章志遠(yuǎn)

亮點與—遺憾：行政訴訟法修改評述基于國家治理能力現(xiàn)代化視角的觀察

章志遠(yuǎn)*

新《行政訴訟法》通過“靈魂”條款的修正和配套機制的建立，增強了行政審判制度化解行政爭議、監(jiān)督依法行政的能力；通過宣示條款的增加和流程保障的推行，提升了行政審判制度保障行政訴權(quán)的能力；通過多項具有濃郁本土特色的制度創(chuàng)新，增進(jìn)了行政審判制度預(yù)防行政爭議的能力。在新《行政訴訟法》的實施過程中，人民法院應(yīng)當(dāng)通過個案審理錘煉行政審判制度的治理能力，不斷恢復(fù)行政審判制度在國家治理體系中的應(yīng)有地位。

國家治理能力 化解行政爭議 監(jiān)督依法行政 保障行政訴權(quán) 預(yù)防行政爭議

2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》。在歷經(jīng)整整24年之后，我國“民告官”的基本法律終于迎來了2.0時代?，F(xiàn)行《行政訴訟法》修改啟動于十八屆三中全會閉幕之際、完成于十八屆四中全會閉幕之際，作為兩次全會后國家層面的首要修法活動，《行政訴訟法》修改因承載特殊的歷史使命而備受社會關(guān)注。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！笨梢哉f，如何發(fā)揮行政訴訟在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用，是此次修改行政訴訟法所面臨的“最大課題”。①江必新：《修改行政訴訟法的基本遵循》，載《光明日報》2014年4月28日。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。相比較國家治理體系的現(xiàn)代化而言，國家治理能力的現(xiàn)代化更為艱巨。作為國家治理體系重要內(nèi)容的行政審判制度，能否在改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局中發(fā)揮實際功效，事關(guān)國家良法善治的實現(xiàn)。為此，立足國家治理能力現(xiàn)代化的視角審視《行政訴訟法》修改的得失，對于把握修法精神、指引新法實施無疑具有重要的現(xiàn)實意義。本文通過對行政審判制度化解行政爭議、監(jiān)督依法行政、保障行政訴權(quán)和預(yù)防行政爭議能力提升的剖析，解讀行政訴訟法修改的亮點和遺憾，希冀行政審判制度在國家治理體系中能夠繼續(xù)發(fā)揮“試金石”的作用。

一、化解行政爭議能力：“靈魂”條款的增加和匹配機制的確立

我國正處于急速的社會轉(zhuǎn)型時期，利益格局的調(diào)整和社會群體的分化衍生出大量的社會矛盾?！靶旁L潮”的涌現(xiàn)和群體性抗?fàn)幨录念l頻上演，預(yù)示著“官民”矛盾已經(jīng)進(jìn)入了高發(fā)期。民間戲言：中央是親人，省里是好人，市里是壞人，縣里是敵人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是人；大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決。站在國家治理現(xiàn)代化的立場，如果任由這些非理性乃至畸形的維權(quán)方式繼續(xù)蔓延，不僅維系國家治理良性運轉(zhuǎn)的基本秩序會遭受挑戰(zhàn)，而且整個社會都將面臨崩潰的危險。因此，通過修改《行政訴訟法》將行政爭議引入法律軌道內(nèi)加以化解就成為國家治理現(xiàn)代化的必然要求，也是檢驗修法是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。②日本學(xué)者棚瀨孝雄先生曾言，審判制度的首要任務(wù)就是糾紛的解決，如何通過審判妥善解決糾紛是法解釋學(xué)的中心課題。參見[日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第1頁。

