張永亮等

摘要

在總結(jié)分析當(dāng)前我國環(huán)境保護制度現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗，提出了

建立和完善最嚴格環(huán)境保護制度的政策建議。針對當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護中的短板和突出問題，

建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度需要圍繞生態(tài)保護紅線目標(biāo)，加快建立以“源頭嚴防、過

程嚴管、后果嚴懲”為基礎(chǔ)、以“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、公眾參與、體制保障”為配套的環(huán)境保護制度體

系。在源頭預(yù)防方面，建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境保護目標(biāo)體系、統(tǒng)計體系與核算制

度，建立嚴格的環(huán)境準入制度，將環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險可接受水平作為環(huán)境影響評價的

基本準則等；在過程嚴管方面，建立能夠充分體現(xiàn)地方政府環(huán)境保護工作實績的領(lǐng)導(dǎo)干部政

績評價考核制度、科學(xué)嚴格的環(huán)境污染排放標(biāo)準體系，以及嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境

監(jiān)管和行政執(zhí)法制度體系等；在后果嚴懲方面，推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境審計和終身責(zé)任

追究制度，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償和刑事責(zé)任追究制度等；在經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面，建立綠色財稅

金融制度體系，推動實施排污權(quán)有償使用與交易制度，建立平衡生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者利

益關(guān)系的生態(tài)補償制度等；在公眾參與方面，在法律法規(guī)中明確公民環(huán)境權(quán)利，完善保障公

眾參與環(huán)境保護的信息公開與立法聽證等制度；在生態(tài)環(huán)境保護管理體制方面，要從上層建

筑入手，理順生態(tài)環(huán)境保護管理涉及的頂層重大關(guān)系，在中央層面明晰資源、環(huán)境和生態(tài)三

個領(lǐng)域的關(guān)系，明確中央和地方財權(quán)事權(quán)分配，調(diào)整環(huán)境保護系統(tǒng)內(nèi)部的管理機構(gòu)設(shè)置。

關(guān)鍵詞最嚴格環(huán)境保護制度；現(xiàn)狀；經(jīng)驗；政策建議

中圖分類號X32文獻標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2015）02-0090-06doi：103969/jissn1002-2104201502012

黨的十八大和十八屆三中全會對加快生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴格的環(huán)境保護制度提出了明確要求[1-2]。落實這一要求需要總結(jié)當(dāng)前我國環(huán)境保護制度的進展，識別存在的問題，在借鑒吸收國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出未來建立和完善最嚴格環(huán)境保護制度的政策建議。這對于改革和創(chuàng)新環(huán)境保護制度，從根源上解決環(huán)境保護中存在的突出問題，用制度保護環(huán)境，根本上推動生態(tài)系統(tǒng)保護和環(huán)境質(zhì)量改善，從而實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國宏偉目標(biāo)具有重大現(xiàn)實意義。

1當(dāng)前我國環(huán)境保護制度的現(xiàn)狀與問題

從20世紀70年代開始環(huán)境保護工作至今，我國的環(huán)境保護制度由無到有，由不嚴格到逐漸嚴格，由以命令控制制度為主到以法律、行政、經(jīng)濟手段并用，已經(jīng)基本形成了以環(huán)境法治制度、環(huán)境管控制度、環(huán)境經(jīng)濟制度等為主體的制度體系。這些制度以《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》為基礎(chǔ)，以環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排污許可證、污染集中控制和污染源限期治理等8項基本制度為框架，近年來又創(chuàng)新、拓展和實施了企業(yè)清潔生產(chǎn)審計、環(huán)境信息公開、淘汰落后產(chǎn)能、區(qū)域限批、總量控制和減排目標(biāo)責(zé)任制等制度[3]（見表1）。

在上述制度中，一些制度的實施取得了很好的效果，對于控制環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境起到了重要作用。然而，在一些制度領(lǐng)域仍然存在缺位的情況；部分制度的實施和執(zhí)行不到位；還有一些制度設(shè)計不夠嚴格，難以適應(yīng)當(dāng)前和未來環(huán)境管理的需求。

