田小經(jīng)

（貴州理工學(xué)院　貴州　貴陽　550001）

淺議政府BT項目審計的主要內(nèi)容和方法

田小經(jīng)

（貴州理工學(xué)院貴州貴陽550001）

BT建設(shè)模式，即Build-Transfer（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）模式，是指根據(jù)項目發(fā)起人通過與投資者簽訂合同，由投資者負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)，項目竣工后在規(guī)定時限內(nèi)移交項目發(fā)起人，項目發(fā)起人根據(jù)簽訂的回購協(xié)議分期向投資者支付項目總投資及約定的投資回報的建設(shè)模式。BT模式是政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中較常采用的一種投資建設(shè)模式，它集融資、投資、項目建設(shè)與政府采購等行為于一體，較好的體現(xiàn)了資本、技術(shù)、管理、市場、政策等資源的有效整合，有效的解決了城市化進程的資金瓶頸問題，一定程度為地方政府解決了資金壓力，推動了地方經(jīng)濟發(fā)展。但BT項目在實施過程中還存在較多問題，如投資人如何選擇沒有明確的法律法規(guī)可循、政府部門監(jiān)管不力等，同時很多地方政府亦未出臺相關(guān)的管理辦法，于是，有的人便借著BT項目建設(shè)的名義，簡化基本建設(shè)程序，規(guī)避招投標(biāo)，甚至與投資商勾結(jié)，抬高工程造價，套取建設(shè)資金，損害國家和人民的利益。

1　政府BT項目建設(shè)過程中存在的主要問題

1.1以各種理由規(guī)避或簡化基本建設(shè)程序

在BT項目建設(shè)前期，為了規(guī)避或簡化基本建設(shè)程序，便產(chǎn)生了各種借口，如：全國性或國際性會議半年后將在我市召開，項目必須如期完成；為迎接某某大型活動，項目必須在幾個月內(nèi)全部竣工并投入使用；甚至以資金來源于投資商便可以簡化基本建設(shè)程序等等。還有一種原因是本身地方財力不足，可領(lǐng)導(dǎo)人的任期只有一年半載了，項目不匆匆上馬，GDP怎么拉動？領(lǐng)導(dǎo)政績怎么體現(xiàn)？如此以來，簡單方案代替了嚴(yán)格論證，會議紀(jì)要代替了可行性研究，領(lǐng)導(dǎo)簽字代替了應(yīng)該履行的程序。于是，很多BT項目沒有經(jīng)過可行性研究、沒有經(jīng)過初步設(shè)計，沒有經(jīng)過環(huán)境評價，甚至圖紙還沒出來就開始施工等等，最終導(dǎo)致的還是投資的虛高、財政資金的流失和BT項目建設(shè)背后腐敗的高發(fā)。

1.2選擇投資人未經(jīng)過招投標(biāo)、未經(jīng)過嚴(yán)格論證和考察，帶來較大的投資風(fēng)險

《招投標(biāo)法》第三條列出了必須招標(biāo)的項目、《招投標(biāo)法實施條列》第九條列出了可以不進行招投標(biāo)的情形，但選擇投資人投資建設(shè)項目均不在上述之列，從政府建設(shè)BT項目來分析，一方面回購資金基本上都是財政資金，另一方面項目規(guī)?；旧隙荚诒仨毠_招標(biāo)的工程范圍內(nèi)，故選擇投資人必須經(jīng)過招投標(biāo)程序?，F(xiàn)實中，部分地方政府不經(jīng)過嚴(yán)格論證和考察，直接指定當(dāng)?shù)剌^有實力的房地產(chǎn)開發(fā)商作為BT項目投資人，可近幾年房地產(chǎn)市場低迷，房地產(chǎn)開發(fā)商資金壓力大、自身難保，這樣很可能給項目建設(shè)帶來風(fēng)險，一旦房地產(chǎn)開發(fā)商資金斷裂，BT項目后續(xù)資金跟不上，就很容易成了半拉子工程。

