顏 翔

十八大報告提出建設(shè)法治政府，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。十八屆三中全會的決定進(jìn)一步明確了法治中國建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，要求加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，改革司法管理體制，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。人民檢察院承擔(dān)著國家法律監(jiān)督的重要職能，行政檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，也是當(dāng)下深化司法體制改革不可或缺的重要內(nèi)容。由于在實(shí)踐中行政檢察監(jiān)督體制對公權(quán)力的制約和私權(quán)利的保護(hù)方面存在種種局限和弊端，因此，如何在我國現(xiàn)行憲法框架下，強(qiáng)化檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督職能，拓展監(jiān)督范圍，豐富監(jiān)督方式，推動我國行政檢察監(jiān)督制度從有限監(jiān)督向全面監(jiān)督變革，已經(jīng)成為當(dāng)前十分緊迫的研究課題。①

一、行政檢察監(jiān)督對象：從審判權(quán)向行政權(quán)轉(zhuǎn)移

（一）實(shí)務(wù)之困：行政檢察監(jiān)督對象之爭

對行政檢察監(jiān)督的理解和把握，學(xué)界眾說紛紜。有學(xué)者認(rèn)為：“行政檢察監(jiān)督是基于行政訴訟的監(jiān)督制度，其監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)包括人民法院及審判人員，行政訴訟參加人、參與人，與被訴行政機(jī)關(guān)有關(guān)的其他行政機(jī)關(guān)、組織和個人?！盵1]有學(xué)者認(rèn)為行政檢察監(jiān)督與行政訴訟活動檢察監(jiān)督均指的是行政審判檢察監(jiān)督。[2]（P417）有學(xué)者從監(jiān)督行政權(quán)角度出發(fā)，認(rèn)為行政檢察監(jiān)督是“檢察機(jī)關(guān)對行政主體行政違法行為所進(jìn)行的監(jiān)督”，“行政檢察監(jiān)督不僅應(yīng)包括對進(jìn)入訴訟程序的具體行政行為的監(jiān)督，而且應(yīng)包括對沒有進(jìn)入訴訟程序的具體行政行為的監(jiān)督”。[3]還有學(xué)者認(rèn)為行政檢察監(jiān)督是行政訴訟活動監(jiān)督，是全過程的和全方位的，包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。[4]

這些研究基本上分為兩類。一類是審判權(quán)中心論，即將行政檢察定位為對行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是對審判權(quán)的一種制衡，只是對監(jiān)督的范圍與方式有所論爭；另一類是行政權(quán)中心論，即主張行政檢察應(yīng)將行政主體行政違法行為作為重點(diǎn)，相對弱勢的檢察權(quán)與審判權(quán)聯(lián)合監(jiān)督強(qiáng)勢的行政權(quán)。當(dāng)下從學(xué)界到實(shí)務(wù)界仍以審判權(quán)中心論者居多，將司法審判權(quán)作為行政檢察監(jiān)督的重點(diǎn)來推進(jìn)，形成了當(dāng)下一種不完全監(jiān)督的行政檢察監(jiān)督模式。但是，該模式存在行政違法行為監(jiān)督缺位，行政訴訟結(jié)構(gòu)力量失衡，行政相對人權(quán)益保護(hù)乏力，行政檢察監(jiān)督手段單一等弊端。