1.1生態(tài)環(huán)境破壞違法成本低的問題并未得到有效解決

由環(huán)境立法、司法和執(zhí)法體系構(gòu)成的環(huán)境法治制度不能完全適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護新形勢需求和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求，生態(tài)環(huán)境破壞者違法成本低的問題沒有得到有效解決。

（1）環(huán)境立法仍然存在缺位，現(xiàn)行環(huán)境法律處罰力度偏輕，違法成本低的問題長期沒有得到解決。生態(tài)環(huán)境保護的體制、職能和部分管理制度在環(huán)境法律中并沒有得到明確和細化，一些重要的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，如土壤環(huán)境保護等方面的立法缺失。在《環(huán)境保護法》新修訂之前，行政處罰普遍偏輕等。例如，《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，違反環(huán)評規(guī)定擅自開工建設(shè)的，只能給予20萬元以下的罰款，由于處罰太輕，一些企業(yè)為了搶進度，采取邊開工建設(shè)、邊做環(huán)評報告；一些企業(yè)先上車后補票、先建設(shè)后環(huán)評；甚至一些企業(yè)以交罰款代替環(huán)評[4]。

（2）運用司法手段解決環(huán)境問題的制度尚未建立，環(huán)境民事賠償法律制度不健全，司法訴訟渠道不暢，生態(tài)環(huán)境損害難獲賠償。目前，我國環(huán)境民事賠償相關(guān)法律及配套制度仍不健全，環(huán)境民事案件立案難、舉證難、判決難、執(zhí)行難、審判難的問題突出，重大環(huán)境事件中的責(zé)任追究多以行政處罰和行政調(diào)解結(jié)案。司法訴訟渠道不暢，公眾往往選擇信訪或舉報投訴等行政途徑而不是司法途徑尋求解決環(huán)境糾紛。據(jù)統(tǒng)計，我國通過司法訴訟渠道解決的其他法律

法規(guī)

環(huán)境糾紛不足1%， 2003-2008年，全國各級法院審結(jié)環(huán)境資源案件中民事案件12 278件，僅占同期審結(jié)民事案件總數(shù)的0.04%[5]。

（3）基層行政執(zhí)行缺乏強制手段，現(xiàn)行法律規(guī)定執(zhí)行不到位，缺乏有效性。現(xiàn)行法律規(guī)定授權(quán)環(huán)保部門的行政強制措施主要有“停止建設(shè)”、“停止生產(chǎn)使用”、“責(zé)令限期恢復(fù)使用治污設(shè)施”、“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”等，在基層難以有效執(zhí)行。相關(guān)立法中明確的執(zhí)法主體不集中、過于分散，對企業(yè)、地方政府的約束力、威懾力還不夠強，基層環(huán)保部門缺少必要的行政強制權(quán)，以罰代管過多[6]。

1.2環(huán)境管控制度執(zhí)行效率不高且效果不佳的問題依然存在

部分環(huán)境管控制度執(zhí)行效率不高、效果不佳的問題依然存在，針對黨政決策者的制度尚未建立，一些制度亟需調(diào)整。

（1）針對黨政決策者的制度不健全，當(dāng)前的環(huán)境保護制度并沒有解決指揮棒問題。唯GDP的政績考核機制還普遍存在，資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效應(yīng)尚未納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系和各級黨委、政府的績效考核體系，科學(xué)的綠色發(fā)展績效評估機制和環(huán)境保護責(zé)任追究制度并未形成。這導(dǎo)致不少地方政府缺乏足夠的生態(tài)責(zé)任感，環(huán)境準入標(biāo)準形同虛設(shè)、環(huán)境不作為和行政干預(yù)環(huán)境執(zhí)法等現(xiàn)象長期存在。

（2）促進政府與市場、社會良好分工的體制機制存在缺位，政府、市場和公眾的關(guān)系有待厘清?？傮w上，環(huán)境保護領(lǐng)域利用市場手段不足，能夠體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)和自然資源價值的市場機制和制度尚待構(gòu)建，資源低價、環(huán)境廉價甚至無價的狀況始終沒有得到根本改變。這導(dǎo)致企業(yè)利用資源的成本和造成的環(huán)境污染成本被“社會化”或“外部化”，鼓勵了粗放型的生產(chǎn)消費方式，企業(yè)缺乏珍惜環(huán)境和節(jié)約資源的內(nèi)在壓力和動力。此外，公民環(huán)境權(quán)利尚未在法律中得到充分體現(xiàn)和確認，公民環(huán)境權(quán)益缺乏有效的制度保障。政府、企業(yè)與社會公眾的有效溝通和協(xié)商機制仍未形成，公眾和輿論參與環(huán)境保護監(jiān)督的制度有待加強。

