梁 謇

黑龍江省是全國第一產(chǎn)糧大省，國家重要的商品糧基地，肩負(fù)著保障國家糧食安全的重任。完善我省糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制，提升糧食生產(chǎn)的比較利益，切實(shí)調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)縣和種糧農(nóng)民的積極性，意義十分重大。我省“兩大平原”作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的改革試驗(yàn)田，承擔(dān)著為相關(guān)改革措施出臺(tái)先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)的重大職責(zé)，而完善糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要改革舉措之一，對(duì)此進(jìn)行有益探索，為健全我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供有益的參考與借鑒。

一、健全種糧農(nóng)戶利益補(bǔ)償機(jī)制

提高糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)會(huì)成本理論，對(duì)種糧農(nóng)戶的補(bǔ)貼應(yīng)以種植糧食作物的每畝純收入與種植經(jīng)濟(jì)作物的每畝純收入（即種植糧食作物的機(jī)會(huì)成本）差額為標(biāo)準(zhǔn)。由于我省各地種植的經(jīng)濟(jì)作物品種不盡相同，在計(jì)算種植糧食作物的機(jī)會(huì)成本時(shí)，可采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以甜菜、亞麻、馬鈴薯、花生、中藥材、食用菌、蔬菜、花卉等八類經(jīng)濟(jì)作物的平均每畝純收入作為種植糧食作物的機(jī)會(huì)成本。然后，分別以全省玉米、水稻、大豆等糧食作物的畝均純收入與其相比較，確定玉米、水稻、大豆等糧食作物各自的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。鑒于現(xiàn)階段財(cái)力有限，尚不能完全按種植糧食作物的機(jī)會(huì)成本損失進(jìn)行補(bǔ)貼，但應(yīng)以此為依據(jù)逐漸提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，縮小糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼與種糧機(jī)會(huì)成本損失之間的差距，首先保證不降低種糧農(nóng)戶的收益率。

改進(jìn)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼方式。首先，應(yīng)對(duì)補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行整合。將糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為一，形成綜合糧食補(bǔ)貼。實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼一個(gè)渠道投放，一個(gè)部門管理，一次性支付。這樣既可以減少基層主管部門工作量，提升補(bǔ)貼運(yùn)轉(zhuǎn)效率，同時(shí)便于檢查監(jiān)督。其次，應(yīng)完善補(bǔ)貼依據(jù)。按照“誰供糧誰得、多供多得”的原則，將現(xiàn)行不合理的按計(jì)稅面積進(jìn)行補(bǔ)貼的方式改為按照農(nóng)戶提供的商品糧數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼。在計(jì)算補(bǔ)貼數(shù)額時(shí)，要先將糧食作物每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為每斤糧食作物的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（糧食作物每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)÷每畝糧食作物的產(chǎn)量），再乘以出售的商品糧數(shù)量。再次，應(yīng)向種糧大戶和合作社傾斜。為了扶持種糧大戶和合作社發(fā)展糧食生產(chǎn)，可以實(shí)行累進(jìn)補(bǔ)貼、贈(zèng)送大型農(nóng)機(jī)具、優(yōu)先參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、設(shè)立種糧大戶和合作社貸款專項(xiàng)基金等，保持種糧大戶和合作社的種糧積極性。

建立糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。要逐步把綜合糧食補(bǔ)貼與種子價(jià)格、農(nóng)資價(jià)格、糧食價(jià)格聯(lián)系起來，根據(jù)價(jià)格變化情況，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而縮小種糧農(nóng)民與其他行業(yè)勞動(dòng)者之間的收入差距。加大對(duì)種糧農(nóng)戶補(bǔ)貼力度所需資金可以通過以下渠道解決：爭取中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。按照“誰受益，誰承擔(dān)成本”的基本原則，中央向糧食主銷區(qū)收取糧食消費(fèi)稅，并將其作為糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償基金，糧食消費(fèi)稅的稅率應(yīng)為每斤調(diào)出的商品糧需分?jǐn)偟闹鳟a(chǎn)區(qū)糧食補(bǔ)貼成本；嘗試在本省糧食銷售末端環(huán)節(jié)通過黑龍江省稅務(wù)機(jī)關(guān)征收一定數(shù)額的糧食消費(fèi)稅作為補(bǔ)充資金；提高農(nóng)地征用補(bǔ)償金額度，用于擴(kuò)充糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼資金。

