彭鍛煉

(上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院，上海 201620)

一、引言

改革開放以來(lái)，中共中央高度重視“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問題?！叭r(nóng)”問題中，農(nóng)村問題是基礎(chǔ)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收都離不開農(nóng)村這個(gè)大環(huán)境和基礎(chǔ)前提。在中央政策的指引下，中央和地方各級(jí)政府加大了對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的投資力度，以上海市某區(qū)為例，2010年—2012年，累計(jì)投入資金2.8億多元，對(duì)7個(gè)鎮(zhèn)23個(gè)行政村從“墻體白化、道路硬化、河道凈化、環(huán)境潔化、村莊綠化”五個(gè)方面進(jìn)行了改造，涉及農(nóng)戶10478戶。

各級(jí)政府非常重視新農(nóng)村建設(shè)，投入了大量財(cái)政資金，但是這些財(cái)政資金究竟取得了怎樣的效果？新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中還有哪些需要改進(jìn)或完善的地方呢？根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的規(guī)定，以及2014年修訂的《預(yù)算法》中對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，結(jié)合新公共管理運(yùn)動(dòng)借鑒私人部門通過(guò)績(jī)效管理手段提高資金使用效率的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該對(duì)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金開展績(jī)效評(píng)價(jià)。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，可以了解新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金使用的效率和產(chǎn)生的效益，為下年度該資金的預(yù)算編制提供依據(jù)；可以發(fā)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金使用中存在的問題，為提高該資金使用績(jī)效提供相應(yīng)的對(duì)策建議；還可以向公眾傳達(dá)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金使用情況的信息，也向公共部門工作人員灌輸服務(wù)政府、有效政府、廉價(jià)政府、責(zé)任政府等理念，保證新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金使用的合法性、合理性和有效性。

近年來(lái)，隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入開展，學(xué)者們對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)也展開了研究。從已有研究成果來(lái)看，尚存在著以下不足：有關(guān)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的研究較多，用指標(biāo)體系進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的較少(顧鳳岐、王爽，2006；王凱輝等，2008)；用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的較多，用調(diào)研數(shù)據(jù)或?qū)嵉乜疾斓妮^少 (肖云等，2007)；從理論分析角度設(shè)計(jì)指標(biāo)的較多，通過(guò)實(shí)地考察結(jié)合調(diào)研進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)的較少 (陳文杰，2006；李侃、程水源，2008)；對(duì)省級(jí)或市級(jí)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行實(shí)證分析的較多，對(duì)具體承擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的縣鄉(xiāng)級(jí)進(jìn)行實(shí)證研究的較少 (霍建軍等，2008；李樹德、李瑾，2006)。總體而言，已有研究成果缺少對(duì)新農(nóng)村建設(shè)具體情況的分析，尤其是缺少?gòu)呢?cái)政資金使用和村民滿意程度等方面來(lái)分析新農(nóng)村建設(shè)的成效。本文將以已有研究成果為基礎(chǔ)，結(jié)合上海市某區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際情況，通過(guò)深入調(diào)查研究，從新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金使用績(jī)效的角度，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)績(jī)效開展綜合評(píng)價(jià)。

二、上海某區(qū)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金投入產(chǎn)出分析

2010年-2012年，上海某區(qū)新農(nóng)村建設(shè)村莊改造共投入資金28171.47萬(wàn)元，其中市級(jí)財(cái)政資金13408.38萬(wàn)元，占47.60%，區(qū)級(jí)財(cái)政資金10441.09萬(wàn)元，占比37.06%，兩級(jí)財(cái)政資金合計(jì)23849.47萬(wàn)元，占全部資金84.66%。市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政充分貫徹上級(jí)文件精神，落實(shí)了在新農(nóng)村建設(shè)村莊改造中的主要投入責(zé)任；發(fā)揮了市區(qū)兩級(jí)政府在新農(nóng)村建設(shè)村莊改造中的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，為順利推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)村莊改造工作提供了充足的財(cái)力保證。

