孫開(kāi)王丹

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025)

經(jīng)過(guò)多年的不斷改革和發(fā)展，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系逐步實(shí)現(xiàn)了由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向部分積累制的模式；由單一地針對(duì)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)，發(fā)展成為既覆蓋企業(yè)職工又覆蓋城鄉(xiāng)普通居民的制度體系，并實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“并軌”。隨著全球人口老齡化地迅猛來(lái)襲，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，特別是其基金收支平衡能力受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者的共同關(guān)注。勞動(dòng)年齡人口的相對(duì)減少和老年人口的增加，形成了實(shí)實(shí)在在的養(yǎng)老難題。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡仍面臨著巨大的壓力。2015年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算顯示，剔除財(cái)政補(bǔ)貼因素后基金已收不抵支，且相比前幾年的預(yù)算執(zhí)行情況，“虧空”越來(lái)越大。也就是說(shuō)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以還能夠正常運(yùn)行，是因?yàn)檎诔袚?dān)著“兜底”的財(cái)政責(zé)任，不斷地為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供財(cái)政補(bǔ)貼。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基金收支平衡壓力的增大，政府面臨的財(cái)政負(fù)擔(dān)也逐漸增大。

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度架構(gòu)的形成

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無(wú)到有，歷經(jīng)多個(gè)階段的發(fā)展和改革，確立了當(dāng)前的“三制度”體系，主要由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度這“三制度”構(gòu)成。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在我國(guó)建立最早、運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)、制度積累經(jīng)驗(yàn)最豐富的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立初期實(shí)行完全現(xiàn)收現(xiàn)付制，企業(yè)繳費(fèi)，職工個(gè)人不需繳費(fèi)，由于當(dāng)時(shí)主要以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主，參保的企業(yè)也基本上都是國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)，因此這一時(shí)期可以說(shuō)是由國(guó)家保障養(yǎng)老。但是由于其覆蓋范圍狹窄、保險(xiǎn)層次單一，在現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下，基本沒(méi)有任何資金積累。1995年，首次引入個(gè)人繳費(fèi)制度，強(qiáng)調(diào)個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任和義務(wù)。隨著改革的不斷深入，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身得到了發(fā)展和完善，覆蓋面也進(jìn)一步擴(kuò)大，目前該制度主要基于國(guó)務(wù)院2005年12月3日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參保，并統(tǒng)一繳費(fèi)政策，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的基本制度，改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖不是我國(guó)建立最早的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是從其發(fā)展歷程來(lái)看，可以說(shuō)是最復(fù)雜的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，因?yàn)樗粌H涉及制度的建立，還涉及制度的并立和合并。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度2014年建立之前，是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！?和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“城居?！?并立的階段。其中，新農(nóng)保建立較早，2009年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)，旨在保障農(nóng)村居民年老時(shí)的基本生活；城居保是在2011年在全國(guó)推行試點(diǎn)，主要覆蓋城鎮(zhèn)戶籍的非從業(yè)人員。2014年，在總結(jié)新農(nóng)保和城居保的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將兩項(xiàng)制度合并，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成，個(gè)人繳費(fèi)越多，財(cái)政補(bǔ)貼也越多，同時(shí)也實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的模式。

機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)，過(guò)去并沒(méi)有明確的制度設(shè)計(jì)和政策框架，退休人員的養(yǎng)老保障基本上由財(cái)政承擔(dān)，這與一直以來(lái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員工資供給模式有著密切的關(guān)系。自2015年1月14日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)起，意味著我國(guó)開(kāi)始對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行大刀闊斧地改革，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)除了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，也有一部量身定制的法規(guī)可遵循了?！稕Q定》規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的基金籌資模式，由單位和個(gè)人共同承擔(dān)保險(xiǎn)繳費(fèi)。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任差異化問(wèn)題

