李雪梅 郝光菊 黃凌翔

(天津城建大學(xué)，天津 300384)

一、引言

城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)是指城市規(guī)劃的實(shí)施效果評(píng)價(jià)，其直接評(píng)估對(duì)象是城市規(guī)劃本身，需要依托城市載體實(shí)施[1]。隨著城市規(guī)劃在城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中作用日益凸顯，諸多學(xué)者從規(guī)劃內(nèi)容、環(huán)境影響以及規(guī)劃成果等多方面、多角度開(kāi)展了城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)研究[2-7]。財(cái)政支出是城市管理者意志的直接表現(xiàn)，在城市規(guī)劃的編制、決策和實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮重要作用。財(cái)政支出不僅直接用于城市規(guī)劃的實(shí)施，而且對(duì)社會(huì)資源投入城市規(guī)劃也有著重要的引導(dǎo)作用?；谪?cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)，不僅能夠判斷財(cái)政投入在城市規(guī)劃中的實(shí)際效用，還能正確引導(dǎo)財(cái)政資金的流向，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源合理配置的重要手段。然而，由于財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)口徑和規(guī)劃實(shí)施績(jī)效范圍的不確定性，目前財(cái)政支出對(duì)城市規(guī)劃的績(jī)效評(píng)價(jià)鮮有涉及，評(píng)價(jià)方法還處于探索階段。

天津?yàn)I海新區(qū)位于天津東部沿海，規(guī)劃面積2270平方公里，是繼深圳、上海浦東后我國(guó)經(jīng)濟(jì)的第三增長(zhǎng)極。2005年，《天津市濱海新區(qū)城市總體規(guī)劃(2005-2020年)》(簡(jiǎn)稱新區(qū)規(guī)劃)正式實(shí)施，隨后濱海新區(qū)被中央納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，天津市財(cái)政對(duì)新區(qū)規(guī)劃的實(shí)施投入大量財(cái)力，濱海新區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)近10年中實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，為開(kāi)展基于財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)研究提供了典型樣本。本文以新區(qū)規(guī)劃為研究對(duì)象，探索基于財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建了以財(cái)政支出決策實(shí)施過(guò)程為主線的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)新區(qū)規(guī)劃實(shí)施前后的財(cái)政績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

二、研究方法

(一)財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)范疇

按照評(píng)價(jià)的維度，城市規(guī)劃的績(jī)效評(píng)價(jià)分為總體績(jī)效評(píng)價(jià)、分類績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，本文所研究的基于財(cái)政支出角度的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)屬于分類績(jī)效評(píng)價(jià)[8]。

財(cái)政支出對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施績(jī)效的影響具有較大的不確定性。對(duì)于成長(zhǎng)型城市，大量財(cái)政資金投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，財(cái)政支出對(duì)城市規(guī)劃的實(shí)施影響較大；對(duì)于成熟型城市，城市的發(fā)展更依靠服務(wù)、創(chuàng)新等城市內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，財(cái)政支出對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的影響相對(duì)較小。因此，基于財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象主要是成長(zhǎng)型城市。

基于財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)是城市規(guī)劃領(lǐng)域財(cái)政預(yù)算、財(cái)政投入及產(chǎn)出、財(cái)政可持續(xù)性等多方面的綜合反映，可以理解為城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中財(cái)政收支活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)情況與既定目標(biāo)的差距分析[9]。評(píng)價(jià)范疇包括城市規(guī)劃領(lǐng)域財(cái)政投入的科學(xué)性和合理性、財(cái)政投入項(xiàng)目管理的規(guī)范性及按照城市規(guī)劃進(jìn)行財(cái)政投入所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境效益等。

(二)財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)方法

1.評(píng)價(jià)方法的選擇

目前實(shí)際運(yùn)用的績(jī)效評(píng)價(jià)方法分為可計(jì)量和不可計(jì)量?jī)煞N，可計(jì)量方法主要包括相關(guān)系數(shù)法、成本效益分析法、綜合指數(shù)法、最低成本法以及因子分析法等；不可計(jì)量方法有問(wèn)卷調(diào)查法、專家評(píng)議法以及橫向比較法等[10-12]?；谪?cái)政支出對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施績(jī)效的影響具有較大的不確定性，本文首先采用相關(guān)系數(shù)法，確定財(cái)政與城市規(guī)劃績(jī)效密切指標(biāo)的相關(guān)關(guān)系，判斷城市發(fā)展階段。

