張敬

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院　貴州　貴陽(yáng)　550001）

推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃研究

張敬

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院貴州貴陽(yáng)550001）

從本質(zhì)上來(lái)講，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，是用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)整個(gè)進(jìn)程的；從要求上來(lái)說(shuō)新型城鎮(zhèn)化是要以不斷提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量?jī)?nèi)涵要目標(biāo)的；從特征上來(lái)講新型城鎮(zhèn)化是要從整體上來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)一體化的，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)與和諧，從而實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)?；谝陨戏治?，本文重點(diǎn)就推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃進(jìn)行了研究。

城鎮(zhèn)化；城市規(guī)劃；健康發(fā)展

引言

改革開放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，同時(shí)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)也在加快步伐，取得了巨大的成就。但是在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中也暴露出諸多的矛盾和問(wèn)題，像盡管城市發(fā)展很快，但發(fā)展方式比較粗獷，環(huán)境惡化問(wèn)題日益嚴(yán)重，資源短缺問(wèn)題也日益嚴(yán)峻，進(jìn)城務(wù)工人員不能真正的融入城市生活，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題日益凸出。所以，變革傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，實(shí)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)勢(shì)在必行。

1　深刻理解新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化顧名思義是相對(duì)于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的，其基本內(nèi)涵是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生產(chǎn)和環(huán)境為代價(jià)，著眼農(nóng)民、涵蓋農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕，用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)統(tǒng)領(lǐng)的堅(jiān)持以人為本、以新型工業(yè)化為動(dòng)力、以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是以提升文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵為中心的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

2.1提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量

城鎮(zhèn)化水平是一個(gè)國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。從工業(yè)革命以來(lái)的世界發(fā)展史看，一國(guó)要成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在推進(jìn)工業(yè)化的同時(shí)，必須同步推進(jìn)城市化。改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展。但總的來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平與工業(yè)化水平相比，仍明顯滯后，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且也低于世界平均水平。城鎮(zhèn)化發(fā)展水平偏低，制約著我國(guó)國(guó)內(nèi)需求的擴(kuò)大，影響著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因。因此，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是現(xiàn)代化建設(shè)的首要內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化的中點(diǎn)上，能否跨越中等收入階段邁向高收入社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量是關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化從速度型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量型增長(zhǎng)，是新階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。只有全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，這是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必要條件。李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題，明確了今后一個(gè)時(shí)期提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的主攻方向和重點(diǎn)任務(wù)。

2.2以人為本

新型的城鎮(zhèn)化不是強(qiáng)調(diào)土地的城鎮(zhèn)化，而是強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，更加重視人自身的發(fā)展和需求，新型城鎮(zhèn)化即“以人為本”為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化要有效解決兩個(gè)“二元結(jié)構(gòu)”：即城市內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”和城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”。不但要解決好農(nóng)民完全離開土地以后的居住、工作和生存問(wèn)題，更要解決他們的戶籍問(wèn)題，讓他們能夠真正的融入城市的現(xiàn)代文明，讓他們永遠(yuǎn)變?yōu)槌鞘腥?，有一種發(fā)自內(nèi)心的歸屬感和安全感，沒(méi)有后顧之憂。

2.3建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的新型城鎮(zhèn)

在新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，也要注重環(huán)境問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高度發(fā)展，人民對(duì)自己的居住環(huán)境也提出了更高的要求，比如從大的方面來(lái)講，要求天更藍(lán)、山更青、水更綠，呼吸的空氣質(zhì)量要優(yōu)良，對(duì)自己的生活的城市也有更高要求，像社會(huì)治安問(wèn)題、小區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題等。所有這些要求都是合理的和正當(dāng)?shù)?，都能不斷的把城?zhèn)化建設(shè)推向更高的層次和水平，有利于實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，讓人民過(guò)上真正的低碳、環(huán)保、優(yōu)雅、舒適的和諧美好生活。