投入的全部資金都用于了新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施，主要包括農(nóng)宅整修、房前屋后環(huán)境整治、道路橋梁新改建、河道疏浚整理、生活污水處理、村內(nèi)綠化等項(xiàng)目，且資金使用情況及施工造價(jià)經(jīng)過(guò)了審價(jià)事務(wù)所的審核。

從產(chǎn)出來(lái)看，2010年—2012年，上海某區(qū)新農(nóng)村建設(shè)按照“墻體白化、道路硬化、河道凈化、環(huán)境潔化、村莊綠化”實(shí)施了大量工程，主要包括完成農(nóng)宅墻體白化286.6萬(wàn)平方米，拆除違章建著和廢舊房屋5.01萬(wàn)平方米，新改建道路192公里，修改建橋梁81座，整治河道80.26公里，新建公共廁所27座，新建分散式污水處理凈化站14座、高負(fù)荷人工濕地處理池144座，99%的農(nóng)戶納入生活污水集中處理，整治公共活動(dòng)場(chǎng)所39267.3平方米，新增綠化總面積471197平方米(見表1)。這些工程的實(shí)施，大大改善了農(nóng)村村民的生活居住環(huán)境，提高了村民生活質(zhì)量。

從上海某區(qū)2010-2012年新農(nóng)村建設(shè)村莊改造取得的業(yè)績(jī)來(lái)看，大部分項(xiàng)目基本完成或超額完成申請(qǐng)預(yù)算資金時(shí)申報(bào)的計(jì)劃(見表2)，切實(shí)美化了農(nóng)宅的外觀、增加了農(nóng)村的綠化面積、改善農(nóng)村道路橋梁和河道等公共設(shè)施，基本實(shí)現(xiàn)了所有農(nóng)戶自來(lái)水管網(wǎng)改造和污水集中納管處理，并定期檢測(cè)水質(zhì)，保證了污水處理達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

三、新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)信息系統(tǒng)，需要一系列細(xì)致深入的工作才能揭示公共部門使用財(cái)政資金取得的績(jī)效。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)流程，我們經(jīng)過(guò)前期深入新農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地考察——調(diào)研以及對(duì)實(shí)踐工作人員深入訪談—設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系——經(jīng)專家審議修改—收集和復(fù)核基礎(chǔ)數(shù)據(jù)——撰寫績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告——經(jīng)專家評(píng)審并修改完善等一系列細(xì)致的工作。其中，指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，因?yàn)槭褂霉操Y金產(chǎn)生的效果是多維度、社會(huì)性、間接的甚至無(wú)形的，根據(jù)公共資金績(jī)效評(píng)價(jià)多目標(biāo)合成原則，必須用一套指標(biāo)體系綜合反映新農(nóng)村建設(shè)公共資金的績(jī)效。本文在深入該區(qū)新農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查了解情況、對(duì)一線管理人員和施工人員調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)“投入—產(chǎn)出—績(jī)效”的邏輯分析方法，設(shè)計(jì)了投入管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果以及發(fā)展能力四個(gè)指標(biāo)維度(見表3)。設(shè)計(jì)好綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的指標(biāo)后，本文運(yùn)用層次分析法(AHP)確定了每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。同時(shí)，本文還為每個(gè)三級(jí)指標(biāo)設(shè)定了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有的是以國(guó)內(nèi)或上海市平均水平作為參照標(biāo)準(zhǔn)，有的是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的目標(biāo)值作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有的是以上年的業(yè)績(jī)水平作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有的是以專家們的綜合判斷作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)而言，這套指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是在對(duì)新農(nóng)村建設(shè)村鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地考察、調(diào)研后邀請(qǐng)具體參與新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的工作人員參加完成的，具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和綜合性，能較全面、客觀、合理、公正地反映新農(nóng)村建設(shè)取得的成效。

最后，本文利用所構(gòu)建的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)上海某區(qū)2010年—2012年新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金取得的績(jī)效進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)(見表3)?？?jī)效評(píng)價(jià)中每個(gè)