總體來看，此次修法在很大程度上提升了行政審判制度化解行政爭議的能力。一方面，“解決行政爭議”作為基本目的之一正式寫入《行政訴訟法》的第1條之中，彰顯出行政審判制度行政爭議化解功能的回歸。德國法學(xué)家耶林曾言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實際的動機?！雹踇美]博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第109頁。作為《行政訴訟法》的“靈魂”條款，行政訴訟法的立法目的具有強大的涵攝效應(yīng)，能夠在法律規(guī)范沖突或者法律規(guī)范供給不足時發(fā)揮應(yīng)有的解釋功能。在行政訴訟法實施的20多年里，由于立法上沒有明確認(rèn)可行政訴訟制度的爭議解決功能，因而實踐中出現(xiàn)了很多“官了民不了”、“案結(jié)事不了”的現(xiàn)象。2007年4月24日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于加強和改進(jìn)行政審判工作的意見》，將“化解行政爭議”與“保護合法權(quán)益”、“促進(jìn)依法行政”和“優(yōu)化司法環(huán)境”一起列為人民法院今后相當(dāng)長一段時期行政審判工作的四大主要任務(wù)；隨后，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，對行政審判實踐中的協(xié)調(diào)結(jié)案做法予以認(rèn)可，并將“妥善化解行政爭議”作為自身的制定依據(jù)。不過，鑒于司法文件和司法解釋在現(xiàn)行法律規(guī)范體系中的效力，上述做法還難以從根本上緩解立法與實務(wù)之間的緊張關(guān)系。此次修法旗幟鮮明地將“解決行政爭議”正式列為行政訴訟法的立法目的之一，且排在“保證人民法院公正、及時審理行政案件”之后，凸顯了行政審判制度在化解官民矛盾、維護社會和諧中的重要地位，無疑會對行政審判實踐產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

另一方面，在“靈魂”條款的引領(lǐng)下，新法在分則中還增加了若干匹配機制，強化了行政審判制度的糾紛化解功能。這些機制主要體現(xiàn)在調(diào)解結(jié)案方式的明確、簡易程序的適用、一并解決民事爭議的認(rèn)可、行政復(fù)議機關(guān)作被告以及明顯不當(dāng)行政行為可以判決撤銷上。例如，新法第60條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！钡?1條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！庇秩?，新法第82、83條明確了簡易程序的適用范圍及審判組織的形式，對于節(jié)約行政審判資源、及時化解行政爭議都具有重要的推動作用；新法第70條將撤銷判決的適用范圍擴大到明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?，有助于從實質(zhì)性解決行政爭議。④江必新大法官認(rèn)為，行政糾紛實質(zhì)性化解具有三層含義：一是案件已經(jīng)裁決終結(jié)；二是當(dāng)事人之間的矛盾真正地得以解決，沒有留下后遺癥；三是通過案件的審理，明晰了此類案件的處理界限，行政機關(guān)和社會成員能夠自動根據(jù)法院的判決調(diào)整自身行為。參見江必新：《論實質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學(xué)》2011年第6期。

新法在化解行政爭議方面著墨甚多，但也留下了些許遺憾。例如，調(diào)解結(jié)案方式雖然已正式成為行政訴訟的基本制度，但還只是例外的補充性糾紛化解機制。我國《民事訴訟法》一方面在總則篇中設(shè)專條規(guī)定“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解;調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時判決”，另一方面還以專章形式就調(diào)解程序的適用作了具體規(guī)定。行政訴訟制度與民事訴訟制度雖性質(zhì)不同，但在化解爭議方面卻存在很多共性。考慮到現(xiàn)代行政活動方式多為裁量行政的現(xiàn)實，行政案件的調(diào)解事實上存在很大空間，新法第60條“不適用調(diào)解”的原則性表述尚待斟酌。加之此次修法沒有實現(xiàn)行政訴訟的“顯性”類型化改造，今后調(diào)解方式能否得到恰如其分的運用還需要觀察。⑤梁鳳云法官在解讀新法精細(xì)化的行政判決時指出：“從某種意義上講，本次修法在確立了中國特色的行政判決體系的同時，也確立了中國特色的行政訴訟類型體系，為今后行政訴訟法典的精細(xì)化、科學(xué)化奠定了一個堅實的制度基礎(chǔ)?！绷壶P云：《不斷邁向類型化的行政訴訟判決》，載《中國法律評論》2014年第4期。筆者認(rèn)為，所謂“中國特色的行政訴訟類型體系”最多只是一種“隱性”而非“顯性”的訴訟類型化。有關(guān)行政訴訟隱性類型化問題，筆者擬另行撰文分析。此外，在相關(guān)配套訴訟程序尚未健全的情況下，“一并解決相關(guān)民事爭議”、“行政復(fù)議機關(guān)與原行政機關(guān)共同應(yīng)訴”的規(guī)定能否切實解決行政爭議也不無疑問。