（3）部分現(xiàn)行制度設(shè)計不合理、執(zhí)行不到位，難以適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境管理和監(jiān)管的需求，亟需圍繞環(huán)境管理轉(zhuǎn)型進行調(diào)整。排污收費標(biāo)準過低且未能體現(xiàn)區(qū)域差異，排污許可證制度長期未得到有效實施，部分污染物排放標(biāo)準時效性不足、缺少環(huán)境質(zhì)量和公眾健康指標(biāo)、行業(yè)和區(qū)域污染物排放標(biāo)準較少，項目環(huán)評和“三同時”制度存在著未批先建和越權(quán)審批等現(xiàn)象。執(zhí)法成本高、違法成本低，監(jiān)管監(jiān)督機制不完善等問題在很多制度的實施中仍普遍存在。

1.3環(huán)境經(jīng)濟制度未能充分發(fā)揮在環(huán)保領(lǐng)域資源配置中的決定性作用

環(huán)境經(jīng)濟制度的探索剛剛起步，在基層執(zhí)行和實施中存在諸多問題，能夠充分發(fā)揮市場在環(huán)保領(lǐng)域資源配置中決定性作用的制度亟待建立。

（1）有利于環(huán)境保護的環(huán)境財稅金融體系尚未建立。目前尚未真正形成面向綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的“綠色化”和“生態(tài)化”的財政、稅收和金融體系，環(huán)境公共和市場化投融資規(guī)模小、效率低、效果不顯著；缺乏直接針對污染排放和生態(tài)破壞行為征收的獨立環(huán)境稅；綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險、綠色證券等環(huán)境經(jīng)濟政策有效實施缺乏根本推動力；尚未建立起完善的排污權(quán)有償使用和交易政策體系等。

（2）環(huán)境損害成本的合理負擔(dān)機制尚未形成。環(huán)境損害成本的合理負擔(dān)機制主要有環(huán)境資源產(chǎn)品定價機制、收費機制和稅收機制等。建立這些機制有利于環(huán)境損害成本內(nèi)化為市場主體的生產(chǎn)成本，從根本上解決“資源低價、環(huán)境無價”導(dǎo)致的資源配置不合理問題。

（3）現(xiàn)有制度政策之間協(xié)調(diào)不夠、配套措施不足、技術(shù)保障不力。排污權(quán)有償使用與環(huán)境稅費之間需要進一步協(xié)調(diào)[7]，環(huán)境污染風(fēng)險評估和污染損害評估技術(shù)規(guī)范尚不完善，缺乏明確、具體的法律法規(guī)依據(jù)使得這些制度政策在試點后的全面推行將面臨著法律障礙等。

2建立和完善最嚴格環(huán)境保護制度的國內(nèi)外經(jīng)驗與啟示

“他山之石，可以攻玉”。總結(jié)借鑒發(fā)達國家以及國內(nèi)相關(guān)部門的實踐和經(jīng)驗，有助于決策者少走彎路，制定科學(xué)合理的制度和政策，提高制度的實施效果，減少制度的執(zhí)行和實施成本。

2.1發(fā)達國家的經(jīng)驗與啟示

由于西方國家的工業(yè)化過程較長，大氣、水、土壤和重金屬等環(huán)境問題隨著工業(yè)化的進程逐步顯現(xiàn)，這些國家雖然相繼實施了較為嚴格的環(huán)保制度，但由于其環(huán)境問題階段性特征明顯，公眾對環(huán)境問題的認識和對環(huán)境質(zhì)量的要求也是漸進的，環(huán)境問題得以在不同階段通過制度設(shè)計分步解決，并未出現(xiàn)“最嚴格環(huán)境保護制度”的概念。然而，發(fā)達國家尤其是美國、日本和歐盟環(huán)境保護制度演進的經(jīng)驗仍然值得借鑒。