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未明確規(guī)定政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)環(huán)節(jié)和給付環(huán)節(jié)的具體責(zé)任，但在制度的實(shí)行過(guò)程中，特別是2001年以來(lái)，政府承擔(dān)了大量的財(cái)政責(zé)任，具體表現(xiàn)為逐年增長(zhǎng)的財(cái)政補(bǔ)貼，2012年財(cái)政補(bǔ)助城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2430億元，比2003年增加1886億元，年均增長(zhǎng)18.1%。①人力資源與社會(huì)保障部網(wǎng)站.http://www.gov.cn/gzdt/2013-11/26/content_2534926.htm.2013-11-26.無(wú)明確責(zé)任與事實(shí)上的財(cái)政補(bǔ)貼，說(shuō)明在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中財(cái)政發(fā)揮的是“兜底”作用。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府財(cái)政的責(zé)任即明確又具體，概括說(shuō)，就是“既補(bǔ)入口，又補(bǔ)出口”。不僅在繳費(fèi)上明確規(guī)定財(cái)政的最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也承擔(dān)起給付環(huán)節(jié)中基礎(chǔ)養(yǎng)老金這個(gè)重要項(xiàng)目的支出。政府對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之所以承擔(dān)了更廣的責(zé)任，主要是基于以下幾方面問(wèn)題的考慮：首先，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)最多，影響范圍廣，財(cái)政補(bǔ)貼的受惠面最大。根據(jù)2015年人力資源社會(huì)保障月度數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年1-5月，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)是50091萬(wàn)人，比同期城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)多15635萬(wàn)人，比機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)多46000萬(wàn)人左右。其次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人的普遍繳費(fèi)能力偏低，總體基金收入和支出水平也相對(duì)較低。2015年1-5月，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金收入1280.6億元，基金支出938.4億元。人均基金收入255.7元，人均基金支出187.3元。而同期，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金收入11292.9億元，基金支出10050.7億元。人均基金收入3277.5元，人均基金支出2917元。②人力資源與社會(huì)保障部網(wǎng)站.http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/dtyjsu/201506/t20150630_213185.htm.2015-6-30.城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人均基金收入是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的12.8倍，人均基金支出更是高達(dá)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的15.6倍?；诔青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)較低的繳費(fèi)水平和保障水平，財(cái)政補(bǔ)貼將會(huì)具有更高的邊際效用。最后，相對(duì)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人群更多為靈活就業(yè)人員，受限于收入水平和城市轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)等問(wèn)題，其參保積極性較低，增加財(cái)政補(bǔ)貼可以在一定程度上起到鼓勵(lì)參保的作用。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政責(zé)任，總體看是政府承擔(dān)著正常性財(cái)政繳費(fèi)支出與轉(zhuǎn)制成本(過(guò)渡性養(yǎng)老金)支出。正常性財(cái)政繳費(fèi)支出是指作為享受財(cái)政撥款的單位，支付本單位工資總額20%的養(yǎng)老金繳款，其性質(zhì)等同于財(cái)政支出。改革后，財(cái)政不必為自主事業(yè)單位承擔(dān)養(yǎng)老金繳款支出，也不再直接為其退休人員支付養(yǎng)老金，大大減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是作為轉(zhuǎn)制成本，財(cái)政必須要承擔(dān)起過(guò)渡性養(yǎng)老金的支出。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員一直都是財(cái)政供養(yǎng)，改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位無(wú)任何養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累是一個(gè)必須面對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)，此外，針對(duì)改革前就已參加工作的人員，財(cái)政還需承擔(dān)其視同繳費(fèi)年份的支出，雖然目前是記賬方式繳費(fèi)，為財(cái)政支出留有緩沖余地，但是當(dāng)未來(lái)做實(shí)賬戶或者這部分工作人員達(dá)到法定退休年齡開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，這將是一筆不小的財(cái)政開(kāi)支。

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼及負(fù)擔(dān)情況分析

(一)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼情況

從2005年至2014年的十年間，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)18495億元，而截至2014年底，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余31800億元，①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù).僅十年的財(cái)政補(bǔ)貼累計(jì)金額就占累計(jì)結(jié)余的58.2%，也就是說(shuō)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余中近六成來(lái)自于政府的財(cái)政補(bǔ)貼，如果剔除財(cái)政補(bǔ)貼，基金累計(jì)結(jié)余僅為13305億元，這對(duì)制度運(yùn)行造成的支付壓力是很大的，若城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繼續(xù)保持年均20.6%的基金支出增長(zhǎng)率，明顯高于年均18.4%和18.3%的財(cái)政總收入增長(zhǎng)率和財(cái)政總支出增長(zhǎng)率，那么未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)支付危機(jī)，除非政府的財(cái)政補(bǔ)貼也保持著同樣的速率增長(zhǎng)，而目前來(lái)看，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的年均增長(zhǎng)率為20.4%，略低于基金支出的年均增長(zhǎng)率(見(jiàn)表1)。