二、監(jiān)督依法行政能力：“靈魂”條款的修正和監(jiān)督范圍的拓展

作為一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)在于形成一整套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有序的制度體系。鑒于我國長期推行的“行政主導(dǎo)型”經(jīng)濟社會發(fā)展模式，行政機關(guān)能否切實做到依法行政、能否通過優(yōu)良的頂層制度設(shè)計將強大的行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，無疑事關(guān)國家治理法治化的實現(xiàn)。正如學(xué)者所言：“行政審判從本質(zhì)上而言是‘權(quán)力對權(quán)力的審判’，是‘強力對付強力的游戲’。這就決定了審、辯雙方的對抗和沖突成為行政審判的主要矛盾，它決定著整個行政審判的性質(zhì)，并左右著行政審判的進(jìn)展和結(jié)果?！雹藓とA等：《行政審判方式的特點研究》，載《法律科學(xué)》2000年第5期。因此，通過司法有效監(jiān)督行政機關(guān)依法行政就成為《行政訴訟法》修改的重要使命。

綜觀新法的規(guī)定，很多內(nèi)容都是以“行政權(quán)之惡”的理論預(yù)設(shè)作為前提的，全面、有效監(jiān)督行政權(quán)的行使自然就成為此次修法的亮點之一。一方面，新法第1條果斷地刪除了“維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)”的規(guī)定，僅將“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”保留為行政審判制度的目的之一，彰顯出修法者對行政訴訟規(guī)律與時俱進(jìn)的認(rèn)知。作為行政訴訟法的“靈魂”條款之一，“維護和監(jiān)督”的長期并存模糊了行政審判制度的功能，不利于行政審判制度在國家治理體系中的角色定位。特別是與之相匹配的維持判決的設(shè)置及其在行政審判實踐中的廣泛運用，幾乎顛覆了行政審判制度應(yīng)有的監(jiān)督功能。在此次修法的過程中，無論官方還是民間，對刪除“維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)”早已形成共識。修法者順勢而為，通過“靈魂”條款的修正一舉修復(fù)了行政審判制度監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的功能。

另一方面，新法還從多個角度擴大了司法監(jiān)督行政的范圍。首先，新法通過受案范圍的擴大，使更多的行政活動得以接受司法機關(guān)的監(jiān)督。新法回應(yīng)行政法治實踐和行政法學(xué)理論研究的發(fā)展，以“行政行為”取代“具體行政行為”作為框定行政訴訟受案范圍的基石概念，暗含了拓展行政審判權(quán)運作范圍的旨意；新法增設(shè)規(guī)范性文件審查之訴和行政協(xié)議之訴，使更多類型的行政活動得以納入司法權(quán)的監(jiān)督范圍之中；新法將“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織作出的行政行為”也納入行政行為受案范圍之內(nèi)，大大拓展了行政審判權(quán)的運行空間。其次，新法通過被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的強制性規(guī)定，使更多的行政首長得以接受司法機關(guān)的監(jiān)督。在行政訴訟法的修改過程中，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的規(guī)定幾經(jīng)變化，最終罕見地成為總則篇中的基本制度，個中蘊涵著擺脫行政審判困境的本土智慧，對于提升行政首長的法治思維具有重要的推動作用。伴隨著行政首長相繼走上法庭，司法權(quán)威也必將獲得更為廣泛的社會認(rèn)同。⑦參見章志遠(yuǎn)：《行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀》，載《中國法律評論》2014年第4期。最后，新法通過對行政機關(guān)不履行裁判義務(wù)懲處措施的規(guī)定，有望使司法監(jiān)督行政機關(guān)依法行政落到實處。法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也源于實施。如果法院的生效行政裁判得不到實施特別是得不到行政機關(guān)的切實履行，那么行政權(quán)力就難以得到有效的監(jiān)督。為此，新法調(diào)整了對行政機關(guān)拒絕履行裁判義務(wù)的措施，將罰款和拘留的目標(biāo)直接指向行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人，有望增進(jìn)司法監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的實效。

