助潔、助浴、助醫(yī)、助行、助急等服務。為解決服務人員短缺問題，村里老年協(xié)會組織老年人成立各類志愿者服務隊伍，幫助高齡、空巢、孤寡、失能老人解決實際問題。武平縣還建立老人健康檔案，簽訂家庭贍養(yǎng)協(xié)議書；探索服務站運行長效機制，組織成立村養(yǎng)老助老基金，并列入當年考評驗收標準，以解決養(yǎng)老服務持續(xù)運轉經費問題。目前武平縣已投入資金2000多萬元，新建農村養(yǎng)老服務站127個，建制村覆蓋面達60%，4萬多名60周歲以上的農村老年人享受到了便捷、親情化的養(yǎng)老服務。這些養(yǎng)老服務站契合了當地農村老人特別是空巢老人的現(xiàn)實需求，被老百姓形象地稱為“舒心家園”。

2.政府購買項目服務模式

在探索建設農村居家養(yǎng)老服務模式過程中，晉江市通過政府購買項目服務的方式為農村老人提供居家養(yǎng)老服務。具體做法是：（1）政府制定了農村社區(qū)居家養(yǎng)老服務站要達到“五有基本建設標準”和“三個基本規(guī)范”?！拔逵谢窘ㄔO標準”即有規(guī)范名稱、有服務場所、有工作制度、有工作隊伍、有工作人員職責；“三個基本規(guī)范”即規(guī)范服務對象、規(guī)范服務內容、規(guī)范服務方式。（2）采用政府購買服務模式，委托3家社工服務機構，為農村養(yǎng)老服務站工作提供專業(yè)輔導和服務支持。（3）在農村全面建立村助老志愿者隊伍，為農村老人尤其是空巢老人提供生活照料、心理疏導、臨終關懷等義務服務。

自2009年以來，晉江嚴格按照“五有三規(guī)范”的建設標準，逐年推進居家養(yǎng)老服務站建設，通過加大經費投入、整合服務資源、完善功能設施、建立服務隊伍和政府購買社工服務等措施，新建了176個城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務站，形成覆蓋城鄉(xiāng)的居家養(yǎng)老服務網絡。2016年，晉江全市有條件的村（社區(qū)）都將建立居家養(yǎng)老服務站。[2]

3.互助組模式

德化縣自2012年起，建立起黨支部＋老協(xié)會＋互助組工作運行體系，為農村留守老人提供養(yǎng)老服務。目前全縣每個建制村均已建立起一支以低齡、健康老人及熱心公益事業(yè)的退休干部、老黨員、離任村主干等人員組成的老人義務互助小組?；ブM依托村文化室、老年學校和老年活動室等場所，成立留守老人服務站，并配備專兼職管理員，為農村留守老人提供生活照料、醫(yī)療保障、法律維權、文化教育等服務。同時，互助小組成員每人掛鉤聯(lián)系2—3位留守老人，實行每周一至兩次上門定期走訪，及時掌握留守老人的生活狀況，對生活不能自理的老人，專人專門進行看護、護理。

4.搭建平臺＋創(chuàng)建基金模式

尤溪縣是福建省貧困山區(qū)縣，但縣政府對舉辦農村居家養(yǎng)老服務站有著極大的熱情，為解決村里空巢老人和孤寡老人的吃、住等問題，針對資金短缺，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村充分發(fā)揮黨員、鄉(xiāng)賢作用，積極籌集各方資金，將村文化館、老年協(xié)會活動室、不用的小學學校等改建為居家養(yǎng)老服務站（名為敬老養(yǎng)生館）。養(yǎng)生館下設敬老基金會和膳委會，基金會負責統(tǒng)籌基金、購置設備和經費開支審批，膳委會則負責餐館具體運營管理。敬老養(yǎng)生館開展生活照料、娛樂健身、家政服務等6大類養(yǎng)老服務。2014年，尤溪縣新建20多所農村居家養(yǎng)老服務站，建筑面積都200平方米以上，按照“三室一校一食堂”的標準建設，即：老年日間照料室、老年活動室、老年閱覽室、老年學校和老人食堂。

為了豐富老年人精神文化生活，保障老年人身心健康，尤溪縣、鄉(xiāng)、村老年協(xié)會經常組織學習培訓、運動會、文藝排練、演出等活動。2014年5月，還投入60多萬元，啟動全國第一家縣級“幸福養(yǎng)老大課堂”援建項目，福建全省30個點中尤溪縣就有20個，是福建省三明市唯一的一個援建縣，為老年群體搭建一個溝通交流、寓教于樂的養(yǎng)老教育平臺，實現(xiàn)老年遠程教育零的突破。