第一，行政訴訟結(jié)構(gòu)失衡。行政訴訟結(jié)構(gòu)是保障行政司法活動公正高效運(yùn)行的決定性因素?！缎姓V訟法》第10條、第64條明確檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對象是行政訴訟，監(jiān)督的范圍是人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，監(jiān)督的方式是抗訴。該制度設(shè)計存在兩方面的缺陷。一是法院判決、裁定生效前階段，檢察院一般不介入，行政訴訟結(jié)構(gòu)呈平面的訴、辯、審三角構(gòu)造。辯訴方行政部門居強(qiáng)勢地位，行政相對人掌握的資源和信息都處弱勢，法院囿于職能只能居于中立，該結(jié)構(gòu)因其中一角力量的塌陷而易陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。此種結(jié)構(gòu)主導(dǎo)下的行政訴訟以被告人為中心，被害人乃至法院都容易受被告人強(qiáng)力影響，導(dǎo)致行政相對人不愿訴、不敢訴成為普遍現(xiàn)象。1999—2007年，“行政訴訟案件總數(shù)年增長率不足1.4%”[5]即為明證。二是法院判決、裁定生效后，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，不管是行政機(jī)關(guān)還是行政相對人敗訴，檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)提起抗訴。行政訴訟增加檢察機(jī)關(guān)而變成四角結(jié)構(gòu)，力量的天平更易與行政相對人相背離。正因?yàn)橹贫仍O(shè)計具有不合理性，導(dǎo)致行政抗訴案件數(shù)在低位徘徊。2003—2007年，“全國檢察系統(tǒng)民事行政檢察部門共計提出64351件抗訴案件，其中行政抗訴案件僅占全部抗訴案件數(shù)的3.7% ，約為2381件”[6]。

第二，合法權(quán)益保護(hù)闕如。游離于《行政訴訟法》之外的公共利益保護(hù)令人堪憂，其重要的原因是檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟權(quán)沒有確立，致使國家利益受行政機(jī)關(guān)侵害時，沒有一個強(qiáng)大的主體提起訴訟，大量國有資產(chǎn)因得不到司法救濟(jì)被吞噬。因此有必要賦予“檢察機(jī)關(guān)以國家的名義將侵害社會公共利益的行政行為向人民法院提起訴訟的權(quán)利”[7]。主要理由有三。(1)國家利益或社會公共利益受到行政機(jī)關(guān)侵害均與檢察機(jī)關(guān)具有利害相關(guān)性。檢察機(jī)關(guān)可代表國家作為原告向法院提起行政訴訟，因?yàn)椤盀榱斯怖娑扇⌒袆邮菣z察總長的專利，他的作用是實(shí)質(zhì)性的、合憲的，他可以自由地從總體上廣泛地考慮公共利益”[8](P257)。(2)隨著社會發(fā)展向福利國與社會國的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)掌握的資源和權(quán)力愈來愈多，公民或者其他組織很難與其對抗，從平衡行政訴訟結(jié)構(gòu)角度，必須由檢察機(jī)關(guān)代表國家才能與之抗衡。(3)從域外經(jīng)驗(yàn)來看，檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、參與行政訴訟的制度較為普遍，英國的檢察長、德法的檢察機(jī)關(guān)都可以為了公共利益提起行政訴訟?？梢哉f，“對于行政公益訴訟的原告資格有不同的主張，但最適當(dāng)?shù)哪^于檢察機(jī)關(guān)”[9]。

第三，對行政權(quán)監(jiān)督乏力。行政檢察對行政權(quán)的監(jiān)督是通過行政訴訟來實(shí)現(xiàn)的，是一種間接監(jiān)督。此種監(jiān)督對行政權(quán)制約不夠，造成行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)違法責(zé)任甚至干涉司法等問題。突出表現(xiàn)為：(1)怠于履行訴訟義務(wù)。由于相關(guān)法律剛性不夠，行政機(jī)關(guān)對行政訴訟敗訴結(jié)果的執(zhí)行不盡人意，“執(zhí)行難、執(zhí)行亂、假執(zhí)行”現(xiàn)象較為普遍。(2)難以及時監(jiān)督違法行政行為。《行政訴訟法》第56條追責(zé)條款在實(shí)踐中沒有得到很好的執(zhí)行，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)追究行政機(jī)關(guān)政紀(jì)責(zé)任要等法院判決終結(jié)時才可進(jìn)行審查判斷，此種滯后的事后監(jiān)督對于行政機(jī)關(guān)司法妨礙的排除與行政相對人權(quán)益的保護(hù)只能說是遲來的正義。(3)非法干涉司法。審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在人、財、物等方面受制于地方行政機(jī)關(guān)，在行政訴訟中面對行政機(jī)關(guān)的非法干預(yù)，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)很難不受影響。