二、加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的補(bǔ)償力度

積極爭取中央財(cái)政增加對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)額度。省委、省政府應(yīng)竭力申請(qǐng)中央財(cái)政在現(xiàn)行產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策的基礎(chǔ)上，再給予其一定的糧食生產(chǎn)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)產(chǎn)糧大縣從事糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本損失，財(cái)力能夠逐步達(dá)到全國平均水平。一是以2014年糧食產(chǎn)量為基礎(chǔ)，對(duì)保持這一糧食生產(chǎn)水平的產(chǎn)糧大縣，每斤糧食給予0.01元的補(bǔ)貼，每斤商品糧給予0.02元的補(bǔ)貼；二是在 2014年基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)的產(chǎn)糧大縣每增加 1斤糧食產(chǎn)量給予 0.2元的補(bǔ)貼。這樣算來，平均每個(gè)產(chǎn)糧大縣每年可新增1億元左右的糧食生產(chǎn)補(bǔ)助。我省的產(chǎn)糧大縣每年有望獲得 50億元左右的補(bǔ)貼。如此才能從根本上改變產(chǎn)糧大縣的財(cái)力窘狀，調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府重農(nóng)抓糧的積極性。

根據(jù)財(cái)力狀況適度加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的扶持力度。省委、省政府可根據(jù)全省財(cái)政收支狀況，適度增加對(duì)產(chǎn)糧大縣的農(nóng)業(yè)投資。重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)、中低產(chǎn)田改造以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投入力度；增加農(nóng)業(yè)科技投入，逐步提高農(nóng)業(yè)科技投資強(qiáng)度，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、糧食質(zhì)量安全檢測等；提高政策性糧食保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，支持農(nóng)民對(duì)糧食作物投保，特別是對(duì)洪澇、旱災(zāi)等自然災(zāi)害進(jìn)行保險(xiǎn)等。

探索與主銷區(qū)建立糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償雙向驅(qū)動(dòng)機(jī)制。由省委、省政府或產(chǎn)糧大縣所屬的市委、市政府與糧食主銷區(qū)地方政府溝通，搭建平臺(tái)，促成我省產(chǎn)糧大縣與糧食主銷區(qū)簽訂《糧食產(chǎn)銷合作協(xié)議》。爭取糧食主銷區(qū)對(duì)我省產(chǎn)糧大縣給予資金和項(xiàng)目支持，作為交換條件我省產(chǎn)糧大縣向其提供質(zhì)量優(yōu)良價(jià)格合理的糧食產(chǎn)品，力求形成互利互惠、穩(wěn)定、長效的糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償雙向驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

積極建議中央允許建立區(qū)域代為落實(shí)補(bǔ)充耕地補(bǔ)償機(jī)制。我省耕地資源比較豐富，許多產(chǎn)糧大縣都有盈余耕地面積，如果能夠突破“異地指標(biāo)調(diào)劑”省際限制，我省則可以通過為耕地不足地區(qū)代為落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，收取異地代補(bǔ)補(bǔ)償金，進(jìn)而彌補(bǔ)產(chǎn)糧大縣從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本。

三、建立糧食生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度

當(dāng)前，我省糧食生產(chǎn)面臨的生態(tài)環(huán)境問題日益突出，已影響到糧食質(zhì)量安全以及糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。因而，構(gòu)建糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制必須考慮生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。加快建立糧食生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，要從以下幾方面入手：

