杜威漩

(河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 河南洛陽(yáng)，471023)

“一事一議”作為與農(nóng)村稅費(fèi)改革相配套的制度安排，改變了農(nóng)村公共物品傳統(tǒng)供給模式，并被有效地引入村民自治之中，對(duì)切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)村域集體及公益事業(yè)的發(fā)展、激發(fā)農(nóng)民民主參與熱情意義重大。然而，“一事一議”制度實(shí)際運(yùn)行中卻常常遭遇“事難議，議難決，決難行”的尷尬，[1]這種尷尬局面說(shuō)明“一事一議”制度運(yùn)行成本高昂、制度效率低下。鑒于此，本文擬對(duì)“一事一議”制度運(yùn)行中的交易成本進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上尋求改善其運(yùn)行效率的制度創(chuàng)新路徑。

一、交易成本-制度效率-制度創(chuàng)新分析框架

(一)交易成本

交易成本是《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》中的一個(gè)基礎(chǔ)性概念，科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中將交易成本解釋為“利用價(jià)格機(jī)制的成本”，包括尋找交易伙伴、進(jìn)行討價(jià)還價(jià)、簽訂交易契約、執(zhí)行交易契約及監(jiān)督違約行為的成本。[2]威廉姆森則將交易成本形象地比作經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“摩擦力”，并將交易成本劃分為事前交易成本及事后交易成本兩大類。其中，事前交易成本包括交易雙方進(jìn)行談判、草擬契約及確保契約履行所付必須出的成本；事后交易成本則是指簽約之后所發(fā)生的交易成本，主要涵蓋不適應(yīng)成本、討價(jià)還價(jià)成本、運(yùn)轉(zhuǎn)成本及保證成本等4個(gè)方面。[3]馬修斯也從與威廉姆森相近的意義上定義了交易成本，認(rèn)為交易成本是事先安排契約及事后監(jiān)督、維護(hù)契約所支付的成本之和，[4]具體包括以下各項(xiàng)行為所引發(fā)的成本：搜尋有關(guān)價(jià)格分布、產(chǎn)品質(zhì)量狀況、潛在交易對(duì)象及其所處環(huán)境等方面的信息；討價(jià)還價(jià)、起草、討論及確定交易契約；對(duì)交易雙方的履約情況實(shí)施監(jiān)督；交易契約的強(qiáng)制執(zhí)行；對(duì)違約方將提出起訴及要求賠償?shù)?。[5]張五常則給出了交易成本最寬泛的定義——一切不直接發(fā)生在物質(zhì)生產(chǎn)過(guò)程中的成本，這樣，交易成本就可看作是一系列制度成本——擬定及實(shí)施契約的成本、界定及控制產(chǎn)權(quán)的成本、監(jiān)督管理的成本、制度結(jié)構(gòu)變化成本。①參見(jiàn)《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》（第2卷），1992，第58頁(yè)。國(guó)內(nèi)學(xué)者樊綱則認(rèn)為交易成本是為完成交易所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)資源，包括所需的時(shí)間、精力及物質(zhì)耗費(fèi)。[6]

綜上可知，所謂交易成本是指不同主體（包括個(gè)人及組織）之間完成交易所發(fā)生的成本。從狹義上理解，交易成本是為完成一項(xiàng)交易所導(dǎo)致的貨幣性支出；從廣義上理解，交易成本是指與直接的物質(zhì)生產(chǎn)過(guò)程無(wú)關(guān)的制度運(yùn)行成本，既包括貨幣性支出，也包括時(shí)間及精力等的耗費(fèi)。從制度視角定義交易成本，揭示了交易成本與制度效率之間的內(nèi)在聯(lián)系，從而使其成為制度分析的強(qiáng)有力工具，本文所論及的交易成本是廣義是指廣義的交易成本。

(二)制度效率

效率是反映投入-產(chǎn)出之間或成本-收益之間對(duì)比關(guān)系的基本指標(biāo)，e＝R/C。其中，e表示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率；R表示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所產(chǎn)生的收益；C表示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。

由于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中交易成本的存在性，即交易成本C交易＞0，這樣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本C就可分解為生產(chǎn)成本（C生產(chǎn)）和交易成本（C交易）兩大類，進(jìn)而效率e＝R/C＝R/（C生產(chǎn)+C交易）。