（二）理論之辨：向一般監(jiān)督權(quán)的回歸

以上考察可知，行政檢察監(jiān)督制度造成不完全監(jiān)督后果的根本癥結(jié)在于如何確定行政檢察監(jiān)督對象，如何理解檢察權(quán)的本質(zhì)與核心職能。理論和實(shí)務(wù)界對此也長期爭論不休，“大體上形成了行政權(quán)說、司法權(quán)說、行政和司法雙重屬性說、法律監(jiān)督權(quán)說、檢察權(quán)包含監(jiān)督權(quán)說以及檢察權(quán)不同于監(jiān)督權(quán)等各種觀點(diǎn)”[10]。傳統(tǒng)行政檢察理論普遍將檢察監(jiān)督理解為訴訟監(jiān)督，一旦偏離這個軌道，即遭致否定性評價。

對公權(quán)力的控制是中西方檢察監(jiān)督制度共同的法治理念，但對具體制度的選擇，中西方卻有很大的不同。西方檢察制度以“三權(quán)分立”模式下的權(quán)力制約理論為基礎(chǔ)，從國王的代理人制度演化而來，以檢察官的設(shè)立和公訴制度的確立為形成標(biāo)志。發(fā)展至今，英美“檢察機(jī)關(guān)只行使公訴權(quán),此外,不再享有其他權(quán)力,因此公訴權(quán)等于檢察權(quán)”[11]。我國檢察制度在“權(quán)力一元分立”理論下建立，受蘇聯(lián)模式影響比較深，將檢察機(jī)關(guān)定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是這一模式的重要特征。我國人民民主專政的社會主義國家性質(zhì)和人民代表大會制度決定了國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會，全國人大通過憲法授權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，承擔(dān)著監(jiān)督國家行政權(quán)、審判權(quán)、軍事權(quán)正確行使，保障憲法和法律完整、統(tǒng)一實(shí)施的功能。職是之故，“從大陸法系控權(quán)型檢察制度發(fā)展而來，經(jīng)過蘇聯(lián)法律監(jiān)督制度轉(zhuǎn)換的中國法律監(jiān)督制度早就不是單純的訴訟制度，而是一種國家制度，是社會主義國家控制約束國家權(quán)力的政治安排”[12]。新中國成立初期最高人民檢察署據(jù)此實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)制，檢察機(jī)關(guān)享有對政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和公民的行為是否合法進(jìn)行檢察的一般監(jiān)督權(quán)和對公安、審判等機(jī)關(guān)偵輯、捕禁、判案是否合法進(jìn)行檢察的司法監(jiān)督權(quán)。改革開放后，1982年《憲法》對檢察監(jiān)督制度作了調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)從一般監(jiān)督權(quán)退卻。1989年起草《行政訴訟法》的專家學(xué)者在以西方為藍(lán)本的法治現(xiàn)代化進(jìn)路影響下，將檢察機(jī)關(guān)職能限于公訴，具體到行政訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)只剩下抗訴權(quán)了。

由是觀之，中西方的檢察監(jiān)督走的是兩條不同路徑，我國檢察機(jī)關(guān)的價值不僅僅在于作為西方意義上的公益代表，行使訴訟監(jiān)督權(quán)，更重要的是承擔(dān)著國家法律監(jiān)督職能。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，與西方國家檢察機(jī)關(guān)一般屬于行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)不同，我國檢察機(jī)關(guān)在人民代表大會制度下具有相對獨(dú)立性，取得了對行政權(quán)和審判權(quán)進(jìn)行外部監(jiān)督更優(yōu)越的地位，這也是中西方的檢察制度本質(zhì)區(qū)別之所在。因此，我國行政檢察監(jiān)督制度有必要在歷史和現(xiàn)實(shí)鏡像下撩開覆蓋其上的層層理論面紗，以現(xiàn)行憲法有關(guān)檢察機(jī)關(guān)享有法律監(jiān)督職權(quán)為依據(jù)，回歸比較廣泛的一般監(jiān)督權(quán)和司法監(jiān)督權(quán)。