同時，尤溪縣還開展了以村民互助為主要內容的居家養(yǎng)老服務，建立起覆蓋全縣農村社區(qū)的居家養(yǎng)老服務網絡。他們發(fā)揮各村老人協(xié)會作用，建立醫(yī)療、黨員、鄰里等自愿者服務隊伍，為老年人提供生活照料、護理陪護、代購代買、配餐送餐等一系列服務，為患有慢性疾病行動不便的孤寡、獨居、高齡老人上門診療，免費理發(fā)，陪老人聊天解悶等，讓農村老年人生活過得有滋有味。

二、試點地區(qū)農村居家養(yǎng)老服務建設經驗

1.政府重視是做好居家養(yǎng)老服務工作的前提

在《意見》頒布后，上述試點地區(qū)的縣（市）級政府意識到在農村建設居家養(yǎng)老服務站的重要性，組織制定《關于開展居家養(yǎng)老服務試點工作方案》等文件，并成立了由縣民政局長、老齡辦主任為組長，縣民政局、縣老齡辦、縣財政局等相關部門負責人組成的居家養(yǎng)老協(xié)調指導小組，負責試點工作的綜合協(xié)調、檢查指導。鎮(zhèn)、村兩級也相應成立指導小組，負責服務站推進的具體事務。比如，經濟并不發(fā)達的福建省尤溪縣，農村居家養(yǎng)老服務之所以能夠走在福建省前列，與縣政府的重視是分不開的。為了籌集資金，政府建立了高齡老人補貼制度，還拓展集體養(yǎng)老資金來源渠道，全縣共建設果園、山林等老年基地1250畝，老年基金303.4萬元；西城鎮(zhèn)老人互助會結存資金220萬元，參股企業(yè)100多萬元,年分紅20多萬元。還對新建居家養(yǎng)老服務站驗收達標的給予5萬元建設扶持金、每年5000元的運行經費補貼。晉江市政府向來重視為民眾提供優(yōu)質的公共服務。為了農村養(yǎng)老服務站能早日建成運行，服務農村老人，晉江市政府要求各地項目進展情況進行督促指導和跟蹤檢查，并建立月報制度，以便市政府督查。武平縣為加快推進項目建設，確保每個居家養(yǎng)老服務站能規(guī)范運作、正常運行，縣老齡辦經常過問、了解督查工作進展情況，多次聽取新建村匯報，及時組織人員實地檢查養(yǎng)老服務社會化工作落實情況，并提出具體整改要求。

2.因地制宜是推進居家養(yǎng)老服務工作的基礎

試點經驗證明，要開展好居家養(yǎng)老服務工作，必須要因地制宜，分類服務，從老年人最關心的現(xiàn)實問題和最迫切的服務入手，盡量滿足不同層次的老年人需求，為老年人提供更多的生活照料和精神慰藉。武平縣針對每個村不同實際，精心組織縣、鄉(xiāng)、村三級工作人員提前對老年人尤其是重點困難老人的家庭、身體、居住、經濟、服務需求等情況，以及村級養(yǎng)老服務設施情況進行認真細致調查摸底、歸類造冊，初步建立以需求為導向的農村居家老人養(yǎng)老服務信息庫，并完成組建各種義工服務隊，為有效開展與農村老人“結對子、一幫一或二幫一”服務活動奠定基礎。尤溪縣充分利用現(xiàn)有的福利服務中心和老年活動中心，為老人提供文化生活平臺，豐富老人的精神文化生活。總之，試點地區(qū)能夠結合各鄉(xiāng)村經濟狀況、生活習慣等，探索適合當地的農村居家養(yǎng)老路子：或互助互幫，老有所養(yǎng)不孤單；或搭建平臺，老有所樂也有為；或創(chuàng)建基金，老有所依有保障。[3]

3.弘揚美德，營造為老服務氛圍

改革開放以來，由于市場經濟逐利性文化的泛濫使得農村社會中原有的尊老、敬老、家庭和睦、鄰里團結的傳統(tǒng)美德等逐漸減少，農村人際關系也呈現(xiàn)出多元化、平等化、理性化和淡漠化趨勢，這種趨勢不利于發(fā)展農村居家養(yǎng)老[4]。為此，試點地區(qū)在推進居家養(yǎng)老服務過程中，積極宣傳敬老尊老愛老助老的傳統(tǒng)美德。各試點縣（市）要求各村在建立服務站時，首先要耐心宣傳，通過上門講解、發(fā)宣傳信等形式把享受服務的模式及條件向老人公布，歡迎老年人積極參與，并向服務站提供需要幫助老人的信息，讓他們在獲得服務站提供的各種居家養(yǎng)老服務的同時，感受到黨和政府的關懷。其次，在中小學生中開展敬老愛老活動，成立以共青團、少先隊員為主的志愿者服務隊，對需要保潔、陪聊的老人在每周五下午開展上門服務。開展敬老愛老活動，既可使學生們傳承敬老美德，又可樹立敬老風氣，使傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老與居家養(yǎng)老相得益彰，提高了老年人的生活質量。