依據(jù)和借鑒效率的傳統(tǒng)定義，可將制度效率定義為制度運(yùn)行所產(chǎn)生的收益與制度運(yùn)行成本之間的對(duì)比關(guān)系，若用E制度表示制度效率，R制度表示制度運(yùn)行所產(chǎn)生的收益，C制度表示制度運(yùn)行成本，則制度效率可表示為：E制度＝R制度/C制度。

一般地，制度收益即一項(xiàng)制度安排所產(chǎn)生的功能或作用；制度成本即一項(xiàng)制度安排運(yùn)行的成本，亦即一項(xiàng)制度安排運(yùn)行的交易成本；因此制度效率又可表述為：E制度＝R制度/C交易。

一項(xiàng)制度安排最基本的功能是是激勵(lì)和約束，相應(yīng)地，制度效率可分解為兩類：激勵(lì)效率和約束效率。

(三)交易成本-制度效率-制度創(chuàng)新內(nèi)在邏輯

一方面，C交易說(shuō)明制度創(chuàng)新與否的必要性。若一項(xiàng)制度安排能使C交易降低，說(shuō)明該項(xiàng)制度所產(chǎn)生的激勵(lì)效率和約束效率是強(qiáng)的，即制度效率是高的，高的制度效率說(shuō)明制度運(yùn)行處于均衡狀態(tài)；反之，若一項(xiàng)制度安排使C交易上升，則說(shuō)明該項(xiàng)制度安排所產(chǎn)生的激勵(lì)效率和約束效率是弱的，即制度效率是低的，低的制度效率說(shuō)明制度運(yùn)行處于非均衡狀態(tài)，也說(shuō)明現(xiàn)行制度安排下存在很大的“潛在利潤(rùn)”（現(xiàn)有制度安排結(jié)構(gòu)下交易主體無(wú)法獲取的利潤(rùn)）空間，這種“潛在利潤(rùn)”空間的存在正說(shuō)明制度創(chuàng)新的必要性。

另一方面，制度創(chuàng)新是降低C交易的必要手段。諾思在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》一書(shū)中對(duì)制度的定義是：一系列被制定出來(lái)用于約束和規(guī)范交易主體行為的規(guī)則及道德倫理規(guī)范。[7]諾思的制度定義清晰地概括了制度的基本功能：通過(guò)內(nèi)部約束（道德論理規(guī)范等的約束）及外部強(qiáng)制性約束（法律法規(guī)等的約束）兩種力量來(lái)共同規(guī)范行為主體的行為。作為一種均衡態(tài)之辨證否定過(guò)程，制度創(chuàng)新既是對(duì)原制度安排中非合理因素的克服及其合理因素的保留，同時(shí)也是對(duì)新的、合理的制度因素的兼容。[8]因此，新的制度安排是一種更高層次的、更加完善的制度均衡，這樣，新的制度安排將更加有效地規(guī)范交易主體的行為，防止交易過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義傾向，減少交易結(jié)果的不確定性，使交易主體形成更加穩(wěn)定的對(duì)未來(lái)的預(yù)期，所有這些都將最終減少C交易?？梢?jiàn)，制度創(chuàng)新是降低C交易的必要手段。