在確定城市發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政績(jī)效多層次性和覆蓋投入產(chǎn)出全程的特點(diǎn)，建立城市規(guī)劃績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用專家打分結(jié)合層次分析法，計(jì)算不同年度財(cái)政支出作用于城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)綜合得分，對(duì)城市規(guī)劃績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.指標(biāo)體系的建立

評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量目標(biāo)績(jī)效的工具，選取不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)將直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果，因此評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是整個(gè)評(píng)價(jià)活動(dòng)中最關(guān)鍵的部分[13-16]。財(cái)政支出既可通過(guò)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生直接影響，又可通過(guò)各類財(cái)政政策帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)、城建和社會(huì)發(fā)展間接影響城市規(guī)劃實(shí)施。

在實(shí)際統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，財(cái)政支出對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行投入的數(shù)據(jù)獲取難度較大，因此本文將對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施虛擬為一個(gè)項(xiàng)目，所有對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生影響的財(cái)政投入均視為虛擬項(xiàng)目投入的組成部分，從整體考察財(cái)政投入的全程績(jī)效?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系采用遞階層次結(jié)構(gòu)，共分為四層。按照科學(xué)性與可操作性相結(jié)合原則，指標(biāo)分別從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)階段選取。

3.指標(biāo)權(quán)重

科學(xué)合理的指標(biāo)權(quán)重關(guān)系到綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性，常用的確定權(quán)重的方法有主觀權(quán)重法、熵值權(quán)重法以及主成分分析法等[10]。本文選擇專家打分結(jié)合層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重。首先選定來(lái)自天津市高校教師、規(guī)劃局和財(cái)政局的30位專家根據(jù)指標(biāo)間重要程度對(duì)各層指標(biāo)進(jìn)行打分，并應(yīng)用層次分析法確定各指標(biāo)的決策權(quán)重。

4.數(shù)據(jù)來(lái)源

各指標(biāo)數(shù)據(jù)中，項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施及項(xiàng)目績(jī)效中公共屬性指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源于專家評(píng)價(jià)，對(duì)比濱海新區(qū)的城市規(guī)劃和其完成狀況由專家依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)按百分制打分確定。其它數(shù)據(jù)來(lái)源于濱海新區(qū)2004年-2013年統(tǒng)計(jì)年鑒。

為了便于比較，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。對(duì)于正指標(biāo)，將歷史數(shù)據(jù)中的最大值作為1，數(shù)據(jù)處理方法如公式(1)：

對(duì)于負(fù)指標(biāo)，將原始數(shù)據(jù)中最小值作為1，數(shù)據(jù)處理方法如公式(2)：

三、結(jié)果與討論

(一)城市規(guī)劃財(cái)政投入與城市發(fā)展關(guān)系

本文選取國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、年度財(cái)政收入、建成區(qū)用地面積、固定資產(chǎn)投資等四項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映濱海新區(qū)發(fā)展?fàn)顩r(圖1)。由圖1可以看出，以新區(qū)規(guī)劃實(shí)施的臨界始點(diǎn)2006年為界，新區(qū)年度財(cái)政支出呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中2003年至2006年財(cái)政支出平均增長(zhǎng)率為20.8%；新區(qū)規(guī)劃實(shí)施后的2006年至2008年財(cái)政支出平均增長(zhǎng)率為37.1%；而隨著2008年3月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案，濱海新區(qū)正式納入國(guó)家戰(zhàn)略，2008年至2012年，新區(qū)財(cái)政支出年平均增長(zhǎng)率更是達(dá)到了80.5%。GDP、建成區(qū)用地面積、固定資產(chǎn)投資等指標(biāo)也呈現(xiàn)出類似的趨勢(shì)。

分別計(jì)算財(cái)政支出與GDP等城市發(fā)展四項(xiàng)指標(biāo)相關(guān)系數(shù)(表1)，結(jié)果顯示財(cái)政支出與固定資產(chǎn)投資等四項(xiàng)指標(biāo)呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)均在0.90以上，其中與固定資產(chǎn)投資、GDP、年度財(cái)政收入的相關(guān)系數(shù)均超過(guò)0.98，說(shuō)明濱海新區(qū)屬于成長(zhǎng)型城市，財(cái)政支出拉動(dòng)與城市規(guī)劃實(shí)施密切相關(guān)。

圖1 2003年—2012年財(cái)政對(duì)城市規(guī)劃投入與城市各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)