二、行政檢察監(jiān)督范圍：全面監(jiān)督

當(dāng)下行政檢察監(jiān)督局限于行政訴訟監(jiān)督，監(jiān)督階段也有限，并沒有貫穿審判的事前、事中、事后整個過程。檢察機(jī)關(guān)對抽象行政行為和訴訟外具體行政行為忘卻了憲法賦予自己的法律監(jiān)督職責(zé)?？梢哉f，現(xiàn)行行政檢察制度具有監(jiān)督對象去行政機(jī)關(guān)化，監(jiān)督范圍局限于訴訟領(lǐng)域，監(jiān)督過程限于事后階段的偏好，從而使國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)蛻變成了有限的訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)。

（一）行政行為監(jiān)督：基于檢察監(jiān)督本質(zhì)的一種復(fù)歸

如前所述，我國檢察監(jiān)督制度是社會主義國家控制公權(quán)力的一種國家政治制度，具有廣泛的一般監(jiān)督權(quán)和司法監(jiān)督權(quán)。訴訟監(jiān)督只是一般監(jiān)督權(quán)的一種，而遠(yuǎn)非全部或唯一的職能?！皼]有對行政行為的法律監(jiān)督權(quán)，檢察權(quán)就不是完整意義上的法律監(jiān)督權(quán)。”[13]行政檢察要從更廣泛的范圍內(nèi)將行政行為列為監(jiān)督對象，不僅應(yīng)包括進(jìn)入司法程序的具體行政行為，而且應(yīng)包括沒有進(jìn)入司法程序的具體行政行為和抽象行政行為。

1.抽象行政行為

我國憲法把抽象行政行為的監(jiān)督權(quán)交由人大與縣級以上行政機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)，實(shí)際運(yùn)行效果并不理想。人大監(jiān)督有“父親監(jiān)督兒子”之嫌，易使有關(guān)制度陷入空轉(zhuǎn)。人大通過備案制度審查、糾正或撤銷違法規(guī)范性文件的案例也微乎其微。行政機(jī)關(guān)上下級監(jiān)督由于上級政府對下級政府負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，諸多決定、命令和規(guī)范性文件在制定前是經(jīng)過上級同意的，要求上級政府改變或者撤銷下級政府不適當(dāng)?shù)臎Q定就會陷入“自己做自己案件的法官”的困境。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與政府、法院是平等關(guān)系，它的監(jiān)督具有國家性、專業(yè)性和強(qiáng)制性、權(quán)威性。為維護(hù)法律統(tǒng)一，檢察機(jī)關(guān)可直接對行政法律實(shí)施的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行法律監(jiān)督，對違法行政行為追責(zé)，對抽象行政行為監(jiān)督可以從制定主體適格性、內(nèi)容合法性、目的正當(dāng)性、程序規(guī)范性以及是否保障了行政相對人合法權(quán)益等方面進(jìn)行法律監(jiān)督。

多數(shù)關(guān)于民間武術(shù)人的研究以“民間拳師”、“民間武師”稱之，但是文中“拳師”并非拳中大師，乃是對習(xí)武有年的武術(shù)人的統(tǒng)稱，類似于修車師傅的稱呼，指有一定技術(shù)的手藝人，所以，民間對武術(shù)稱之為玩意、把式等。郭書芬指出：“大多的民間武術(shù)拳師文化水平有限，能夠通過文字把武術(shù)的拳精捷要論述清楚的很少?！盵4]