盡管新法通過諸多新概念、新制度的引入擴大了司法監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的范圍，但能否真正落到實處還有待觀察。例如，“行政行為”雖然已經(jīng)上升為正式的法律概念，但其內(nèi)涵和外延依舊比較模糊，與新法中所出現(xiàn)的“行政協(xié)議”、“復(fù)議決定”等是并列關(guān)系還是種屬關(guān)系還存在爭議；新法第2條概括式規(guī)定采行的核心概念是“行政行為”，第12條列舉式規(guī)定采行的核心概念則是“訴訟”，兩者之間是何種關(guān)系同樣未能明確。這些不確定概念及其相互關(guān)系的定位，在很大程度上影響著行政審判權(quán)運作的實際范圍。又如，將被訴行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人逼上法庭確實具有重要的宣示意義，但新法有關(guān)“不能出庭的應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”的例外規(guī)定又極有可能抵消制度創(chuàng)新的潛在價值?？梢?，司法監(jiān)督行政機關(guān)依法行政能力的提升依舊任重道遠(yuǎn)。

三、保障行政訴權(quán)能力：“宣示”條款的增加和流程保障的推行

在“國家尊重和保障人權(quán)”條款已經(jīng)正式載入我國根本大法的背景下，通過行政審判權(quán)的行使保障民眾的行政訴權(quán)就成了國家的基本義務(wù)?；仡櫋缎姓V訟法》的修改歷程，行政法學(xué)理論界紛紛表達(dá)了人權(quán)保障在行政審判制度目的體系中優(yōu)先地位的期許。例如，有的學(xué)者提出：“行政訴訟的首要目的和根本目的正是要保護公民、法人和其他組織的權(quán)益，解決行政爭議和監(jiān)督行政機關(guān)只能服從和服務(wù)于這一首要目的和根本目的，而不能凌駕于保護公民、法人和其他組織權(quán)益之上。只有如此，才能避免三者之間出現(xiàn)沖突和不一致?！雹囫R懷德：《保護公民、法人和其他組織的權(quán)益應(yīng)成為行政訴訟的根本目的》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期。有的學(xué)者則認(rèn)為：“我國行政訴訟的根本目的在于‘保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益’，而‘保證人民法院正確、及時審理行政案件’、‘維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)’在目的中居于次要地位，是‘保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益’這一根本目的實現(xiàn)的手段和途徑。本次《行政訴訟法》修改，應(yīng)特別注重貫徹‘公民合法權(quán)益保護’優(yōu)先的原則，應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地將‘保障公民權(quán)益’作為我國行政訴訟制度的根本目的?！雹嵴恐袠罚骸墩摗粗腥A人民共和國行政訴訟法〉的修改》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報》2012年第1期。在《行政訴訟法》修正案草案公布之后，論者依舊主張應(yīng)將“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”放在本法首位?！斑@樣既可表明司法審查的首要目的，又能體現(xiàn)訴訟的啟動主體及其動機。從而使保護公民合法權(quán)益在作為《行政訴訟法》邏輯起點和根本目的上得以周延?！眳⒁娬恐袠返龋骸秶抑卫眢w系現(xiàn)代化視野中的司法審查制度—以完善現(xiàn)行〈行政訴訟法〉為中心》，載《行政法學(xué)研究》2014年第4期。雖然行政訴訟法“靈魂”條款的排序并未發(fā)生變化，但解決行政案件“立案難”、“審理難”、“執(zhí)行難”問題卻始終是修法所追求的目標(biāo)。