2012年至2014年的三年間，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政補(bǔ)貼累計(jì)4301億元，而截至2014年底，基金累計(jì)結(jié)余3845億元，②由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的時(shí)間不長(zhǎng)，又是由新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施而建立的制度。而城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)也是在2011年才建立的，實(shí)際上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在2012年、2013年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)匯總，因此2011年及以前的數(shù)據(jù)暫不在分析范圍內(nèi)。如果剔除財(cái)政補(bǔ)貼，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)“虧空”，“虧空”金額達(dá)456億元。2013年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出的增長(zhǎng)率為17.27%，③鄭秉文.中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014[R].經(jīng)濟(jì)管理出版社，2014(12).而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的年均增長(zhǎng)率為15.6%，基金支出的增長(zhǎng)率高于財(cái)政補(bǔ)貼的年均增長(zhǎng)率，這意味著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在未來(lái)極有可能發(fā)生支付危機(jī)，這種過(guò)于依賴財(cái)政補(bǔ)貼的運(yùn)行模式，無(wú)疑會(huì)給政府造成巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)(見(jiàn)表 1)。

從增長(zhǎng)率上看，2013年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的增長(zhǎng)率為24.2%，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的增長(zhǎng)率為14.7%，前者的增長(zhǎng)速度明顯快于后者，2014年二者差距減少，前者為17.5%，后者為16.5%，相差1個(gè)百分點(diǎn)。2005年至2014年，除了2006年、2013年和2014年，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)率均低于財(cái)政總支出增長(zhǎng)率。特別值得注意的是，在2013年和2014年，當(dāng)財(cái)政總收入和財(cái)政總支出均面臨增速放緩的節(jié)奏，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)率卻顯著高于財(cái)政總收入和財(cái)政總支出增長(zhǎng)率，并有增速加快的趨勢(shì)，未來(lái)將逐步加重財(cái)政負(fù)擔(dān)(見(jiàn)圖1)。

(二)機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政負(fù)擔(dān)情況

2015年在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，結(jié)束了我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“雙軌制”運(yùn)行時(shí)代。至此，對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休待遇，國(guó)家從“全負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安糠重?fù)擔(dān)”，一定程度上減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于制度剛開(kāi)始運(yùn)行，還沒(méi)檢索到系統(tǒng)而全面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的分析只能建立在定性分析的基礎(chǔ)上。

表1 我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政補(bǔ)貼情況

圖1 2005年-2014年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)率

機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)主要包括：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)、財(cái)政直接支出(包括喪葬費(fèi)、一次性撫恤金和社會(huì)養(yǎng)老金)。需要說(shuō)明的是，自收自支事業(yè)單位的相關(guān)支出不算在財(cái)政負(fù)擔(dān)內(nèi)。改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)需要個(gè)人及其所在單位雙方繳費(fèi)。目前全國(guó)大部分省份已經(jīng)落實(shí)了工資調(diào)整和養(yǎng)老保險(xiǎn)扣除、計(jì)發(fā)工作。為了使制度能平穩(wěn)過(guò)渡，避免因養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)扣除引起工資收入水平的大幅降低而增加新制度實(shí)施的阻力，從政策設(shè)計(jì)上實(shí)行“增量改革”，即在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)扣除之前完成工資調(diào)整，具體來(lái)說(shuō)就是工資的增加額略高于當(dāng)月養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)扣除額，機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人在扣繳養(yǎng)老保險(xiǎn)后，工資還能略有上漲。與改革前相比，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員未來(lái)養(yǎng)老金替代率會(huì)出現(xiàn)可預(yù)見(jiàn)性地下降，為了提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人退休后的養(yǎng)老金保障水平，國(guó)家要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度。由于這一系列改革和調(diào)整需要財(cái)政給予大量支出，既要承擔(dān)工資上漲的支出責(zé)任，又要承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)支出責(zé)任，部分地區(qū)由于財(cái)政支付能力不足和核算力量有限等原因未能按期完成工資調(diào)整和養(yǎng)老保險(xiǎn)扣繳等工作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)得到一定程度地減輕，但從目前來(lái)看，新制度實(shí)行初期，理論上會(huì)引起財(cái)政負(fù)擔(dān)的大幅增長(zhǎng)，因?yàn)橐I集相當(dāng)規(guī)模的資金為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工繳費(fèi)，并進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，而實(shí)際上，在做實(shí)賬戶之前，統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶里的繳款只是記賬的數(shù)字而已，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)集中體現(xiàn)在未來(lái)養(yǎng)老金的支付上。

四、財(cái)政負(fù)擔(dān)能力可持續(xù)的建議

養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)是由制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行過(guò)程中多方面原因共同作用而產(chǎn)生的，政府要承擔(dān)著“兜底”和“補(bǔ)缺”的重任。為了能給國(guó)家財(cái)政減輕負(fù)擔(dān)，完善權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的繳費(fèi)制養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力具備可持續(xù)性，更好地應(yīng)對(duì)即將面臨的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支風(fēng)險(xiǎn)，必須要進(jìn)一步深化改革。