(二)基于財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)體系

本文將城市規(guī)劃實(shí)施虛擬為一個(gè)項(xiàng)目，從整體考察財(cái)政投入的全程績(jī)效。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系采用遞階層次結(jié)構(gòu)，共分為四層，覆蓋了城市規(guī)劃決策、實(shí)施和績(jī)效的各個(gè)層面。其中一級(jí)指標(biāo)分三個(gè)階段，項(xiàng)目決策階段權(quán)重為15，項(xiàng)目實(shí)施階段權(quán)重為20、項(xiàng)目績(jī)效階段權(quán)重為65；二級(jí)指標(biāo)取決策制定、決策保障、資金管理、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等10項(xiàng)指標(biāo)；三級(jí)指標(biāo)取論證決策、組織、資金、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益等22項(xiàng)指標(biāo)；四級(jí)指標(biāo)取論證科學(xué)性、目標(biāo)完整性、組織機(jī)構(gòu)、資金到位、人口總數(shù)、建成區(qū)GDP、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值等49項(xiàng)指標(biāo)，各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重見(jiàn)表2。

表1 財(cái)政對(duì)城市規(guī)劃投入與城市各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)相關(guān)系數(shù)

(三)城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)

將各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后，依據(jù)指標(biāo)體系中各指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行線性加權(quán)，得到研究期內(nèi)濱海新區(qū)各年度基于財(cái)政支出的城市規(guī)劃績(jī)效綜合評(píng)價(jià)值(圖 2)。

由圖2可以看出，研究期內(nèi)新區(qū)規(guī)劃的綜合評(píng)分總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2003年至2006年，綜合評(píng)分出現(xiàn)波動(dòng)情況，這一時(shí)段財(cái)政投入對(duì)新區(qū)整體發(fā)展影響不大；2006年至2008年，新區(qū)規(guī)劃實(shí)施以后，財(cái)政投入呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，綜合評(píng)分穩(wěn)步增長(zhǎng)；2008年至2012年，隨著國(guó)務(wù)院對(duì)濱海新區(qū)綜合改革方案的批復(fù)，新區(qū)正式納入國(guó)家戰(zhàn)略，財(cái)政投入增速加快，綜合評(píng)分呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。

圖2 濱海新區(qū)財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

基于財(cái)政投入視角，對(duì)比新區(qū)城市規(guī)劃發(fā)展的前后10年，城市規(guī)劃實(shí)施績(jī)效呈現(xiàn)隨著財(cái)政投入增加而增加的趨勢(shì)，財(cái)政投入對(duì)濱海新區(qū)規(guī)劃的實(shí)施發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。財(cái)政支出對(duì)新區(qū)規(guī)劃發(fā)展的引領(lǐng)作用也十分突出，財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度高于支出，通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施，新區(qū)的產(chǎn)業(yè)和社會(huì)事業(yè)都呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，財(cái)政收入的增速顯著超過(guò)支出，說(shuō)明這一階段財(cái)政投入的效率較高。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上分析，本文可以得出如下結(jié)論：

1.本文基于財(cái)政投入視角，創(chuàng)造性將城市規(guī)劃的實(shí)施虛擬為一個(gè)項(xiàng)目，簡(jiǎn)化了財(cái)政支出和城市規(guī)劃實(shí)施間的復(fù)雜過(guò)程和聯(lián)系，構(gòu)建了一套可行性強(qiáng)的基于財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從城市規(guī)劃決策、實(shí)施和績(jī)效整體考察財(cái)政投入的全

過(guò)程，使得利用公開(kāi)數(shù)據(jù)對(duì)財(cái)政支出作用于城市規(guī)劃實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)成為可能。

表2 基于財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.運(yùn)用這一指標(biāo)體系對(duì)天津市濱海新區(qū)規(guī)劃前后10年的發(fā)展進(jìn)行實(shí)證評(píng)價(jià)，顯示財(cái)政投入對(duì)濱海新區(qū)規(guī)劃的實(shí)施發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用，財(cái)政支出對(duì)新區(qū)規(guī)劃引領(lǐng)作用突出，財(cái)政投入的效率較高。證明了本文確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有一定的有效性及實(shí)用性。

3.本文構(gòu)建的基于財(cái)政視角的城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)開(kāi)放性的系統(tǒng)，可以依據(jù)城市發(fā)展的不同特點(diǎn)進(jìn)行拓展，不同城市在運(yùn)用此指標(biāo)體系時(shí)需根據(jù)自身發(fā)展特征對(duì)指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充和改正。

4.由于城市發(fā)展階段、管理水平和資源稟賦的差異，城市財(cái)政支出作用于城市規(guī)劃的過(guò)程和內(nèi)在機(jī)理有著較大差異，因此本文指標(biāo)體系評(píng)價(jià)的綜合結(jié)果適合同一城市不同發(fā)展時(shí)期的縱向比較，不同城市間的橫向比較時(shí)要慎重使用。

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