與城鎮(zhèn)相比，我國農村發(fā)展相對滯后，社區(qū)資源匱乏，有效需求不足，人口居住分散，社會化服務水平低下，推進農村居家養(yǎng)老，實現(xiàn)社會化養(yǎng)老服務[5]并不是一件容易的事。受主客觀因素制約，目前福建省農村居家養(yǎng)老尚處試點起步階段，大部分地方還處于空白狀態(tài)。對此，我們一方面要建立起與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應的社會化養(yǎng)老服務意識和理念，另一方面著手進行居家養(yǎng)老服務制度和機制創(chuàng)新，使居家養(yǎng)老服務象新型農村合作醫(yī)療制度和新型農村養(yǎng)老保障制度一樣在廣大農村迅速推開并不斷完善。

三、建立健全居家養(yǎng)老服務政策建議

實踐證明，在農村居家養(yǎng)老發(fā)展初期,最關鍵的是政府要發(fā)揮好主導作用,堅持需求導向，在充分調研的基礎上，制定出居家養(yǎng)老服務的發(fā)展規(guī)劃,資金保證，吸引社會力量參與的鼓勵、扶持及優(yōu)惠政策,并在實施過程中進行有效協(xié)調監(jiān)管，引導農村居家養(yǎng)老快速健康發(fā)展。

1.轉變養(yǎng)老理念，全面推進農村居家養(yǎng)老服務

人口老齡化是現(xiàn)代社會工業(yè)化、城市化和社會化的必然結果,也是人類健康水平提高的例證。農村老齡人口以前曾是社會的建設者,而今仍是社會的財富和資源。因此,在其喪失勞動能力以后也理應得到國家、社會和家庭的關照。從理論上講,這種關照是對農村老齡人口社會貢獻的認可和部分返還,不能被看作是一種“社會施舍”。[6]因此,各級政府在目前家庭養(yǎng)老功能弱化背景下，要及時轉變養(yǎng)老是農村家庭自己的事的傳統(tǒng)觀念，認識到解決農村老齡人口居家養(yǎng)老問題政府責無旁貸。要把農村居家養(yǎng)老服務工作納入本地區(qū)、本部門全局工作統(tǒng)籌安排，抓緊制定符合本地實際的居家養(yǎng)老服務具體政策，以造福農村老人。

2.加大資金投入，保證農村居家養(yǎng)老服務可持續(xù)性

農村居家養(yǎng)老服務是一種社區(qū)準公共物品，它雖然可以通過有償、低償和優(yōu)惠價格來支付機構運行成本，但它畢竟是一個微利行業(yè)，且專業(yè)性要求較高，一般的投資者并不愿意介入，因此，政府給予一定的資金保障是必要的。因此，為了促進農村居家養(yǎng)老服務發(fā)展，政府應多方籌集資金，保證農村居家養(yǎng)老服務的可持續(xù)發(fā)展。（1）政府加大對農村居家養(yǎng)老服務事業(yè)的財政資金投入。各級政府要把農村居家養(yǎng)老服務建設資金納入年度財政預算，設立專項扶持資金。還可以從用于社會福利事業(yè)的彩票公益金中劃出一部分用于支持農村居家養(yǎng)老服務的軟、硬件建設。（2）積極宣傳、動員社會團體、企業(yè)、個人和國內外慈善機構對農村居家養(yǎng)老服務建設給予捐贈，設立農村居家養(yǎng)老事業(yè)專項發(fā)展基金，調動全社會力量共建共享。（3）通過補助投資、財政貼息、風險補償等方式，鼓勵金融機構加快金融產品和服務方式創(chuàng)新,支持農村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