指標(biāo)的數(shù)據(jù)都是來(lái)自會(huì)計(jì)或業(yè)務(wù)憑證記錄的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，或者經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)問卷調(diào)查獲得數(shù)據(jù)，并經(jīng)過(guò)與主管部門相關(guān)報(bào)表的校對(duì)復(fù)核，確保了數(shù)據(jù)資料的真實(shí)準(zhǔn)確性。對(duì)產(chǎn)出和效果的分析，都是以各指標(biāo)實(shí)際的得分情況為依據(jù)，總結(jié)新農(nóng)村建設(shè)在產(chǎn)出和效果方面取得的成效和存在的問題，沒有任何主觀臆斷或亂下結(jié)論，保證了評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)合理、客觀公正。

表1 上海某區(qū)2010年-2012年新農(nóng)村建設(shè)施工情況統(tǒng)計(jì)表

表2 上海某區(qū)2010年-2012年新農(nóng)村建設(shè)新農(nóng)村建設(shè)業(yè)績(jī)狀況表

四、新農(nóng)村建設(shè)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

(一)新農(nóng)村建設(shè)社會(huì)效果及可持續(xù)發(fā)展分析

通過(guò)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)具體建設(shè)內(nèi)容和績(jī)效綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的分析，新農(nóng)村建設(shè)的成效主要體現(xiàn)在以下方面。

1.大大改善了農(nóng)村居住環(huán)境。通過(guò)2010年—2012年新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施，整修、白化農(nóng)宅墻體2866074平方米，基本消除了所有裸露的墻體，增加了村莊的美觀程度；2638戶農(nóng)戶家的廁所得到了改造，清除了1408個(gè)露天糞坑；拆除違章建筑和廢舊房屋達(dá)50119.91平方米，整修副舍39354平方米，對(duì)幾乎所有的破房、棚舍進(jìn)行了拆除或維修，清理了房前屋后絕大部分垃圾，解決了多年來(lái)農(nóng)村的“臟亂差”問題。同時(shí)，對(duì)主要河道的河岸進(jìn)行整修和河道進(jìn)行疏浚，昔日的臭水溝變成了綠化溝；對(duì)宅前屋后、主干道和河道兩岸通過(guò)植樹、植草皮等措施，新增綠化面積471197平方米，一走進(jìn)改造后的村莊，滿眼都是綠色，農(nóng)村的居住環(huán)境大大得到改善。

2.有效增加了農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施。2010年—2012年新農(nóng)村建設(shè)通過(guò)對(duì)村莊主干道、支干道和舍屋路按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行硬化和亮化，大大增加了農(nóng)村的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施。項(xiàng)目改造共新建、改建道路192公里，使項(xiàng)目村的硬化道路由原來(lái)的110公里增加到302公里，增長(zhǎng)率達(dá)173%；修建或改建橋梁81座；新安裝路燈693只，使村莊道路亮化里程由原來(lái)的24.4公里增加到31.6公里，增長(zhǎng)近30%。道路的硬化和亮化，大大地方便了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化操作，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也方便了所有村民的出行，為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)進(jìn)步和生活便利提供了良好的基礎(chǔ)。

另一方面，通過(guò)納入城鎮(zhèn)污水總管、組團(tuán)式處理、三格化糞池修繕處理的方式，將項(xiàng)目實(shí)施村99%的農(nóng)戶家中的生活污水納入集中處理；同時(shí)，對(duì)5765戶農(nóng)戶家庭的供水管網(wǎng)進(jìn)行了改造，確保飲用水安全。這些措施有效地保護(hù)了農(nóng)村水系，對(duì)整個(gè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善都有非常積極的作用。此外，為了保持環(huán)境的清潔，新農(nóng)村建設(shè)新建公共廁所27座，新改建垃圾箱房1335座，新增垃圾桶1750個(gè)，并建立起垃圾定期收集、集中運(yùn)送處理的長(zhǎng)效保潔制度，大大提高了農(nóng)村的環(huán)境衛(wèi)生程度。