（1）最嚴格環(huán)境保護制度的建立和完善是漸進的過程。環(huán)境保護制度的嚴格化并非一蹴而就，而是在探索中不斷發(fā)展。發(fā)達國家環(huán)境保護制度的建立和完善經(jīng)歷了從無到有、從局部到全面、從粗放到精細、從寬松到嚴格的過程。例如，自1971年首次發(fā)布《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》以來，美國環(huán)保局根據(jù)每個階段最新的科學(xué)研究結(jié)果、經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平和國家管理需求，對標(biāo)準進行了多達10余次修訂，在指標(biāo)不斷調(diào)整的基礎(chǔ)上，標(biāo)準也不斷收嚴，有力地推動了國家環(huán)境空氣質(zhì)量的改善，有效地保護了公眾健康和生態(tài)環(huán)境。

（2）最嚴格環(huán)境保護制度的建立和完善要以嚴格的法治為基礎(chǔ)。美國、日本等發(fā)達國家解決環(huán)境問題的成功經(jīng)驗之一就是建立了嚴格的環(huán)境法律、司法和執(zhí)法體系，形成了主要運用環(huán)境損害司法賠償手段而不是行政處罰手段解決環(huán)境問題和糾紛的方式。對生態(tài)破壞者和環(huán)境污染者實行嚴格、嚴厲和公正的環(huán)境執(zhí)法，有助于避免“守法成本高、違法成本低”的不公平現(xiàn)象，促進企業(yè)和公眾自覺遵守規(guī)范，規(guī)制社會主體的環(huán)境行為。

（3）最嚴格環(huán)境保護制度的建立和完善要以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向。從美國和日本的歷史經(jīng)驗可以看出，污染物控制是環(huán)保部門開展環(huán)境管理的基礎(chǔ)工作，也是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的核心手段，貫穿著環(huán)境管理發(fā)展的歷史進程。然而，其在開展污染物控制的同時，一是非常重視污染控制與質(zhì)量改善的響應(yīng)關(guān)系，將污染控制的各項制度如排污許可證等與環(huán)境質(zhì)量掛鉤；二是對影響環(huán)境質(zhì)量的多項污染物因子排放進行全面和嚴格控制。在此基礎(chǔ)上，才真正解決了常規(guī)污染問題，實現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量的全面和真正改善。

（4）最嚴格的環(huán)境保護制度的建立和完善需要制定全面、科學(xué)和嚴格的環(huán)境標(biāo)準體系。這些環(huán)境標(biāo)準是制定和評估環(huán)境目標(biāo)和其他政策決策績效的直接依據(jù)和基礎(chǔ)，包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準、污染排放標(biāo)準等。這些標(biāo)準需要根據(jù)對環(huán)境問題的科學(xué)認識、經(jīng)濟社會發(fā)展階段、社會公眾對環(huán)境問題的經(jīng)濟和心理承受能力等合理制定。

（5）最嚴格的環(huán)境保護制度的建立和完善需要環(huán)境信息的公開、社會公眾的參與和監(jiān)督。首先，公眾是除了政府和司法之外，解決環(huán)境問題的不可替代的重要力量。發(fā)達國家環(huán)境保護的發(fā)展得益于公眾環(huán)境意識的覺醒和有效的公眾參與，公眾可以直接或者間接參與到環(huán)境的立法、司法和執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)以及社區(qū)的環(huán)境管理和監(jiān)督過程中，維護自身的環(huán)境和健康權(quán)益。其次，信息公開是發(fā)達國家公眾參與環(huán)境保護的前提條件和必要途徑。信息公開和提高透明度保障了公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境議事權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境索賠權(quán)、環(huán)境健康權(quán)等權(quán)益。

2.2國內(nèi)探索最嚴格保護制度的經(jīng)驗與啟示

國內(nèi)建立和完善最嚴格管理制度的經(jīng)驗主要在土地保護和水資源管理領(lǐng)域。通過對國土、水利部門和江蘇、河北等地方的調(diào)查研究，可以得到以下經(jīng)驗啟示。