3.加強養(yǎng)老服務人才建設，全面提升居家養(yǎng)老服務能力

居家養(yǎng)老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。目前農村居家養(yǎng)老的養(yǎng)老服務人員素質低，大多只能提供簡單的洗衣打掃，買菜做飯，康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等服務還遠遠談不上，無法滿足老年人多方面的需求。發(fā)展農村居家養(yǎng)老服務業(yè)，必須對服務人員加強培訓，提高職業(yè)技能和職業(yè)道德。當前比較切實可行的方法是：一是依托大專院校和養(yǎng)老機構，對現(xiàn)有護理服務人員和農村志愿者進行專業(yè)技能培訓，提高他們的服務水平；二是盡量擴大政府或集體購買范圍，引入更多養(yǎng)老服務方面的專業(yè)人才。[7]

4.創(chuàng)新政策體系，促進農村居家養(yǎng)老服務蓬勃發(fā)展

農村居家養(yǎng)老服務不同于城市，只有在實施過程中不斷創(chuàng)新政策，針對不同需要的老年人，提供多層次的居家養(yǎng)老服務，使有限的資源發(fā)揮最大的效益。為此，（1）完善農村社會保障體系。農村養(yǎng)老服務體系的健康發(fā)展與養(yǎng)老保障體系的完善是分不開的?，F(xiàn)階段農村社會養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金太低，滿足不了農村老年人的基本生活需求，應適時完善基本社會養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險和最低生活保障制度。同時要啟動老年護理保險制度，做好老年護理保險制度與基本社會保障制度的銜接，使整個社會保障體系綜合效益最大化，保證農村老年人得到更高質量的照顧。（2）推進養(yǎng)老服務信息化建設，逐步實現(xiàn)對老年人信息的動態(tài)管理。信息化管理是做好現(xiàn)代養(yǎng)老服務工作的重要手段，它有利于突破農村區(qū)域人口居住分散，服務供給與需求信息不對稱的矛盾，切實提高廣大農村老年人生命和生活質量。在推進農村居家養(yǎng)老服務建設過程中，可以以縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，建立養(yǎng)老服務需求供給信息平臺，為老年人提供信息化服務網絡。（3）創(chuàng)新財政、貸款和稅收方面的政策，吸收民間資本積極參與到農村養(yǎng)老服務業(yè)中。老年群體服務需求是多層次和多樣化的，單一的政府或者家庭都無法滿足需要，因此，政府除了購買服務以外，必須積極調動各種社會力量參與到居家養(yǎng)老服務中來。真正落實社會力量參與養(yǎng)老服務業(yè)的政策優(yōu)惠，建立公開、透明、規(guī)范的養(yǎng)老服務業(yè)準入、退出、監(jiān)管制度，營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境。培育和發(fā)展養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮其在行業(yè)自律、監(jiān)督評估和溝通協(xié)調等方面的作用，推動形成政府、社會組織、養(yǎng)老服務實體三者相結合的管理機制。（4）加強基層醫(yī)療機構建設，為農村老人健康保駕護航。年老多病是自然規(guī)律，入戶調查表明，60%的老年人認為最急需的是醫(yī)療保健服務。但由于農村收入水平低和醫(yī)療條件差，農村老人常常覺得“看病難、看病貴”。因此，要進一步推動基層醫(yī)療機構改革，特別是要提高與農村老人密切聯(lián)系的鄉(xiāng)村衛(wèi)生室的醫(yī)療服務能力。要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對村衛(wèi)生室的技術支撐，為農村留守老人、慢性病患者、殘疾人優(yōu)先配備家庭醫(yī)生，鼓勵村醫(yī)針對重點人群提供個性化醫(yī)療服務，解決村醫(yī)的養(yǎng)老問題，把符合條件的村衛(wèi)生室納入醫(yī)保定點范圍，為老年人提供價廉物美的醫(yī)療服。

[1]《福建省人民政府關于推進居家養(yǎng)老服務工作的實施意見》閩政文〔2009〕150號.福建省人民政府網，http://www.fujian.gov.cn/zwgk/zxwj/szfwjt20090 611_135580.htm.2009-05-31.

[2]晉江市民政局.晉江市將新建30個農村社區(qū)居家養(yǎng)老服務站.福建民政網.http://www.fjsmzt.gov.cn/-xxgk/gzdt/gjcxx/201304/t20130408_577768.htm.

[3]尤溪：居家養(yǎng)老在路上[N].福建日報，2014-05-14.

[4]趙志強.社會資本視野下的農村互助養(yǎng)老模式[J].經濟論壇，2014(6).

[5][7]邵德興.農村居家養(yǎng)老服務供給模式研究[J].中共寧波市委黨校學報，2013(2).

[6]李加林，龔虹波，等.沿海發(fā)達地區(qū)農村老齡人口的居家養(yǎng)老特征：以浙江慈溪為例[J].地理研究，2009(3).