3.取得了較好的社會(huì)效果。該區(qū)2010年—2012年新農(nóng)村建設(shè)不僅取得了良好的產(chǎn)出業(yè)績(jī)，也取得了良好的社會(huì)效果。由于項(xiàng)目的實(shí)施切切實(shí)實(shí)給農(nóng)村居民帶來(lái)了環(huán)境的美化、潔化，改善了農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境，增加了農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，提高了生活質(zhì)量，項(xiàng)目實(shí)施村的居民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)普遍表示滿意，滿意率較高，達(dá)83.34%。同時(shí)，新農(nóng)村建設(shè)取得的效果也是其他未實(shí)施項(xiàng)目改造村的村民有目共睹的，大多數(shù)村民表示出對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的羨慕和期盼，這也說(shuō)明新農(nóng)村建設(shè)取得的效果得到了農(nóng)村居民的一致認(rèn)可。其次，新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施也間接地改善了村民的生活質(zhì)量，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施前后村民生活恩格爾系數(shù)下降和村民家庭平均醫(yī)療費(fèi)用下降。項(xiàng)目實(shí)施前，村民生活恩格爾系數(shù)為0.4268，家庭平均醫(yī)療費(fèi)用占比為22.01%;項(xiàng)目實(shí)施后，村民生活恩格爾系數(shù)為0.4173，家庭平均醫(yī)療費(fèi)用占比為21.46%，分別下降了0.0095和0.55個(gè)百分點(diǎn)，下降比例分別為2.21%和2.56%。當(dāng)然，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，生活恩格爾系數(shù)下降和家庭醫(yī)療費(fèi)用占比下降的影響因素很多，而且也是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，新農(nóng)村建設(shè)對(duì)這些指標(biāo)的具體影響可能還需要更長(zhǎng)時(shí)間和更多數(shù)據(jù)的分析才能得到。最后，新農(nóng)村建設(shè)村得到了更多上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)，平均每個(gè)村12.45次，比項(xiàng)目實(shí)施前有了大幅度提高。

4.建立了長(zhǎng)效管理機(jī)制。經(jīng)過(guò)新農(nóng)村建設(shè)后，各村便民生活設(shè)施建設(shè)齊全程度達(dá)到了93.36%，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施能較好地滿足村民生產(chǎn)生活的需要。但是，這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施在今后的使用中還需要投入維護(hù)保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，因此，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，還需要建立起能使這些基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施長(zhǎng)期運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。從進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的各行政村來(lái)看，都建立起了這樣的長(zhǎng)效管理機(jī)制，包括道路保養(yǎng)維護(hù)長(zhǎng)效管理機(jī)制、環(huán)境潔化保養(yǎng)長(zhǎng)效管理機(jī)制、村莊綠化保養(yǎng)長(zhǎng)效管理機(jī)制，保證新農(nóng)村建設(shè)建成的道路、綠化、河道等基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施能長(zhǎng)期滿足村民生產(chǎn)生活的需要。