從新法的規(guī)定來看，“切實保障行政訴權(quán)行使”的理念一直貫穿于新法的字里行間中。一方面，總則篇中專門增加了保障行政訴權(quán)的“宣示性”條款。新法第3條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！弊屑?xì)研讀該條規(guī)定，不難看出，相關(guān)法意早已體現(xiàn)在《憲法》及《人民法院組織法》中。此處的規(guī)定貌似重復(fù)，實則是對民眾行政訴權(quán)予以切實保障的重申。雖然該條的意義主要還停留在宣示層面，但因其處于總則之中，因而重要性僅次于作為立法目的的“靈魂”條款。鑒于我國行政審判制度的實施困境主要根源于孱弱的司法體制和不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，因而宣示條款的設(shè)立非常及時且富有針對性，能夠引領(lǐng)新法發(fā)揮保障行政訴權(quán)的功效。

另一方面，新法針對個案的具體流程，在“起訴—受理—審理—裁判—執(zhí)行”等諸多環(huán)節(jié)都推出了一系列個性化的制度設(shè)計，從程序和實體兩個方面保障行政訴權(quán)的充分有效行使。在起訴環(huán)節(jié)，新法明確規(guī)定書寫起訴狀確有困難的可以口頭起訴，將一般起訴期限延長到“知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個月內(nèi)”，將原告資格標(biāo)準(zhǔn)放寬到與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織；在受理環(huán)節(jié)，新法改立案審查制為立案登記制，并規(guī)定了特殊情況下的“飛躍起訴”制度；在審理環(huán)節(jié)，新法規(guī)定可以實行跨行政區(qū)域管轄行政案件，規(guī)定被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，并將簡易程序、一并解決民事爭議、調(diào)解制度升格為基本的訴訟制度；在裁判環(huán)節(jié)，新法對判決種類和適用條件作出了詳細(xì)的區(qū)分，并對再審事由進(jìn)行了限定；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，新法對行政機關(guān)拒絕履行裁判義務(wù)的，規(guī)定了公告拒絕履行情況及對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人按日罰款、拘留等措施。這些新制緊緊圍繞“人民法院公正、及時審理行政案件”的宗旨展開，使每個具體案件的處理流程更符合行政訴訟的基本規(guī)律。特別是行政訴訟管轄制度的改革，有望從根本上切斷地方政府對受案法院的干預(yù)。“跨區(qū)域管轄”條款作為新法第18條的第2款，與第1款“最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地法院管轄”、“復(fù)議機關(guān)所在地法院管轄”直接相對，具有同等的法律效力。只要存在地方政府干預(yù)法院公正審理行政案件的可能，高級人民法院就可以動用這種“飛地管轄”模式，切實為受案法院排除各種外來干擾，進(jìn)而實現(xiàn)民眾權(quán)利有效司法救濟的目標(biāo)。

新法為破解行政案件“立案難”、“審理難”和“執(zhí)行難”等問題，可謂費盡心思，在制度層面上也作了相當(dāng)大的努力。不過，行政審判實踐中的老大難問題能否經(jīng)由修法得到一攬子解決也不無疑問。例如，跨行政區(qū)域管轄行政案件不失為現(xiàn)有體制內(nèi)一種富有意義的改革嘗試，但究竟能否借此徹底斬斷行政審判的外來干預(yù)則尚需觀察。目前各地正在探索的確定鐵路法院集中管轄行政案件的做法雖成本較低，但能否成為未來中國式行政法院設(shè)立的先導(dǎo)還需審慎對待。又如，起訴環(huán)節(jié)的諸多新制確實更加人性化，但立案難問題的背后卻蘊含著激烈的權(quán)力博弈，甚至成為“立案政治學(xué)”的問題。經(jīng)驗研究早已顯示，行政案件不立案可能源自“法院自我保護”、“其他官僚機構(gòu)壓力”或“法院內(nèi)個人化因素”。⑩參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學(xué)考察》，清華大學(xué)出版社2011年版，第42～52頁。可見，法律技術(shù)層面的完善能夠在多大程度上扭轉(zhuǎn)“有案不立”現(xiàn)象頗值深思。