二、“一事一議”制度緣起、演進(jìn)及內(nèi)涵

(一)“一事一議”制度緣起

“一事一議”是農(nóng)村公共物品供給模式變遷過(guò)程中形成的一項(xiàng)制度安排。人民公社時(shí)期，因國(guó)家財(cái)力有限，農(nóng)村公共物品主要由人民公社憑其自身所擁有的社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)實(shí)施制度外供給（“三提五統(tǒng)”及“兩工”制下的供給），而非由國(guó)家財(cái)政實(shí)施制度內(nèi)供給。隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的普遍實(shí)施，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府及村民自治組織迅速取代了人民公社體制。盡管國(guó)家設(shè)立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)財(cái)政，但其支出范圍十分有限，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的部分公共物品及村莊范圍內(nèi)的全部公共物品與人民公社時(shí)期一樣，均屬制度外供給的公共物品。鄉(xiāng)、村兩級(jí)除以“三提五統(tǒng)”（村民委員會(huì)的 “三項(xiàng)提留”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“五項(xiàng)統(tǒng)籌”）方式向農(nóng)民分?jǐn)傓r(nóng)村公共物品的貨幣成本外，還通過(guò)“兩工”制（勞動(dòng)義務(wù)工和積累工）向農(nóng)民分?jǐn)傓r(nóng)村公共物品的人力成本，這樣，在改革開(kāi)放初期，我國(guó)形成了以“三提五統(tǒng)”+“兩工”為主要內(nèi)容的農(nóng)村公共物品供給模式。然而，由于農(nóng)村基層組織改革的滯后和不配套等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)及村民自治組織膨脹，維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需開(kāi)支巨大，在此背景下，村一級(jí)的“三項(xiàng)提留”全部被挪用于村務(wù)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“五項(xiàng)統(tǒng)籌”被挪用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，這樣，“三提五統(tǒng)”及“兩工”制逐漸喪失了其應(yīng)有的農(nóng)村公共物品供給功能，而逐漸演變?yōu)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)的代名詞。[9]為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，2000年中央開(kāi)始在省級(jí)范圍試點(diǎn)推行稅費(fèi)改革。按照《安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案》的精神：其一，實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“三提五統(tǒng)”被取消，用于集體生產(chǎn)及公益事業(yè)建設(shè)的費(fèi)用改為“一事一議”；其二，安徽省將用三年時(shí)間逐步取消“兩工”，原由農(nóng)民投勞進(jìn)行的農(nóng)村公益性建設(shè)也改為“一事一議”，至此，“一事一議”作為農(nóng)村公共物品供給的制度安排開(kāi)始啟動(dòng)。

可見(jiàn)，“一事一議”是在國(guó)家財(cái)力不足從而難以支撐農(nóng)村公共物品全部供給背景下，由政府自上而下的推行強(qiáng)制性制度安排，頂層制度設(shè)計(jì)者的出發(fā)點(diǎn)在于：其一，賦予農(nóng)民在農(nóng)村公共物品供給中的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)及決策權(quán)，將村民自治從政治領(lǐng)域拓展到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；其二，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在保證農(nóng)村公共物品有效供給的同時(shí)不增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，從而有效維系農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

(二)“一事一議”制度的演進(jìn)

“一事一議”制度的演進(jìn)大致可分為三個(gè)階段：

第一，初建階段。農(nóng)村稅費(fèi)改革之初，安徽省于2000年制定《農(nóng)村勞動(dòng)積累工、義務(wù)工和村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)籌資籌勞管理暫行辦法》，之后該辦法被其他各省市移植和借鑒并引起中央相關(guān)部門的重視。2000年7月，農(nóng)業(yè)部正式出臺(tái)《村級(jí)范圍內(nèi)籌資籌勞管理暫行規(guī)定》，規(guī)定指出：用于村莊內(nèi)生產(chǎn)性公益事業(yè)建設(shè)的籌資籌勞必須“一事一議”。這樣，“一事一議”制度初步建立，對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用。

第二，改進(jìn)階段。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)部依據(jù)2007年中央一號(hào)文件的規(guī)定，并在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2007年1月出臺(tái)了《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，并被國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)至各省市執(zhí)行，《農(nóng)村勞動(dòng)積累工、義務(wù)工和村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)籌資籌勞管理暫行辦法》中規(guī)定：由農(nóng)民籌資籌勞開(kāi)展村內(nèi)集體公益事業(yè)建設(shè)的，政府可采取項(xiàng)目補(bǔ)助及以獎(jiǎng)代補(bǔ)等辦法予以支持。這樣，“一事一議”制度開(kāi)始由單純的農(nóng)民籌資籌勞模式向“籌補(bǔ)結(jié)合”（村莊范圍內(nèi)的自主性籌資籌勞+政府的項(xiàng)目補(bǔ)助及以獎(jiǎng)代補(bǔ)）模式轉(zhuǎn)變。

第三，推廣階段。2008年2月，國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財(cái)政部及農(nóng)業(yè)部三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》，并選擇黑龍江、河北及云南三省開(kāi)展“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試驗(yàn)，同時(shí)要求在2009年總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、完善政策措施、逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2010年3月，上述三部門再次聯(lián)合發(fā)布《做好2010年擴(kuò)大村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》，至此，“一事一議”制度的覆蓋面擴(kuò)大至27個(gè)省份。