1.3項目建設(shè)缺乏監(jiān)管，存在較大的建設(shè)風(fēng)險

現(xiàn)行BT建設(shè)模式下，項目發(fā)起人對項目的質(zhì)量、進度及造價控制等均未建立管理制度和辦法，未設(shè)立管理機構(gòu)或派專人對項目建設(shè)進行管理，在施工隊伍選定、工程單價和總價確定、工程進度安排、工程質(zhì)量控制等方面大多由投資方負(fù)責(zé)，一旦投資方在BT項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、施工進度等方面做文章，項目質(zhì)量就得不到保證、投資造價就得不到控制，很容易造成建設(shè)風(fēng)險，最終埋單的還是政府。同時由于政府相關(guān)部門對項目建設(shè)監(jiān)管缺失，使得建設(shè)項目常常存在以下問題：項目為“三邊工程”，即邊勘察、邊設(shè)計、邊施工；施工單位違規(guī)分包、轉(zhuǎn)包；施工手續(xù)不全，未辦理開工許可證等。

1.4BT合同簽訂不規(guī)范，合同內(nèi)容不完整、條款不合理

BT建設(shè)項目合同存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：①雙方的權(quán)利義務(wù)約定和項目建設(shè)期間的權(quán)屬等不夠明確，缺乏法律法規(guī)支撐，也沒有較成熟的慣例可循，增加了爭議和訴訟風(fēng)險；②多數(shù)BT建設(shè)項目合同對回購資金的計算、回購期限、回報率、回購款支付方式等方面沒有準(zhǔn)確約定，對資金成本和費用成本沒有嚴(yán)格控制措施；③BT建設(shè)項目合同中，對甲乙雙方的權(quán)力及義務(wù)、甲乙雙方的違約責(zé)任及爭議的解決途徑、項目的投融資及建設(shè)監(jiān)管、風(fēng)險范圍和設(shè)計變更的調(diào)整方法等沒有約定。

1.5虛報、虛列項目投資，加大政府回購成本

造成BT項目投資虛高的因素很多，主要有以下：投資造價控制不嚴(yán)，監(jiān)理未嚴(yán)格履行職責(zé)；投資回報率的確定沒有統(tǒng)一的規(guī)定，一般以總投資為基數(shù)計算，回報率低可至2％，高可達(dá)20％，該數(shù)據(jù)的確定隨意性較大；投資方為牟取暴利，以虛報、虛列投資等方式千方百計夸大建設(shè)投資；政府財力不足，難以及時支付投資回報，延長了投資回購期限，從而增加了回購成本。

2　政府BT項目審計的主要內(nèi)容和方法

針對政府BT項目存在的種種問題，審計應(yīng)立足于制度建設(shè)、規(guī)范管理、節(jié)約投資，重點審查項目建設(shè)程序、合同管理、政府部門履行職責(zé)情況、工程結(jié)算的真實性，查處項目建設(shè)過程有無瀆職、貪污等違法違紀(jì)行為，以審計倒逼各項制度的完善，減少損失浪費，節(jié)約投資，為政府投資保駕護航。

2.1審查BT項目建設(shè)基本程序，嚴(yán)禁項目未批先建

我國工程項目基本建設(shè)程序主要有以下幾個階段：項目建議書→可行性研究報告→初步設(shè)計文件→施工圖設(shè)計→建設(shè)準(zhǔn)備→建設(shè)實施→竣工驗收→后評價。只有在完成上一環(huán)節(jié)工作后方可轉(zhuǎn)入下一環(huán)節(jié)。除國家特別批準(zhǔn)外，各地方、部門和企業(yè)不得簡化項目建設(shè)程序。

通過查閱政府相關(guān)部門批復(fù)文件，了解項目基本程序執(zhí)行情況。審查項目是否報相關(guān)部門進行立項、初設(shè)審批，是否按批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實施，有無擅自改變建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的問題，是否存在夾帶概算外項目。如果發(fā)現(xiàn)減少了部分環(huán)節(jié)，要分析發(fā)生的原因，了解相關(guān)決策的由來，查清背后的真相，追究相關(guān)人員的責(zé)任。

2.2審查投資人以及施工、設(shè)計、監(jiān)理等單位的選擇是否經(jīng)過招投標(biāo)以及招投標(biāo)程序，嚴(yán)禁虛假招投標(biāo)和圍標(biāo)串標(biāo)等行為發(fā)生

按照《政府采購法》以及《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，BT建設(shè)項目應(yīng)通過招投標(biāo)選擇投資人以及施工、設(shè)計、監(jiān)理、供貨等單位。