表3 上海某區(qū)2010年-2012年新農(nóng)村建設(shè)新農(nóng)村建設(shè)業(yè)績(jī)狀況表

(二)新農(nóng)村建設(shè)中還存在的不足

在該區(qū)2010年—2012年村莊改造項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，也暴露出一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.村民在村莊改造項(xiàng)目中的地位和作用不明確。新農(nóng)村建設(shè)的目的是為了讓享受改革開放成果最少、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，經(jīng)部分地區(qū)試點(diǎn)，在村民出資出勞的基礎(chǔ)上，中央和省級(jí)政府通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的形式投入村莊改造項(xiàng)目。但在該區(qū)2010年—2012年的新農(nóng)村建設(shè)村莊改造中，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政投入占全部投入的84.66%，農(nóng)民的投資僅占0.14%，即使加上村民投入的勞動(dòng)力工時(shí)計(jì)價(jià)(按每工時(shí)30元計(jì)算)，也只占到全部投入的0.92%，村民參與村莊改造項(xiàng)目、出資出勞的作用還不明顯。村民是新農(nóng)村建設(shè)的直接受益者，根據(jù)受益原則，村民在新農(nóng)村建設(shè)中的作用和地位應(yīng)該加強(qiáng)，增加村民在新農(nóng)村建設(shè)中出資出勞的力度。這樣一方面可以發(fā)揮村民在新農(nóng)村建設(shè)實(shí)施中的主動(dòng)性，增強(qiáng)村民的參與意識(shí)；另一方面，可以將新農(nóng)村建設(shè)的效果與村民的切身利益直接聯(lián)系起來(lái)，發(fā)揮村民監(jiān)督管理工程質(zhì)量和進(jìn)度的作用。

2.總體規(guī)劃合理性還有待提高。農(nóng)村居民居住地大多比較分散，而新農(nóng)村建設(shè)是利用有限的財(cái)政資金投入，要從“墻體白化、道路硬化、河道凈化、環(huán)境潔化、村莊綠化”五個(gè)方面對(duì)農(nóng)村居民居住的環(huán)境進(jìn)行全面改造，如果沒有合理的規(guī)劃、科學(xué)的設(shè)計(jì)，就會(huì)造成資金的浪費(fèi)，達(dá)不到改善農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量的預(yù)期目的。目前，隨著農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和對(duì)生活環(huán)境要求的提高，很多先富起來(lái)的或者在外務(wù)工的農(nóng)村居民開始搬離原來(lái)農(nóng)村的居住地，原來(lái)的住宅就空置了或只留下老人居住。但根據(jù)村莊改造項(xiàng)目的整體要求，這些空置的住宅也必須進(jìn)行墻體白化、道路硬化及村莊綠化等改造項(xiàng)目，這就會(huì)產(chǎn)生浪費(fèi)，因?yàn)楦脑旌靡院鬀]有人去利用這些改造的成果。另一方面，有些村是經(jīng)過(guò)分期分批改造完成的，這樣不利于整體規(guī)劃，難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。再者，現(xiàn)在農(nóng)村居民中老年人占的比例很大，很多家庭中年輕人都外出務(wù)工或搬離了農(nóng)村，家中只剩下老人。如何讓村里的老年人集中居住，提高老年人生活質(zhì)量，也是村莊改造項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)需要考慮的問題。

3.工程質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。工程質(zhì)量是影響新農(nóng)村建設(shè)長(zhǎng)期效果的重要因素，決定了村民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的評(píng)價(jià)結(jié)果和今后是否支持或積極投入村莊改造項(xiàng)目?？傮w而言，該區(qū)2010年—2012年新農(nóng)村建設(shè)的工程質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高，從村民滿意率調(diào)查問卷結(jié)果來(lái)看，工程質(zhì)量是村民滿意率最低的一項(xiàng)(67.72%)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他問題的滿意率；從村民滿意率調(diào)查問卷提供的意見和建議來(lái)看，在獲得的26條意見和建議中，有12條是關(guān)于工程質(zhì)量的(見表 4)。

表4 村民滿意率調(diào)查問卷意見和建議統(tǒng)計(jì)表

工程質(zhì)量不高主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面，一是墻體白化經(jīng)過(guò)兩三年的風(fēng)吹雨打后，很多都出現(xiàn)了斑駁脫落，影響了整體美觀；二是由于資金限制，加上從規(guī)劃到完工之間工期短，工程量大，往往為了追求進(jìn)度而忽略了工程質(zhì)量，造成很多河道的護(hù)岸、護(hù)坡和新改建道路在一段時(shí)間后出現(xiàn)坍塌或坑洼；三是由于規(guī)劃或施工問題，很多村民提出要改善污水管道鋪設(shè)和維修。造成工程質(zhì)量不高的原因，既包括規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工建設(shè)方面的原因，也包括監(jiān)督管理的原因。還是要通過(guò)擴(kuò)大村民參與、加強(qiáng)監(jiān)督管理等方式來(lái)解決。