(三)“一事一議”文本制度的主要內(nèi)容

1．籌資籌勞范圍及對(duì)象。（1）籌資籌勞適用范圍：村內(nèi)公益事業(yè)項(xiàng)目(各級(jí)財(cái)政支出的項(xiàng)目、償還債務(wù)及村務(wù)管理等所需要的費(fèi)用和勞務(wù)除外)。（2）籌資籌勞議事范圍：建制村。（3）籌資對(duì)象：本村戶籍在冊(cè)人口或所議事項(xiàng)受益人口(五保戶、現(xiàn)役軍人等除外)。

2．籌資籌勞程序。（1）由村民出資出勞的項(xiàng)目，須經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)。（2）籌資籌勞事項(xiàng)由村民委員會(huì)或1/10以上的村民或1/5以上村民代表聯(lián)名提出。（3）召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。村民會(huì)議應(yīng)有本村18歲以上村民過(guò)半數(shù)參加，或有本村2/3以上農(nóng)戶代表參加，籌資籌勞方案須經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)；召開(kāi)村民代表會(huì)議，應(yīng)有2/3以上農(nóng)戶的村民代表參加，籌資籌勞方案須經(jīng)到會(huì)村民代表過(guò)半數(shù)通過(guò)；表決后形成的籌資籌勞方案，須由參加會(huì)議的村民或村民代表簽字。（4）相鄰村的村民共同直接受益項(xiàng)目，應(yīng)由受益村協(xié)商、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)調(diào)，按分村議事、聯(lián)合申報(bào)及分村管理的辦法實(shí)施。（5）籌資籌勞方案在報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府初審后，報(bào)縣級(jí)政府有關(guān)部門復(fù)審。

3．籌資籌勞管理。（1）籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)制定。省級(jí)政府相關(guān)部門分地區(qū)提出籌資籌勞限額標(biāo)準(zhǔn)后報(bào)省政府批準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將審核過(guò)的籌資籌勞事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)額在農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡上登記，并由村民委員會(huì)將監(jiān)督卡分發(fā)給農(nóng)戶同時(shí)張榜公布籌資籌勞事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)額；村民委員會(huì)負(fù)責(zé)向農(nóng)戶收取資金和安排出勞。（2）所籌資金專設(shè)賬戶、單獨(dú)核算并專款專用。（3）村民民主理財(cái)小組對(duì)籌資籌勞及其管理使用情況實(shí)施事前、事中及事后的全程監(jiān)督。（4）將籌資籌勞納入村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，并由地方政府相關(guān)部門對(duì)籌資籌勞使用情況實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)。（5）由村民以籌資籌勞方式開(kāi)展村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)的，政府可采取項(xiàng)目補(bǔ)助及以獎(jiǎng)代補(bǔ)等辦法給予支持。

三、“一事一議”制度運(yùn)行中的交易成本分析

(一)“一事一議”面臨高昂的組織成本

村莊公共物品供給屬于興辦村莊集體性公益事業(yè)范疇，村民因村莊內(nèi)公共物品提供而形成利益團(tuán)體，而團(tuán)體中個(gè)體行為研究的邏輯起點(diǎn)在于其組織結(jié)構(gòu)形式，[10]并與參與個(gè)體的數(shù)量、行為模式及行為能力有關(guān)。由于團(tuán)體內(nèi)“搭便車”問(wèn)題的存在，團(tuán)體中參與決策的人數(shù)越多，集體提供公共物品的可能性就越小。[11]依據(jù)上述 “一事一議”議事程序，其本意在于體現(xiàn)議事的公正和民主，而這種對(duì)議事程序公平性、民主性的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，反而會(huì)造成議事活動(dòng)的組織成本上升及其組織效率損失。隨著工業(yè)化、城市化及市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)越來(lái)越多的農(nóng)村人口開(kāi)始以務(wù)工等方式進(jìn)行城市化轉(zhuǎn)移，但在目前的戶籍制度下，常年外出務(wù)工的農(nóng)民及長(zhǎng)期居住于城市的農(nóng)村人口，其戶口多數(shù)仍滯留于所在村或村民小組，按“一事一議”決策程序的基本要求。這部分人口顯然仍應(yīng)屬于有權(quán)和應(yīng)該參與議事的村民，而要組織這些空間分布如此廣泛的村民來(lái)參與議事活動(dòng)，必然要面臨高昂的組織成本，尤其在人口大量流出的貧困地區(qū)的農(nóng)村，村民大會(huì)或村民代表大會(huì)常因出席人數(shù)達(dá)不到舉行會(huì)議所要求的法定人數(shù)而難以召開(kāi)。有的村即使勉強(qiáng)湊夠村民大會(huì)或村民代表大會(huì)所要求的法定人數(shù)，但因大量進(jìn)城務(wù)工或長(zhǎng)期在城市居住的非農(nóng)化農(nóng)民主要是農(nóng)村那些有知識(shí)、懂技術(shù)的“能人”或“精英”，而滯留于農(nóng)村從而可以參加村民大會(huì)或村民代表大會(huì)進(jìn)行議事的農(nóng)民多是那些老、弱、病、殘者，他們?nèi)鄙賲⑴c村莊公共物品決策所必備的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和積極性。所有這些均會(huì)導(dǎo)致“一事一議”高昂的組織成本。