(一)加大財(cái)政社會(huì)保障支出的比重

社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的“穩(wěn)定器”，是政府職能的體現(xiàn)，也是社會(huì)公平準(zhǔn)則的基本要求。它關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)行，關(guān)系到人民的福祉和社會(huì)的穩(wěn)定。應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍，增加財(cái)政在社會(huì)保障方面的支出，提高社會(huì)保障的水平，而且不能將社會(huì)保障局限于機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，還應(yīng)該廣泛覆蓋集體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者及農(nóng)村人口。由于我國(guó)目前正在進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一系列改革，在制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)較大的資金缺口和龐大的隱性債務(wù)，但是為了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能正常運(yùn)行，財(cái)政必須承擔(dān)“兜底”責(zé)任。

(二)多渠道地籌措基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前的統(tǒng)賬結(jié)合模式雖然是實(shí)行部分積累制，但是由于個(gè)人賬戶長(zhǎng)期處于“空賬”運(yùn)行，其實(shí)際的管理和運(yùn)行與以往的現(xiàn)收現(xiàn)付制沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并沒(méi)有因?yàn)閷?shí)行部分積累制而解決資金不足的難題，而且如果做實(shí)個(gè)人賬戶，資金缺口將規(guī)模巨大而變得更為突出，為了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，需要多渠道籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，積極為制度財(cái)務(wù)運(yùn)行的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。如可以探索發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)特種國(guó)債、劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金等方法。

(三)構(gòu)建動(dòng)態(tài)的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制

養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制應(yīng)遵循的原則是：首先，考慮物價(jià)上漲因素，保證退休人員基本生活相對(duì)水平不降低；其次，考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素，既使退休人員能夠分享到社會(huì)進(jìn)步的成果，又不給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)擔(dān)；最后，進(jìn)行規(guī)范化調(diào)整，不應(yīng)受到人為“主觀性”的行政命令的影響。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金調(diào)整的時(shí)機(jī)，應(yīng)綜合考慮物價(jià)上漲率和實(shí)際工資增長(zhǎng)率兩個(gè)指標(biāo)，如當(dāng)實(shí)際工資增長(zhǎng)率或物價(jià)上漲率達(dá)到一定比例時(shí)，養(yǎng)老金就應(yīng)自動(dòng)調(diào)整；如沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)隨意調(diào)整。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整的時(shí)機(jī)，應(yīng)參照物價(jià)上漲率和農(nóng)民人均純收入實(shí)際增長(zhǎng)率兩個(gè)指標(biāo)，當(dāng)物價(jià)上漲率或農(nóng)民人均純收入實(shí)際增長(zhǎng)率達(dá)到一定比例時(shí)，自動(dòng)啟動(dòng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。

另外，養(yǎng)老金的調(diào)整頻率不宜過(guò)于頻繁，可以借鑒瑞典的自動(dòng)平衡機(jī)制，設(shè)置相關(guān)指標(biāo)的臨界值，只有當(dāng)關(guān)鍵指標(biāo)突破臨界值時(shí)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制才會(huì)啟動(dòng)，且城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)同步調(diào)整，除了出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹等特殊情況。

(四)完善多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)支柱的功能

建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃已成為世界上大多數(shù)國(guó)家應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金不足的普遍做法，一般地，多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包括：第一層次為國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，根據(jù)社會(huì)政策目標(biāo)和收入再分配原理為社會(huì)成員提供最基本的退休收入保障；第二層次為企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，在兼顧社會(huì)公平的前提下，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)和員工共同出資建立企業(yè)年金，提高企業(yè)員工退休后的收入水平；第三個(gè)層次為個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人自愿購(gòu)買的商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)各國(guó)的實(shí)踐和研究發(fā)現(xiàn)，世界各國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面的一個(gè)普遍趨勢(shì)是：逐漸壓縮第一層次的保障水平，積極提高第二、三層次的保障水平。

經(jīng)過(guò)不斷的探索和改革，我國(guó)目前已基本建立了三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并基本形成了較為完善的“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是相對(duì)于第一層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，第二層次的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和第三層次的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展就非常薄弱和滯后，所發(fā)揮的作用微乎其微，而實(shí)際發(fā)揮支柱作用的仍是第一層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為了健全和完善我國(guó)目前多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼壓力和負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)制度的良性可持續(xù)發(fā)展，亟需完善企業(yè)年金制度、推進(jìn)職業(yè)年金制度改革，支持、規(guī)范商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。

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