努力爭取中央財(cái)政資金支持。在實(shí)際操作中，要多渠道爭取國家各項(xiàng)專項(xiàng)補(bǔ)助資金或國債資金，提高中央財(cái)政在各項(xiàng)資源性收費(fèi)中對(duì)我省自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度氡戎?，?qiáng)化耕地、水資源等資源使用補(bǔ)償力度，防止出現(xiàn)生態(tài)危機(jī)。

加大省財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?。整合?yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，制定或調(diào)整各類專項(xiàng)資金使用管理政策，在財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施投資以及各項(xiàng)支農(nóng)專項(xiàng)資金中安排一定比例的糧食生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金，用于加強(qiáng)耕地治理、水土流失、農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，同時(shí)對(duì)使用綠色環(huán)保的農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼。

積極探索市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式。多渠道籌措糧食生產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償資金，完善各種環(huán)境與資源費(fèi)的征收使用管理制度，逐步加大各項(xiàng)資源費(fèi)、排污費(fèi)等用于糧食生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)谋戎亍?/p>

制定我省糧食生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。加快建立糧食生產(chǎn)的自然災(zāi)害和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)監(jiān)測指標(biāo)體系，研究制定價(jià)值量化評(píng)價(jià)方法，逐步建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

四、創(chuàng)建境外商品糧生產(chǎn)基地補(bǔ)償機(jī)制

鑒于我省在保障國家糧食安全方面的重要地位，以及所處的特殊地理位置和糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建議省委、省政府向中央申請(qǐng)給予黑龍江省在境外建設(shè)糧食生產(chǎn)基地以必要的扶持政策。一是對(duì)在境外租種土地進(jìn)行糧食生產(chǎn)的企業(yè)，每畝按照目前國內(nèi)4倍的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼；二是對(duì)境外生產(chǎn)、返銷國內(nèi)的糧食企業(yè)，每返銷 1斤糧食給予0.3元的補(bǔ)貼。由此推算，我省“走出去”的企業(yè)每在俄遠(yuǎn)東地區(qū)租種 1000萬畝耕地則可獲得近40億元的補(bǔ)貼，每返銷 100億斤糧食則可獲得30億元補(bǔ)貼；三是完善稅收優(yōu)惠政策。在國家層面上盡快與“走出去”的農(nóng)業(yè)企業(yè)目標(biāo)國簽訂避免雙重征稅的協(xié)定，對(duì)境外生產(chǎn)的糧食回運(yùn)，應(yīng)減免進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。這將極大地調(diào)動(dòng)企業(yè)走出去建設(shè)商品糧戰(zhàn)略后備基地的積極性，將為保障我國糧食安全構(gòu)建境內(nèi)外“雙重保險(xiǎn)”。

五、提升糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行效率

首先，健全糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償管理機(jī)制。在我省糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼管理過程中，要實(shí)行專款專用，專戶管理，所有財(cái)政支農(nóng)資金統(tǒng)一存入固定賬戶，審計(jì)人員進(jìn)行款項(xiàng)抽查監(jiān)督。對(duì)現(xiàn)有性質(zhì)用處相同的資金應(yīng)統(tǒng)一歸口管理、簡化工作，加強(qiáng)監(jiān)管。應(yīng)規(guī)范管理單位和發(fā)放檢查上的整合，根據(jù)資金的使用性質(zhì)不同對(duì)管理單位進(jìn)行調(diào)整。

其次，落實(shí)糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制績效考核評(píng)價(jià)制度。我省在實(shí)施糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的過程中應(yīng)建立目標(biāo)責(zé)任制度和責(zé)任追究制度等監(jiān)督機(jī)制，使得政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中有一定的規(guī)范來約束某些不良行為。具體講，應(yīng)在落實(shí)糧食省長負(fù)責(zé)制的同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)和完善市、縣長負(fù)責(zé)制，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，使糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的每個(gè)環(huán)節(jié)都能找到具體的負(fù)責(zé)人，確保直補(bǔ)資金及時(shí)足額補(bǔ)貼給種糧農(nóng)民。