2.4提高城市可持續(xù)發(fā)展能力

我們一些城區(qū)攤大餅式的擴(kuò)張，空間開發(fā)無(wú)序，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)粗獷低效，交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重，水、空氣、土壤等環(huán)境污染加重，管理運(yùn)行效率不高、公共服務(wù)供給能力不足，這既不利于提高居民的生活水平，也不符合我國(guó)的基本國(guó)情，必須加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平。要增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)、就業(yè)支撐，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，有效預(yù)防和治理城市病。要推進(jìn)創(chuàng)新城市、綠色城市、智能城市和人文城市的建設(shè)，全面提高城市內(nèi)在品質(zhì)。要完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會(huì)的治理水平。

3　推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃

3.1協(xié)調(diào)發(fā)展，就近城鎮(zhèn)化，提升農(nóng)民市民化程度

要以統(tǒng)籌為重要基點(diǎn)，以文化為根基，以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，構(gòu)建“五化”協(xié)調(diào)發(fā)展、有序競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同合作的長(zhǎng)效機(jī)制，為城鎮(zhèn)化的質(zhì)量提升提供有力保障。城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑各種各樣，但是基于國(guó)情考慮，今后要以縣城為基礎(chǔ)，大力推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化。作為連接城鄉(xiāng)重要節(jié)點(diǎn)以及縣域社會(huì)中心的縣城具有較強(qiáng)的社會(huì)認(rèn)同度和文化認(rèn)同度，生產(chǎn)力諸要素的聚集度較高，經(jīng)濟(jì)成本相對(duì)較低，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。大力推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力培育縣域社會(huì)生產(chǎn)力，化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)困難。做好分類指導(dǎo)，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，提升縣級(jí)城市綜合承載能力，為推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)大動(dòng)力。此外，促進(jìn)農(nóng)民工和諧融入城市，“要以制度構(gòu)建為核心、以社會(huì)參與為重點(diǎn)。”只有如此才能又好又快地提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度。

3.2科學(xué)規(guī)劃，還權(quán)于民，提高制度安排的科學(xué)性

現(xiàn)代城市是社會(huì)文明和發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志，追求合理的城鎮(zhèn)規(guī)模和適宜居住的城鎮(zhèn)環(huán)境是現(xiàn)代人的普遍要求。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、還權(quán)于民等舉措消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制障礙，推進(jìn)城鎮(zhèn)良性運(yùn)行。在宏觀層面上，要優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，精心培育城鎮(zhèn)基因的成長(zhǎng)壯大，完善城鎮(zhèn)化有序健康發(fā)展的體制機(jī)制。賦予城鄉(xiāng)居民更大的自由選擇權(quán)，增強(qiáng)制度安排的完備性。在中微觀層次，著力提升包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、政策執(zhí)行在內(nèi)城鎮(zhèn)制度設(shè)計(jì)水平，加強(qiáng)規(guī)劃之間、政策之間的銜接與協(xié)調(diào)。鼓勵(lì)和支持因地制宜的制度創(chuàng)新，如進(jìn)一步深化戶籍制度、社保制度等改革，保護(hù)和傳承文化以突出城鎮(zhèn)特色。推進(jìn)土地制度改革深化，賦予農(nóng)民更多土地權(quán)能。調(diào)動(dòng)民眾的主動(dòng)性和積極性，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新。此外，要完善公共政策評(píng)估機(jī)制，高效處理和完善政策執(zhí)行中的問(wèn)題，提升制度安排的針對(duì)性和有效性。

3.3政府引導(dǎo)，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐力度

世界發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化需要激發(fā)活力，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為基本動(dòng)力，走政府與市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化道路。“既堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又要發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能?！背擎?zhèn)化發(fā)展要以產(chǎn)業(yè)為支撐，促進(jìn)生產(chǎn)要素的有效聚集。改善資本市場(chǎng)，多元主體投入和多渠道融資，解決籌資難問(wèn)題。就區(qū)域發(fā)展而言，我國(guó)東西部城市的發(fā)展有較大鴻溝，可有針對(duì)性地引導(dǎo)和推動(dòng)勞動(dòng)密集性產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，并扶持和強(qiáng)化知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)在東部地區(qū)的完善。從產(chǎn)業(yè)類型來(lái)看，發(fā)展資金密集型、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，不斷提高城鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力；注重發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，兼顧城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定；注意保持城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)之間的協(xié)調(diào)性，以此帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