五、進(jìn)一步提升新農(nóng)村建設(shè)績(jī)效的對(duì)策建議

為了今后更好地推進(jìn)這項(xiàng)惠民工程，從工程建設(shè)系統(tǒng)發(fā)展的角度，建議在以下方面采取有效措施。

(一)加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和合理布局，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化整合

新農(nóng)村建設(shè)實(shí)施的工程項(xiàng)目多，涉及的工程量大，但是施工周期短，在這種情況下，只有經(jīng)過(guò)前期合理論證和進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，才能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，再加上合理布局，方能達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)期目的和產(chǎn)生良好的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。

首先，各鎮(zhèn)對(duì)實(shí)施村莊改造的具體項(xiàng)目都要進(jìn)行充分的前期論證。在經(jīng)過(guò)實(shí)地考察和勘測(cè)后，要請(qǐng)專業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)部門進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)，并從資金標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃整合等方面進(jìn)行充分論證。同時(shí)，各鎮(zhèn)還應(yīng)該要求各項(xiàng)目村就今后成本分擔(dān)辦法、長(zhǎng)效管理機(jī)制資金落實(shí)情況等問題在前期進(jìn)行充分論證或說(shuō)明，保證項(xiàng)目實(shí)施后能產(chǎn)生長(zhǎng)期效果。

其次，鎮(zhèn)農(nóng)委在村莊改造項(xiàng)目實(shí)施前應(yīng)該進(jìn)行整體規(guī)劃，根據(jù)需要改造的緊迫程度和資金數(shù)量大小，選取相鄰的幾個(gè)村集中改造，而不是一個(gè)村一個(gè)村地單獨(dú)改造。通過(guò)與相鄰村組之間的協(xié)調(diào)，該撤銷合并的村組撤銷合并，該整合的整合，在大部分村民表決同意的基礎(chǔ)上，成熟一片，改造一片。這樣可以產(chǎn)生明顯的規(guī)模效應(yīng)，達(dá)到整體規(guī)劃、合理布局的效果。

最后，可以學(xué)習(xí)和借鑒其他省市地區(qū)“宅基地置換”的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，在與原宅主達(dá)成補(bǔ)償或置換協(xié)議的基礎(chǔ)上，將一些長(zhǎng)期空置或閑置的住宅拆除，把舊宅基地改造成耕地或工業(yè)用地?；蛘甙岩恍┝阈欠植嫉淖敉ㄟ^(guò)補(bǔ)償或置換協(xié)議，把他們搬遷到居住集中的地方居住。這樣都可以減少一些不必要的施工和改造項(xiàng)目。

(二)加大宣傳力度，發(fā)動(dòng)村民積極參與，增強(qiáng)村民的主導(dǎo)作用

根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和受益原則，應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)村居民在新農(nóng)村建設(shè)中的積極作用。通過(guò)宣傳和監(jiān)督檢查，促使村民養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣，發(fā)揮村民保持新農(nóng)村建設(shè)長(zhǎng)期效果的主導(dǎo)作用。

首先，可以適當(dāng)提高村委會(huì)投入資金的比例，發(fā)揮村委會(huì)在組織生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的外引內(nèi)聯(lián)的作用，爭(zhēng)取吸引更多的社會(huì)資金投入到新農(nóng)村建設(shè)。因?yàn)榇逦瘯?huì)作為村民自治組織，改善農(nóng)村環(huán)境、增加農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施是村委會(huì)應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。