建設(shè)項目招投標(biāo)審計的主要內(nèi)容有：招標(biāo)文件審核、投標(biāo)文件及投標(biāo)結(jié)果審查、施工圖設(shè)計和預(yù)算的審查與評價，標(biāo)底文件審查以及開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)的審查等。通過查閱招投標(biāo)資料，重點審查投標(biāo)文件的合理性，有無設(shè)置不合理條件排斥潛在投標(biāo)人，審查投標(biāo)人保證金是否從其基本銀行賬戶轉(zhuǎn)出，審查是否存在串標(biāo)圍標(biāo)行為，審查評標(biāo)結(jié)果的計算是否有誤等等。審查招投標(biāo)資料是否為后補，是否為虛假招投標(biāo)，如果沒有經(jīng)過招投標(biāo)程序，要了解是否為集體決策，相關(guān)決策資料有無不同意見，要分析原因，防止背后摻雜個人利益，杜絕部分領(lǐng)導(dǎo)同志亂作為或不作為。

2.3審查合同訂立、執(zhí)行情況，規(guī)范合同管理

根據(jù)招投標(biāo)文件和其他相關(guān)資料，審查合同內(nèi)容是否違背招投標(biāo)文件；審查合同條款是否完整、合法、有效，如：建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)期限等是否有明確約定，回購資金來源渠道以及財政預(yù)算是否安排，履約保證金有無約定，雙方權(quán)利和責(zé)任是否明確等；審查合同是否存在損害國家、集體和第三者利益等導(dǎo)致合同無效的風(fēng)險；審查合同履行情況，如：項目地勘、設(shè)計、監(jiān)理、施工、供貨等單位是否嚴(yán)格執(zhí)行合同，有無濫用職權(quán)或履職不到位的情況，是否嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)范完成工作，是否由于履職不到位而導(dǎo)致項目出現(xiàn)質(zhì)量問題或造成損失浪費。

2.4審查建設(shè)資金籌集、使用和管理情況

審查項目資金是否及時籌集到位，重點審查建設(shè)資金來源的合法性、準(zhǔn)確性，揭示籌資方式不合法、不合規(guī)，籌資成本過高的問題，以及因資金未及時籌集到位對建設(shè)項目的影響。

審查項目的回購資金情況，關(guān)注回購價款的確定程序是否合法、合規(guī)，是否經(jīng)過相關(guān)程序進行認(rèn)定；審查項目建設(shè)資金管理單位是否單獨按項目專賬管理、核算，是否?？顚Ｓ茫粚彶槭欠窀鶕?jù)項目建設(shè)進度及時足額撥付資金，有無超付或?qū)⒐こ炭钪Ц杜c項目不相關(guān)單位的情況，有無貪污、擠占、私分、挪用項目建設(shè)資金，有無用項目資金支付不屬于項目建設(shè)開支的其他費用。

2.5審查BT項目建設(shè)管理情況

①審查項目是否設(shè)立項目法人，項目發(fā)起人是否對項目的進度、資金、質(zhì)量等實施有效監(jiān)控，是否辦理了規(guī)劃許可手續(xù)，是否辦理了建設(shè)用地、環(huán)評手續(xù)，是否辦理了施工許可證、規(guī)劃許可證等，設(shè)計施工圖是否經(jīng)過審批；②審查項目設(shè)計變更、簽證手續(xù)的辦理情況，重點審查有無以虛假設(shè)計變更、簽證冒領(lǐng)工程款的問題；③審查政府部門是否參與項目監(jiān)督管理，是否存在缺位、失位情況。

2.6審查工程結(jié)算的真實性、合法性

對工程價款結(jié)算的真實性、合法性進行審查。審查工程結(jié)算的辦理是否按合同執(zhí)行、工程計量的準(zhǔn)確性、計價的合規(guī)性、主要設(shè)備、材料價格的真實性及設(shè)計變更、工程簽證的真實性。通過審計，揭示有無偷工減料、高估冒算、虛報工程量等問題。

總而言之，通過審計，督促政府及時出臺BT項目建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)；督促項目發(fā)起人嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，通過招投標(biāo)選擇有實力的投資建設(shè)主體；規(guī)范合同管理，保障各方權(quán)益；督促政府相關(guān)部門加強監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時提出建議和整改措施，有效控制項目建設(shè)成本，有效監(jiān)督項目建設(shè)質(zhì)量。最終保障建設(shè)資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進BT建設(shè)項目良性發(fā)展。

F239.6

A

1673-0038（2015）29-0244-02

2015-7-5