（1）最嚴格環(huán)境保護制度的建立和完善需要明確生態(tài)保護紅線。國土和水利部門在實施最嚴格的管理制度時都首先確定了紅線目標(biāo)，并且在目標(biāo)設(shè)定上非常明確。國土部門圍繞“18億畝耕地”紅線形成了基本農(nóng)田特殊保護、耕地占補平衡和土地調(diào)查等制度和相應(yīng)的考核辦法；水利部門圍繞水資源總量、效率、納污“三條紅線”形成了用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任考核等制度。最嚴格環(huán)境保護制度的設(shè)計應(yīng)充分借鑒水利和國土部門的經(jīng)驗，圍繞生態(tài)紅線進行相關(guān)制度設(shè)計，紅線設(shè)定既要充分反映生態(tài)環(huán)境狀況，又要簡單明了，可操作、易考核。

（2）最嚴格環(huán)境保護制度的建立和完善要以有力的監(jiān)督考核和監(jiān)管執(zhí)法為保障。國土部門在實施最嚴格土地管理制度的過程中已經(jīng)形成了一套行之有效的監(jiān)督考核機制和監(jiān)管執(zhí)法體系，對于地方各級政府形成了很大的約束力。水利部門目前已經(jīng)印發(fā)了最嚴格水資源管理制度的考核辦法，開始在地方上試點定量考核。因此，建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度需要探索建立和完善科學(xué)有效的監(jiān)管執(zhí)法和考核機制。

（3）最嚴格環(huán)境保護制度的建立和完善需要強化技術(shù)手段和能力建設(shè)。國土部門采取航片和衛(wèi)片技術(shù)開展土地測繪、測算、考核和督查工作，目前已經(jīng)形成了較為成熟的技術(shù)體系，這是由土地資源易于統(tǒng)計、管理的特性決定的。水利部經(jīng)過多年研究編制完成的《全國水資源綜合規(guī)劃》為設(shè)定水資源“三條紅線”提供了科學(xué)依據(jù)，相關(guān)的水文監(jiān)測機構(gòu)、方法和手段也為推動最嚴格水資源管理制度提供了基礎(chǔ)條件。因此，建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度應(yīng)當(dāng)充分借鑒國土和水利部門的經(jīng)驗教訓(xùn)，綜合考慮國家和地方的科技、監(jiān)測和人員隊伍支撐能力，避免制度制定后卻無法執(zhí)行的情況。

3建立和完善最嚴格環(huán)境保護制度的政策性建議

建立和完善最嚴格環(huán)境保護制度既要注重長遠，又要兼顧當(dāng)前的緊迫需要。就當(dāng)前來說，需要圍繞生態(tài)保護紅線目標(biāo)，遵循“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的基本思路，以“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、公眾參與、體制保障”為配套，優(yōu)先解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護制度中的短板和突出問題。

3.1源頭嚴防制度

（1）建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境保護目標(biāo)體系、統(tǒng)計體系與核算制度。推進實施基于生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)資產(chǎn)賬戶的管理模式，將社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的資源消耗、環(huán)境損失、環(huán)境效益和生態(tài)資產(chǎn)變化情況納入國民經(jīng)濟的統(tǒng)計核算體系。

（2）圍繞生態(tài)保護紅線，建立嚴格的環(huán)境準入制度。強化污染企業(yè)停產(chǎn)治理、淘汰和退出。修訂和完善高耗能、高排放和資源型行業(yè)準入條件，明確資源配置的具體要求及能源節(jié)約和污染物排放等指標(biāo)，根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)狀況差異，提高環(huán)境準入門檻。嚴格落實環(huán)境準入制度，嚴防東部和國外落后產(chǎn)能向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，提升中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

（3）改革和完善環(huán)境影響評價制度。將環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險可接受水平作為環(huán)境影響評價的基本準則，以是否能促進環(huán)境質(zhì)量改善為評估標(biāo)準，開展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和項目環(huán)評。