其次，應(yīng)該適當(dāng)增加新農(nóng)村建設(shè)村村民出資出勞的數(shù)量。這樣做一方面可以適當(dāng)提高新農(nóng)村建設(shè)的資金標(biāo)準(zhǔn)，另一方面可以增強(qiáng)村民的參與、合作意識(shí)，讓村民投身到自己環(huán)境的改造和美化過(guò)程中，體會(huì)環(huán)境改變來(lái)之不易，自覺養(yǎng)成愛護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，對(duì)改造完成后村莊環(huán)境衛(wèi)生的保持也有促進(jìn)作用。否則，村民就會(huì)認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)是政府的事情，有一種“事不關(guān)己，高高掛起”的想法，日子該怎么過(guò)還怎么過(guò)，也就達(dá)不到新農(nóng)村建設(shè)的預(yù)期目的和長(zhǎng)期效果。

最后，村委會(huì)應(yīng)該通過(guò)板報(bào)、宣傳畫、廣播電視等多種形式，加強(qiáng)愛護(hù)環(huán)境衛(wèi)生、維護(hù)村莊改造成果的宣傳，促使村民養(yǎng)成不亂倒垃圾、不亂排污水、不在河道放養(yǎng)雞鴨、家禽家畜圈養(yǎng)等良好的衛(wèi)生習(xí)慣。同時(shí)，村委會(huì)可以定期對(duì)新農(nóng)村建設(shè)后的衛(wèi)生情況進(jìn)行檢查，對(duì)不講衛(wèi)生、不愛護(hù)環(huán)境、破壞村莊基礎(chǔ)設(shè)施的村民，要進(jìn)行批評(píng)教育，對(duì)屢教不改的，可以采取罰款、責(zé)令其恢復(fù)等措施，增強(qiáng)村民自覺維護(hù)村莊改造成果的意識(shí)。

(三)采取多種措施提高工程質(zhì)量

首先，村委會(huì)應(yīng)該組織成立由村民代表組成的村莊改造項(xiàng)目管理小組，參與到新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)和監(jiān)督管理中，加強(qiáng)村民與村委會(huì)、鎮(zhèn)農(nóng)委、施工單位之間的協(xié)調(diào)，表達(dá)村民在新農(nóng)村建設(shè)實(shí)施中的意見和想法，發(fā)揮村民對(duì)施工質(zhì)量和資金使用情況的監(jiān)督管理作用。

其次，在整體規(guī)劃和合理布局的基礎(chǔ)上，應(yīng)該采取集中公開招標(biāo)，選擇那些有施工資質(zhì)、信譽(yù)良好的施工單位來(lái)承擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)的施工。鎮(zhèn)農(nóng)委和村委會(huì)及村民代表組成的管理小組應(yīng)定期對(duì)施工項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，要向施工單位提出警告并要求改進(jìn)。對(duì)驗(yàn)收不合格的施工單位，在下年的招標(biāo)中取消招投標(biāo)資格。

最后，應(yīng)該將工程結(jié)算款的一部分作為工程質(zhì)量保證金，在工程驗(yàn)收后半年或一年之后支付，如果出現(xiàn)質(zhì)量問題，質(zhì)量保證金就自動(dòng)轉(zhuǎn)化為維修基金。

(四)探索建立新農(nóng)村建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)機(jī)制

區(qū)農(nóng)委和鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦應(yīng)該以今年村莊改造項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為契機(jī)，利用今年的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)各村村莊改造情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資金的有效監(jiān)督，提高資金使用效率和優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)。同時(shí)，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，逐漸建立起與績(jī)效掛鉤的績(jī)效撥款制度。區(qū)農(nóng)委和區(qū)財(cái)政局有關(guān)處室應(yīng)該以各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上年村莊改造項(xiàng)目的績(jī)效狀況，作為下年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊改造項(xiàng)目撥款的重要依據(jù)。并用全部市區(qū)級(jí)財(cái)政投入2%-3%的資金設(shè)立相應(yīng)的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)績(jī)效狀況好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)績(jī)效狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少財(cái)政投入。在此基礎(chǔ)上，逐步建立起績(jī)效預(yù)算的制度，在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)村莊改造項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)該提出自己的績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)確定相應(yīng)的財(cái)政撥款，項(xiàng)目完成后進(jìn)行績(jī)效評(píng)，并以當(dāng)初的績(jī)效目標(biāo)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。

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