(二)“一事一議”面臨高昂的決策成本

“一事一議”制度安排下的村莊公共物品籌資籌勞模式具有單調(diào)性——按戶口在村莊或村民小組內(nèi)的符合法定要求的人口數(shù)量平攤村莊公共物品的供給成本。然而，農(nóng)地家庭承包制實(shí)施以來(lái)，原來(lái)整齊劃一的農(nóng)業(yè)集體化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式被以農(nóng)戶為單位的分散化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式所取代，這就意味著：在同一村莊面對(duì)同一公共物品，不同農(nóng)戶的需求意愿不同，亦即相同的村莊公共物品供給對(duì)不同農(nóng)戶而言其相對(duì)價(jià)格也明顯不同。不同農(nóng)戶所承包農(nóng)地的量和質(zhì)、農(nóng)戶家庭常住人口數(shù)量及年齡結(jié)構(gòu)、農(nóng)戶居住地等因素各不相同，相同的農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村道路等村莊公共物品對(duì)不同農(nóng)戶而言其產(chǎn)生效用各不相同，加之不同農(nóng)戶對(duì)村莊同一公共物品的使用頻率及利用能力的差別，農(nóng)戶從村莊同一公共物品使用中的受益程度必定存在顯著差別。從理論上講，要公平、合理地分擔(dān)村莊公共物品供給成本，就必須完整、準(zhǔn)確地計(jì)算同一村莊公共物品給不同農(nóng)戶帶來(lái)的不同收益，這樣，準(zhǔn)確測(cè)算或估算不同農(nóng)戶從同一村莊公共物品中所獲收益的大小，就成為“一事一議”籌資籌勞議事決策過(guò)程中必須解決的核心和關(guān)鍵問(wèn)題，而這一問(wèn)題不僅是技術(shù)問(wèn)題而且更是一個(gè)偏好顯示難題。很顯然，現(xiàn)行“一事一議”制度安排并未很好解決這一難題，就同一村莊公共物品而言，具有不同使用收益的不同農(nóng)戶卻要按相同的比例平攤供給成本，這就勢(shì)必會(huì)遭到使用收益低的農(nóng)戶的極力反對(duì)，這就很有可能在使一些不合理的村莊公共物品供給決策遭到否決的同時(shí)，對(duì)多數(shù)人有利的村莊公共物品供給決策因達(dá)不到法定人數(shù)要求也遭否決。因此，現(xiàn)行“一事一議”制度安排下，尋求最優(yōu)或滿意的籌資籌勞方案的決策成本十分高昂。