（4）建立重大項目（政策）社會風(fēng)險評估制度，健全社會風(fēng)險民意溝通和利益訴求機制，強化社會風(fēng)險化解工作機制。對具有社會影響的重大項目、涉及公眾環(huán)境權(quán)益的政策進行程序合法性評估、政策合理性評估、方案可行性評估以及妥善處理公眾合理訴求評估，引入第三方社會評價機制；在重大項目決策前，通過座談會、聽證會、社會公示等多種形式，邀請多方代表對社會風(fēng)險評估報告和環(huán)境影響評價報告進行審評；建立社會風(fēng)險評估制度執(zhí)行的問責(zé)機制，制定系統(tǒng)可操作的應(yīng)急預(yù)案。

3.2過程嚴管制度

（1）建立能夠充分體現(xiàn)地方政府環(huán)境保護工作實績的領(lǐng)導(dǎo)干部政績評價考核制度。圍繞生態(tài)保護紅線，進一步提高環(huán)境保護指標(biāo)在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績評價考核體系中的比重，落實地方政府環(huán)境質(zhì)量反降級、生態(tài)服務(wù)功能反退化硬約束。對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，建立充分體現(xiàn)地方環(huán)保績效、行業(yè)和部門特色、廣大公眾意愿的評價考核機制。優(yōu)先使用并重用那些環(huán)境保護工作中成效突出的領(lǐng)導(dǎo)干部。

（2）建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的排放許可制度。要加快出臺國家層面的污染物排放許可制度相關(guān)法律法規(guī)和實施細則，盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制度。根據(jù)排放標(biāo)準、清潔生產(chǎn)水平和總量控制要求等核定排污單位的排放總量，通過向企業(yè)頒發(fā)排污許可證，將排污單位全面納入統(tǒng)一監(jiān)管，使排污許可證成為類似于工商許可證的有效管理手段，使污染物排放許可成為環(huán)境管理的關(guān)鍵制度。

（3）探索深化以環(huán)境容量為基礎(chǔ)、以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的總量控制制度。繼續(xù)實施嚴格的污染物總量控制制度，拓展納入總量控制的污染物種類。逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行以行政區(qū)為單元分解目標(biāo)總量指標(biāo)的管理辦法，探索實施以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的區(qū)域性污染物總量控制制度、行業(yè)污染物總量控制制度和以企事業(yè)單位為單元核定排放總量的總量控制制度，適時推廣總量預(yù)算管理等量化管理方式。

（4）建立最嚴格的環(huán)境排放標(biāo)準體系。充分發(fā)揮環(huán)境標(biāo)準的引領(lǐng)和導(dǎo)向性作用，加嚴排放限值，實施更加嚴格的排放標(biāo)準。加快修訂區(qū)域性重點行業(yè)的污染物排放標(biāo)準，評估可達性并對標(biāo)準不斷調(diào)整。

（5）建立嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法制度。對工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)加強統(tǒng)一監(jiān)管。健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責(zé)”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責(zé)”的監(jiān)管體系，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，有效進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。探索環(huán)保部門和公安部門聯(lián)合執(zhí)法的聯(lián)動機制，推動建立從中央到地方的環(huán)保警察隊伍。

3.3后果嚴懲制度

（1）推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境審計和終身責(zé)任追究制度。對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成生態(tài)環(huán)境損害嚴重后果的官員，實施終身責(zé)任追究，包括政治責(zé)任和法律責(zé)任的追究。

（2）建立生態(tài)環(huán)境損害賠償和刑事責(zé)任追究制。強化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究，加大造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)和個人，尤其是企業(yè)的違法違規(guī)成本。正確適用環(huán)境侵權(quán)案件舉證責(zé)任分配規(guī)則，準確認定環(huán)境污染與損害后果之間的因果關(guān)系，確保環(huán)境侵權(quán)受害人得到及時全面賠償，同時使責(zé)任人付出高昂代價；建立環(huán)境損害鑒定評估機制，合理鑒定、測算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度，為落實環(huán)境責(zé)任提供有力支撐；健全環(huán)境公益訴訟制度，及時受理法律規(guī)定的機關(guān)和社會團體提起的環(huán)境公益案件，適時賦予公民的環(huán)境公益訴權(quán)；加大對環(huán)境刑事責(zé)任的追究力度，確保構(gòu)成犯罪的違法行為人得到應(yīng)有的制裁；完善環(huán)境審判體制機制，推動建立獨立的環(huán)境審判機構(gòu)；探索建立環(huán)境污染損害賠償基金制度，明確環(huán)境污染損害治理費用的嚴格責(zé)任和連帶責(zé)任并對責(zé)任溯本追源，實施終身追究。