2.具體行政行為

受監(jiān)督的具體行政行為可以分為兩類，一類是訴訟外具體行政行為，另一類是訴訟內(nèi)具體行政行為。未進(jìn)入訴訟程序的具體行政行為內(nèi)容廣泛，“不僅包括法律行為，而且包括事實(shí)行為”[14]。我國處于社會轉(zhuǎn)型時期,大量違法行政行為在治安管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)生，容易引發(fā)群體事件，對社會穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。為此，我國通過專門的行政監(jiān)察部門來加以監(jiān)督，但行政監(jiān)察部門不具有獨(dú)立的法律地位，受行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部干預(yù)較大，監(jiān)督效果欠佳。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)起行政行為異體監(jiān)督的責(zé)任。對于何種具體行政行為被納為檢察監(jiān)督對象，應(yīng)以是否合法為審查標(biāo)準(zhǔn)，由行政主體獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的違法行政行為構(gòu)成，違反黨和國家政策卻沒有違法的行政行為可不在此列；行政公務(wù)人員個人的行政職務(wù)違法行為可通過職務(wù)犯罪偵查途徑來監(jiān)督查處。這樣的安排可突出重點(diǎn)，避免行政檢察監(jiān)督“眉毛胡子一把抓”的隨意性。

（二）行政訴訟監(jiān)督：對現(xiàn)有檢察監(jiān)督的拓展

檢察機(jī)關(guān)依法對行政審判進(jìn)行監(jiān)督，能保證行政訴訟的公正、公平、有效，維護(hù)行政相對人合法權(quán)益。當(dāng)下行政訴訟面臨立案難、審理難、執(zhí)行難等三大“頑疾”的困擾。要從根本上改變行政訴訟的困境，有必要拓寬檢察監(jiān)督范圍，強(qiáng)化對公權(quán)力的約束，促進(jìn)司法審判公正。

1.在立案關(guān)口導(dǎo)入檢察監(jiān)督

當(dāng)前反映人民訴求的行政訴訟率徘徊不前。從1998—2008年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，“歷年行政案件在全國一審案件中的比例都未超過1.9%”，“近11年來的行政訴訟率年平均值為73.8件,年平均增長率僅為1.45% ”。[15]造成這種局面的原因有三。(1)原告訴訟資格規(guī)定過窄。在“屬人”方面以不是利害關(guān)系人為由將進(jìn)行公益行政訴訟的公民、法人和社會組織排除在外；在“屬事”方面以維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展穩(wěn)定為借口制定各種“土政策”，以“不屬于法院受案范圍”為由將涉及學(xué)校教育、土地征收等社會矛盾突出領(lǐng)域的案件不予立案。(2)非正常和解增多。調(diào)解與公權(quán)不可處分理論相違背，但具有減少訴累，不影響行政機(jī)關(guān)政績等優(yōu)勢，因此在實(shí)踐中行政訴訟調(diào)解以和解面貌廣泛出現(xiàn)。部分行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)為將糾紛止于立案階段進(jìn)行“合謀”，以和解為由對行政相對人軟硬兼施，迫使其放棄立案。(3)部分案件當(dāng)事人受知識結(jié)構(gòu)和財力所限無力承擔(dān)訴訟。

2.行政訴訟全過程監(jiān)督之維

三、行政檢察監(jiān)督方式：多元化發(fā)展

行政檢察監(jiān)督方式是檢察機(jī)關(guān)對行政行為法律監(jiān)督的具體途徑和方法。監(jiān)督方式的設(shè)定是否科學(xué)合理直接影響到檢察監(jiān)督運(yùn)行的實(shí)際效果,也關(guān)系到“檢察監(jiān)督那種消極的、被動的、羞答答的運(yùn)作狀況已引起社會民眾的不滿”[17]的現(xiàn)象能否徹底根除。隨著行政檢察的深入發(fā)展，不同的訴訟階段、不同的監(jiān)督對象、不同的程序類型以及不同的違法程度都需要不同的監(jiān)督方式與之相適應(yīng)。因此,“在現(xiàn)時的條件下，仍然將檢察監(jiān)督局限于抗訴一途就完全沒有道理，已經(jīng)不適用今天我國行政法治的現(xiàn)實(shí)需要了”[18]。重構(gòu)行政檢察監(jiān)督制度，應(yīng)當(dāng)革除抗訴這種單一監(jiān)督方式的弊端，建立多元化的監(jiān)督體系。