(三)“一事一議”面臨高昂的監(jiān)督成本

從一定意義上講，村莊公共物品供給過(guò)程體現(xiàn)了委托-代理關(guān)系，即：村民通過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)形成決策方案→籌集到一定數(shù)量的資金→將資金交由村民自治組織→村民自治組織實(shí)施村莊公共物品供給。在村民與村民自治組織間的委托-代理關(guān)系中，作為一個(gè)集合概念的村民是委托人，村民自治組織是代理人。依據(jù)委托-代理理論，委托人難以直接獲取代理人努力程度這一重要私人信息，導(dǎo)致委托人-代理人之間的信息不對(duì)稱，為避免代理人“偷懶”等事后機(jī)會(huì)主義行為，委托人就需要設(shè)計(jì)不同的激勵(lì)契約來(lái)弱化乃至克服代理人的機(jī)會(huì)主義行為。然而，在我國(guó)目前村民自治制度安排下，作為集合概念的村民（委托人）缺乏對(duì)村民自治組織（代理人）有效的激勵(lì)手段，在這種情況下，通過(guò)對(duì)村民自治組織（代理人）的有效監(jiān)督以使其在村莊公共物品供給中釋放最大的努力程度，就成為問(wèn)題的關(guān)鍵。從我國(guó)農(nóng)村公共物品供給狀況看，對(duì)村民自治組織（代理人）監(jiān)督中的以下問(wèn)題存在使得“一事一議”面臨高昂的監(jiān)督成本：（1）監(jiān)督效果的公共性與監(jiān)督成本的個(gè)體性之間的對(duì)立導(dǎo)致村民監(jiān)督乏力。一方面，對(duì)村莊公共物品供給有效監(jiān)督所產(chǎn)生的收益是公共收益——由全體村民享受的較低的供給成本和較高的供給質(zhì)量；另一方面，村民監(jiān)督無(wú)論是集體行為還是個(gè)體行為，參與其中的個(gè)體必然要承擔(dān)部分成本，而且因監(jiān)督所導(dǎo)致的與村民自治組織間矛盾沖突所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)完全由參與監(jiān)督的村民個(gè)人承擔(dān)，于是，在對(duì)村莊公共物品供給過(guò)程監(jiān)督的環(huán)節(jié)上，村民作為理性經(jīng)濟(jì)人的“搭便車”機(jī)會(huì)主義行為就不肯避免。這樣，作為委托人的村民對(duì)村莊公共物品供給的監(jiān)督必然乏力。（2）鄉(xiāng)村關(guān)系的非規(guī)范性導(dǎo)致村民監(jiān)督乏力。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，“命令-服從”型鄉(xiāng)村關(guān)系正在被“鄉(xiāng)政村治”所代替，然而“村莊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活越來(lái)越市場(chǎng)化、越來(lái)越自主化的同時(shí)，村莊內(nèi)部的公共權(quán)力組織卻被上級(jí)更多地作為科層組織來(lái)管理了”，[12]當(dāng)具有要求村民自治組織協(xié)助完成政務(wù)的壓力時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)對(duì)村民自治組織在村莊公共物品供給中的失當(dāng)或不良行為千方百計(jì)地加以保護(hù)，而對(duì)村民所反映的情況則敷衍了事，[13]這不僅加大了村民對(duì)村莊公共物品供給監(jiān)督的成本，也使村民喪失對(duì)村莊公共物品供給監(jiān)督的動(dòng)力。

四、“一事一議”制度創(chuàng)新與完善

“一事一議”制度對(duì)有效解決村莊公共物品供需矛盾有一定合理性，但其運(yùn)行過(guò)程中存在高昂的交易成本說(shuō)明：唯有對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行創(chuàng)新和完善，才能提升其運(yùn)行效率。

(一)創(chuàng)新和完善“一事一議”議事規(guī)則以降低其組織成本

1．靈活確定議事時(shí)間。根據(jù)多數(shù)農(nóng)民農(nóng)閑時(shí)外出務(wù)工、春節(jié)前夕返回家鄉(xiāng)等特點(diǎn)，應(yīng)實(shí)施年末或年初議事制，同時(shí)把本村來(lái)年要辦理的各項(xiàng)事務(wù)集中在一次商議，而不必拘泥于每遇一事就召開(kāi)一次會(huì)議；對(duì)于年內(nèi)村民外出務(wù)工期間急需商議的村務(wù)事項(xiàng)，可實(shí)施臨時(shí)議事制，即采取向外出村民電函或由其親屬代票等方式進(jìn)行議事。

2．靈活確定議事方式。其一，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)便利，通過(guò)網(wǎng)上投票的方式征求村民對(duì)所議事項(xiàng)的意見(jiàn)和建議；其二，通過(guò)填寫議事卡片等方式征求村民意見(jiàn)和建議；其三，先由村莊中心戶負(fù)責(zé)向廣大農(nóng)戶征詢意見(jiàn)和建議，然后再由中心戶向村民自治組織傳遞廣大村民的意見(jiàn)和建議。