四、預(yù)防行政爭議能力：“宣示”條款的闕如和制度創(chuàng)新的涵攝

黨的十七大報告明確提出了“社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性”的論斷，為我國小康社會建設(shè)指明了前進(jìn)的方向。官民矛盾的頻繁發(fā)生及其非理性化解決方式的蔓延，都對社會和諧構(gòu)成了十分尖銳的挑戰(zhàn)。因此，行政審判制度的使命不僅在于行政爭議的化解，而且還要注重從源頭上預(yù)防行政爭議的發(fā)生。其實，早在2006年年底，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，“從源頭上預(yù)防和減少行政爭議發(fā)生”就已經(jīng)成為我國和諧社會政治語境下的核心司法理念?？梢哉f，“通過化解行政爭議達(dá)到預(yù)防行政爭議發(fā)生”業(yè)已成為人民法院和行政機關(guān)的共同使命。

與靈魂條款的修正和宣示條款的增加相比，新《行政訴訟法》并沒有明確將預(yù)防行政爭議列為行政審判制度的目的，但一些重要的制度創(chuàng)新實際上已經(jīng)隱含著對預(yù)防行政爭議發(fā)生價值的追求。

首先，新法總則篇中有關(guān)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度規(guī)定，就是希冀通過行政機關(guān)負(fù)責(zé)人親自走上法庭與原告激辯、與法院溝通，及時掌握行政爭議發(fā)生的內(nèi)在機理，從而避免新的行政爭議的產(chǎn)生。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人通過在法庭上掌握第一手資訊，能夠?qū)Ρ静块T、本單位、本地區(qū)的行政執(zhí)法狀況有較為清晰的了解，進(jìn)而為及時查找和修補執(zhí)法缺漏提供了可能。長此以往，被訴行政機關(guān)的執(zhí)法水平有望獲得顯著提升，被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的法治思維有望獲得有效錘煉，從而大大降低了行政機關(guān)再次被訴的概率，進(jìn)而達(dá)到從源頭上預(yù)防行政爭議發(fā)生的目的。

其次，新法有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的作共同被告的規(guī)定，就是希冀通過行政復(fù)議機關(guān)的認(rèn)真履職在行政系統(tǒng)內(nèi)部及時消弭行政爭議，避免將更多的行政爭議引向法院。在國家治理體系中，行政復(fù)議與行政訴訟制度之間實際上存在著“競爭”與“合作”的雙重關(guān)系。所謂競爭，就是在行政爭議的解決“市場”上，行政復(fù)議和行政訴訟制度分別以其內(nèi)在的優(yōu)勢吸引潛在的“顧客”將行政爭議提交解決；所謂合作，就是在化解行政爭議維護社會和諧的背景之下，行政復(fù)議和行政訴訟制度能夠相互匹配、相互銜接共同促進(jìn)行政爭議的及時有效解決。在行政機關(guān)普遍不愿意當(dāng)被告心態(tài)的指引下，行政復(fù)議機關(guān)寧愿選擇以維持方式結(jié)案達(dá)到規(guī)避當(dāng)被告的目的。于是，行政復(fù)議在現(xiàn)實生活中往往就蛻變?yōu)橐环N十足的“維持會”。新法之所以打破常規(guī)將作出維持決定的行政復(fù)議機關(guān)列為共同被告，主要目的也在于敦促行政復(fù)議機關(guān)切實履行復(fù)議化解行政爭議的職責(zé)，在司法程序之外先行解決行政爭議，進(jìn)而起到預(yù)防行政爭議發(fā)生的效果。

最后，新法有關(guān)規(guī)范性文件附帶審查后法院向制定機關(guān)提出處理建議的規(guī)定，就是希冀通過司法建議權(quán)的行使督促制定機關(guān)及時撤銷或者修改不合法的規(guī)范性文件，避免再次引發(fā)新的行政爭議。近年來，最高人民法院先后兩次發(fā)布推進(jìn)司法建議工作的專門文件，使這一原本邊緣性的制度上升為基本的行政訴訟制度，成為與行政判決和裁定并駕齊驅(qū)的行政訴訟法律文書。在此次修法過程中，司法建議制度也得到了進(jìn)一步的運用和發(fā)展。就規(guī)范性文件審查的結(jié)果而言，當(dāng)法院認(rèn)為不合法時不僅可以否定其作為被訴行政行為合法性的依據(jù)，而且還能夠向其制定機關(guān)提出處理建議。這樣的制度安排雖然不能一攬子解決規(guī)范性文件的法律效力問題，但司法建議權(quán)的賦予及行使卻具有預(yù)防規(guī)范性文件再次發(fā)生現(xiàn)實侵害的功能。