（一）非司法性監(jiān)督：一種對行政權(quán)直接制約的方法

非司法性監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對未進(jìn)入司法程序的行政行為直接開展的監(jiān)督。行政行為對國家和公民合法權(quán)益有重要影響，必須保證行政檢察監(jiān)督制度充分、有效地運(yùn)行，在進(jìn)入訴訟程序前主動對各類行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

1.對抽象行政行為檢察監(jiān)督

我國檢察機(jī)關(guān)沒有抽象行政行為訴訟監(jiān)督權(quán)，但《立法法》第90條規(guī)定，最高檢察機(jī)關(guān)具有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查權(quán)和提請權(quán)?？蓳?jù)此設(shè)計監(jiān)督抽象行政行為的具體路徑:首先,由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的控告或主動依職權(quán)啟動審查監(jiān)督程序。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是一種法律實(shí)施監(jiān)督權(quán)，因此在啟動階段要以控告提起監(jiān)督為原則，以依職權(quán)提起監(jiān)督為例外。其次，經(jīng)審查抽象行政行為違反憲法或者法律的，檢察機(jī)關(guān)可以向作出機(jī)關(guān)發(fā)送糾正違法通知，逾期不予以糾正或回復(fù)的，可向同級人大及其常委會提出撤銷或者變更的審查要求。再次，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在此過程中存在玩忽職守等瀆職情形的，檢察機(jī)關(guān)依法啟動追責(zé)程序。最后，還可以借鑒法國將監(jiān)督前移的經(jīng)驗(yàn)，對城市安全等直接關(guān)系民生的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在制定抽象行政行為時直接吸收檢察官參加。

2.對具體行政行為檢察監(jiān)督

對具體行政行為檢察監(jiān)督的制度構(gòu)建可以從如下三方面來進(jìn)行。一是參與行政執(zhí)法。經(jīng)公民、法人和其他組織或行政機(jī)關(guān)的申請，檢察機(jī)關(guān)可以直接參與重大行政執(zhí)法活動，對關(guān)系國家和社會重大利益的執(zhí)法活動，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)列席，監(jiān)督執(zhí)法依法進(jìn)行。二是在完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接“兩法銜接”制度基礎(chǔ)上，建立健全檢察機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)信息共享平臺，使之成為檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督線索的重要渠道。三是檢察機(jī)關(guān)可對行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中存在的問題與不完善之處提出檢察建議和意見，對行政機(jī)關(guān)作為或不作為將導(dǎo)致國家利益或公共利益遭受損失的，可向相關(guān)行政主體發(fā)出糾正違法通知或檢察建議。

（二）司法性監(jiān)督：一種混合監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用

司法性監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)通過立案監(jiān)督、參與訴訟、執(zhí)行監(jiān)督等方式對行政訴訟形成的制約，也可以說是“人民檢察院代表國家干預(yù)訴訟，對人民法院的行政審判活動和全部訴訟活動實(shí)行監(jiān)督”[19]（P290）。在訴訟監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)對審判機(jī)關(guān)監(jiān)督的責(zé)任，同時要聯(lián)合審判機(jī)關(guān)開展對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在某些情況下還需與行政機(jī)關(guān)一起對行政相對人展開監(jiān)督。這是檢察機(jī)關(guān)各種監(jiān)督權(quán)的交錯運(yùn)用，筆者謂之混合監(jiān)督權(quán)。司法性監(jiān)督除了公訴這種監(jiān)督方式外，還需要進(jìn)一步發(fā)展以下監(jiān)督方式。