3．靈活確定議事村民邊界。受益范圍較?。ㄈ绱迕裥〗M范圍內(nèi)）并由該范圍內(nèi)村民獨(dú)享的公共物品（尤其是那些受益對(duì)象明確、排他性較強(qiáng)的公共物品），可通過(guò)“一事一議”方式加以供給。一方面，村民能夠直接受益，因而能夠激發(fā)其參與投資投勞的積極性，且利益關(guān)系也較易協(xié)調(diào)；另一方面，小范圍內(nèi)公共物品供給成本較低，村民易于接受。

(二)創(chuàng)新和完善“一事一議”決策規(guī)則以降低其決策成本

1．細(xì)化農(nóng)村公共物品供給成本決策制。具體而言，實(shí)施農(nóng)村公共物品供給成本比例分?jǐn)傊埔源嫫骄謹(jǐn)傊疲锤鶕?jù)受益農(nóng)戶對(duì)村莊公共物品的不同需求強(qiáng)度、不同農(nóng)戶的不同收入水平等因素，確定不同農(nóng)戶在村莊公共物品供給中應(yīng)分?jǐn)偟某杀?。其一，確保議事項(xiàng)目信息公開(kāi)，使廣大村民能夠較為準(zhǔn)確地估算自己從所議項(xiàng)目中的受益預(yù)期；其二，結(jié)合不同村民的不同受益預(yù)期確定其受益程度，并據(jù)此確定受益村民的范圍；其三，依據(jù)不同村民的受益程度，并結(jié)合所議項(xiàng)目供給成本預(yù)算狀況，確定受益范圍內(nèi)不同村民投資投勞數(shù)額。

2．實(shí)施農(nóng)村公共物品分類決策制，即對(duì)不同公共物品分類決策、分類供給。其一，就村莊準(zhǔn)公共產(chǎn)品（如閉路電視、電力供應(yīng)等）而言，其排他性較強(qiáng)，排他成本從而議事成本和決策成本較低，可考慮通過(guò)“一事一議”方式進(jìn)行決策；其二，就村莊內(nèi)排他性較弱、全村受益公共物品而言，其排他成本從而議事成本和決策成本較高，可考慮由政府融資或通過(guò)專項(xiàng)資金解決籌資難題，同時(shí)由村民自治組織安排該類公共物品的生產(chǎn)和供給；其三，就跨村公共物品（如村級(jí)道路、農(nóng)田灌排渠道等）而言，其排他性成本從而議事成本和決策成本非常高昂，而且單憑某一個(gè)村的財(cái)力根本無(wú)法提供，這就需要政府公共財(cái)政的介入，由政府財(cái)政全額負(fù)擔(dān)或由政府與受益村莊共同負(fù)擔(dān)所需資金，同時(shí)由受益村的村民自治組織聯(lián)合安排該類公共物品的生產(chǎn)和供給。

3．推進(jìn)農(nóng)村互助合作組織的發(fā)展以降低農(nóng)村公共物品有效供給的決策成本。農(nóng)村互助合作組織的建立，使得對(duì)村莊公共物品具有共同需求的農(nóng)戶之間相互合作、自主決策，村民自治組織及各級(jí)政府僅提供信息服務(wù)、政策引導(dǎo)及發(fā)揮規(guī)范性監(jiān)督作用，這無(wú)疑非常有助于降低村莊公共物品供給的決策成本。

(三)創(chuàng)新和完善相關(guān)監(jiān)督制度以降低“一事一議”的監(jiān)督成本

1．依據(jù)十七大提出的“堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的要求，創(chuàng)新和完善村民自治中的民主監(jiān)督制度，充分調(diào)動(dòng)廣大村民參與民主監(jiān)督的積極性。

2．強(qiáng)化村民自治組織功能以加強(qiáng)其對(duì)村莊公共物品供給過(guò)程的監(jiān)督。通過(guò)構(gòu)建村級(jí)公共事務(wù)常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)村莊包括公共物品供給在內(nèi)的公益及公共事務(wù)的有效監(jiān)督，有效杜絕村莊公共物品建設(shè)資金的挪用及流失等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，確保村莊公共物品的有效供給。

3．強(qiáng)化政府有關(guān)部門對(duì)“一事一議”的監(jiān)督職能。其一，制定“一事一議”籌資籌勞實(shí)施辦法；其二，指導(dǎo)和監(jiān)督“一事一議”實(shí)施過(guò)程；其三，審計(jì)“一事一議”所籌資金及勞務(wù)使用情況，查處“一事一議”籌資籌勞過(guò)程中的違規(guī)行為。

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