當(dāng)然，新法若干制度所蘊含的預(yù)防行政爭議發(fā)生的功能能否實際發(fā)揮作用，還有賴于行政審判權(quán)獨立行使外部環(huán)境的改善以及行政法官專業(yè)素養(yǎng)的形成。事實上，在最近幾年基層的行政審判實踐中，“糾紛預(yù)防型”的司法建議就得到了較好的運用。一般來說，“糾紛預(yù)防型”司法建議的發(fā)出主要包括兩種情形：一是法院針對某類相同行政案件或某一時段行政案件所普遍暴露出的共性問題，及時向行政機關(guān)發(fā)出司法建議，通過接受建議者建章立制堵塞漏洞，防止再次發(fā)生類似行政糾紛；二是法院以行政審判白皮書方式將司法建議從個案層次提升到年度報告層次，通過對上年度本行政區(qū)域內(nèi)行政案件總體狀況的深度剖析，為行政機關(guān)改進(jìn)工作、化解訴訟風(fēng)險提供具有針對性的意見和措施。?參見章志遠(yuǎn)：《我國行政訴訟司法建議制度之研究》，載《法商研究》2011年第2期。很顯然，這些實踐中的創(chuàng)造體現(xiàn)了中國本土的司法智慧，對預(yù)防行政爭議的發(fā)生具有重要的作用。

五、結(jié)語：在個案審理中錘煉行政審判制度的治理能力

新《行政訴訟法》的良法美意能否在實施過程中得以展現(xiàn)，不僅事關(guān)行政審判制度的發(fā)展，而且還直接影響國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。在行政訴訟受案范圍得到拓展、立案登記制更加便利、跨行政區(qū)域管轄更加公正的背景下，人民法院應(yīng)當(dāng)勇于立案、敢于立案、善于立案，在個案審理中不斷錘煉行政審判制度化解糾紛、監(jiān)督行政、保障訴權(quán)和預(yù)防糾紛的能力。

事實上，通過個案累積形成新的裁判規(guī)則一直是我國行政審判制度生長的重要路徑。以行政訴訟受案范圍為例，在新《行政訴訟法》作出擴大受案范圍的之前，《最高人民法院公報》、《人民法院案例選》、《中國行政審判案例》等權(quán)威媒體所刊載的大量典型行政案例就已經(jīng)將“事業(yè)單位的履職行為”、“電話指示”、“住宅竣工驗收”、“機關(guān)內(nèi)部請示批復(fù)”等難以認(rèn)定的特殊行為悉數(shù)納入司法審查范圍之中。從某種意義上說，新《行政訴訟法》有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定不過是對行政審判實踐有益經(jīng)驗的記載而已。在新《行政訴訟法》的實施過程中，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮典型行政案例和行政指導(dǎo)性案例的能動作用，逐漸累積成新的行政審判規(guī)則。在未來的行政審判實踐中，人民法院完全可以通過具體個案的審理不斷發(fā)展行政協(xié)議的類型、創(chuàng)設(shè)行政協(xié)議之訴的規(guī)則，進(jìn)而妥善化解行政協(xié)議糾紛，監(jiān)督行政機關(guān)在行政協(xié)議中特權(quán)的行使，努力保護行政協(xié)議當(dāng)事人的合法權(quán)益?？梢灶A(yù)見的是，通過法院個案裁判規(guī)則的日積月累，新《行政訴訟法》的諸多條款都能夠得到適度的擴張性解釋，不斷引發(fā)行政審判制度體系的變遷，更好地滿足國家治理現(xiàn)代化的時代需求。在這一過程中，行政審判制度的諸項治理能力也必將得到提高，進(jìn)而恢復(fù)行政審判制度在國家治理體系中應(yīng)有的地位，實現(xiàn)國家的長治久安。

章志遠(yuǎn)，華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。