3.4社會(huì)協(xié)同，公民參與，促進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)治理現(xiàn)代化

產(chǎn)業(yè)支撐、農(nóng)民市民化是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的“硬件”，加強(qiáng)社會(huì)治理、構(gòu)建“活力社會(huì)”則是不可或缺的“軟件”。促進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)治理現(xiàn)代化：①需要構(gòu)建多中心治理結(jié)構(gòu)，探索實(shí)現(xiàn)政府管理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)方式，并積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織的參與，激發(fā)社會(huì)活力。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深入發(fā)展，城市社會(huì)階層和利益群體的分化日趨加劇，社會(huì)的“碎片化”增加了城市治理的難度，建立一套公正合理的利益表達(dá)機(jī)制成為現(xiàn)階段的當(dāng)務(wù)之急。要?jiǎng)?chuàng)造新條件激發(fā)公眾參與城鎮(zhèn)治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造力。②通過(guò)“源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理和依法治理”，促進(jìn)社會(huì)安定有序。要更多運(yùn)用法制化、市場(chǎng)化手段，促進(jìn)人口有序流動(dòng)。④創(chuàng)新社會(huì)組織成長(zhǎng)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織公共服務(wù)的購(gòu)買力。為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更優(yōu)質(zhì)的政府補(bǔ)貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)。改善貧困家庭、殘障家庭、獨(dú)孤家庭的生存現(xiàn)狀，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化人文關(guān)懷。⑤完善公民權(quán)利保障體系，健全城鄉(xiāng)居民政治參與制度，探索不同情況下城鄉(xiāng)居民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式?！吧鐣?huì)治理的重心必須落地城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?！?/p>

3.5深化改革，改善民生，提高公共服務(wù)均等化水平

以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為著力點(diǎn)的改革是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵路徑。①通過(guò)科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，避免和消除城鎮(zhèn)化過(guò)程中公共政策“碎片化”的消極影響，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化制度的合理性和民主性，提高政府公信力和為民服務(wù)的形象。②對(duì)勞動(dòng)就業(yè)、戶籍管理、土地制度、社會(huì)保障、科教文衛(wèi)等城鎮(zhèn)化制度進(jìn)行全方位的變革與創(chuàng)新。例如，高效利用包括土地在內(nèi)的各類資源，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展方式；通過(guò)綠色低碳發(fā)展、整治環(huán)境污染等途徑，讓環(huán)境保護(hù)和城鎮(zhèn)發(fā)展同步推進(jìn)。④把政府主要精力和工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理上來(lái)。如減少公共部門用地面積，降低城鎮(zhèn)居住區(qū)的人口密度，增加公共綠地面積，增強(qiáng)城鎮(zhèn)宜居水平；完善就業(yè)失業(yè)的登記管理制度。⑤加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障，推動(dòng)公共資源更多地向基層和社區(qū)延伸。構(gòu)建更具包容性的流動(dòng)人口管理體制，增強(qiáng)制度化和民眾福祉。加快中小城市，特別是縣城的提質(zhì)擴(kuò)容，不斷提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，提升優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)水平和供給方式，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)。

4　結(jié)束語(yǔ)

總之，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我們目前最為重大的課題之一，是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，不是可以一蹴而就的，需要我們長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，系統(tǒng)部署。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興，關(guān)系到中國(guó)夢(mèng)——每個(gè)人的夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。所以，中華人民共和國(guó)的每一個(gè)公民都有義務(wù)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

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1673-0038（2015）19-0007-02

2015-4-26