3.4經(jīng)濟調(diào)節(jié)制度

（1）建立綠色財稅金融制度體系。包括建立支持綠色發(fā)展公共財政支持機制；推進環(huán)境稅改革，根據(jù)污染排放、污染產(chǎn)品、生態(tài)保護和二氧化碳設(shè)立環(huán)境稅稅目，推動環(huán)境保護費改稅；制定基于環(huán)境成本考慮的資源性產(chǎn)品定價政策，將資源開采過程中的生態(tài)環(huán)境破壞成本，納入煤炭、石油、天然氣、稀缺資源等資源定價體系中；完善和深化綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險、綠色證券、環(huán)境保護債券政策；建立和完善綠色貿(mào)易政策體系等。

（2）推動實施排污權(quán)有償使用與交易制度。在加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革的同時，加快實施各類排污指標(biāo)的有償使用。在此基礎(chǔ)上，建立基于總量控制、排污許可和有償使用的排污權(quán)交易制度，加大排污權(quán)交易的組織機構(gòu)和監(jiān)管能力建設(shè)。

（3）建立平衡生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者利益關(guān)系的生態(tài)補償制度。各級政府要代表生態(tài)產(chǎn)品的受益人，建立通過財政轉(zhuǎn)移支付向生產(chǎn)者購買生態(tài)產(chǎn)品的制度，即生態(tài)補償制度。以此保證環(huán)境權(quán)益在不同區(qū)域、群體、保護者和受益者之間的公平分配，調(diào)節(jié)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者之間的利益關(guān)系。

3.5公眾參與制度

在法律法規(guī)中明確公民環(huán)境權(quán)利，完善保障公眾參與、引導(dǎo)和監(jiān)督的信息公開、立法聽證等制度。明確政府、企業(yè)和公眾等在環(huán)境保護中的主體責(zé)任，通過建立政府、企業(yè)、公眾定期溝通、平等對話、協(xié)商解決機制，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護制度執(zhí)行的評估和考核。完善環(huán)境新聞宣傳機制，引導(dǎo)新聞媒體，加強輿論監(jiān)督。推動社區(qū)環(huán)境圓桌會議制度，借鑒西方共識會議、環(huán)境審議會方式?？茖W(xué)引導(dǎo)民間環(huán)保公益組織發(fā)展，搭建公眾和政府良性互動平臺。

3.6生態(tài)環(huán)境保護管理體制

要從上層建筑入手，理順生態(tài)環(huán)境保護管理涉及的頂層重大關(guān)系。一是在中央層面，清楚地劃分資源、生態(tài)和環(huán)境三個領(lǐng)域的關(guān)系，將資源領(lǐng)域包括其所有、使用和監(jiān)管作為獨立序列，將生態(tài)保護和建設(shè)如林業(yè)建設(shè)等作為獨立序列，將生態(tài)和環(huán)境監(jiān)管整合作為獨立序列，監(jiān)管所有污染物排放、監(jiān)管生態(tài)保護與建設(shè)的結(jié)果、監(jiān)管資源開發(fā)和利用中的環(huán)境影響。二是在中央和地方分工層面，明確事權(quán)和財權(quán)的分配。中央職能部門負責(zé)制定相關(guān)制度、政策和標(biāo)準；督查地方政府的執(zhí)行；督查地方政府所負責(zé)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；協(xié)調(diào)跨區(qū)域流域關(guān)系等。地方政府負責(zé)具體執(zhí)行，負責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險控制。三是在環(huán)境保護系統(tǒng)內(nèi)部，按照生態(tài)環(huán)境要素設(shè)置內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)。按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責(zé)”的監(jiān)管體系，建立獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體制，排除地方政府對環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法的不適當(dāng)干預(yù)。

（編輯：李琪）

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