1.支持起訴與立案

“英明的法律，就其本質(zhì)來說，是要把幸福普及給所有人的，不讓它只為少數(shù)人所有?！盵20]（P6）基于社會干預(yù)理論的支持起訴與立案即是“英明的法律”?！盀榉乐箍赡艹霈F(xiàn)的濫訴，保證訴訟的嚴(yán)肅性，行政公益訴訟必須依據(jù)法律的規(guī)定才能提起。”[21]（P115）因此必須改變當(dāng)下法律對檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍、身份、條件和方式等都沒有明確規(guī)定的現(xiàn)狀?？梢詮囊韵聨追矫婵剂浚海?）支持起訴的范圍。主要涉及國有資產(chǎn)流失等國家和社會利益受損案件。支持對象是合法權(quán)益受侵害，取得原告資格卻存在起訴困難和不便的社會弱勢群體；支持內(nèi)容是檢察機(jī)關(guān)為增強(qiáng)原告訴訟能力運(yùn)用檢察權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證等法律支援。（2）支持起訴的主要程序。首先，檢察機(jī)關(guān)對案件進(jìn)行審查，對確需幫助的受害方?jīng)Q定支持起訴并進(jìn)行必要的調(diào)查取證。其次，將支持起訴決定告訴所有利害關(guān)系人，并向法院提交支持起訴意見書，符合條件的，法院應(yīng)受理。最后，原告提起訴訟后檢察機(jī)關(guān)應(yīng)全程參與。（3）支持立案。支持立案即立案監(jiān)督，與支持起訴在維護(hù)弱勢方訴權(quán)上具有高度契合性。當(dāng)事人一經(jīng)申請，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對法院沒有立案的行政案件進(jìn)行審查，若符合立案條件的，應(yīng)向原法院發(fā)送立案通知書，法院不予回復(fù)或解釋不成立的，應(yīng)提請上一級檢察機(jī)關(guān)決定，上級檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立案的，法院應(yīng)予以立案。

2.參與訴訟

參與訴訟是檢察機(jī)關(guān)為了掌握行政審判全過程，在行政訴訟程序開始以后,根據(jù)案件情況，派遣檢察工作人員參加訴訟，對審判機(jī)關(guān)和行政訴訟參與人進(jìn)行法律監(jiān)督。對于會產(chǎn)生較大影響的本地案件或涉外案件，人民檢察院可依法院或當(dāng)事人申請參加訴訟；公益遭受重大損失的案件，即使沒有申請，檢察機(jī)關(guān)亦可依職權(quán)主動參與訴訟。檢察機(jī)關(guān)參加訴訟的，應(yīng)在審判中對案件事實(shí)和法律適用發(fā)表意見，確保審判公正進(jìn)行。為節(jié)約司法資源，在提起行政公訴前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過檢察建議的形式督促有關(guān)行政主體依法履職，避免違法行政行為發(fā)生，行政機(jī)關(guān)不糾正違法行為的，或者已經(jīng)糾正但造成了嚴(yán)重后果的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動行政公訴。

3.執(zhí)行監(jiān)督

執(zhí)行監(jiān)督要注重處理好各種協(xié)調(diào)關(guān)系，以訴訟執(zhí)行監(jiān)督為例，可規(guī)定在行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行或者怠于執(zhí)行法院生效的行政裁判時，由利害關(guān)系人申請，檢察機(jī)關(guān)可向行政機(jī)關(guān)發(fā)出督促執(zhí)行檢察建議。行政機(jī)關(guān)逾期不執(zhí)行者，情節(jié)輕微的，可提請上級檢察機(jī)關(guān)向同級行政機(jī)關(guān)與人大說明情況，建議對其作政紀(jì)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，可根據(jù)《刑法》第313條有關(guān)拒不執(zhí)行法院判決、裁定罪的規(guī)定，依法啟動刑事追責(zé)程序。此外，檢察機(jī)關(guān)可對行政機(jī)關(guān)不履行訴訟義務(wù)是否構(gòu)成玩忽職守罪等啟動職務(wù)犯罪偵查。只有檢察機(jī)關(guān)對訴訟執(zhí)行保持高強(qiáng)度的刑責(zé)威懾，才能徹底破解執(zhí)行難困局。

四、結(jié)語

通過上文的分析，當(dāng)下我國的行政檢察監(jiān)督體制存在缺陷，從監(jiān)督主體到監(jiān)督對象，從監(jiān)督程序到監(jiān)督實(shí)體，從監(jiān)督范圍到監(jiān)督方式，我們觀察到的是一幅單調(diào)而不完全的圖景。對一般監(jiān)督權(quán)和司法監(jiān)督權(quán)的回歸是重構(gòu)行政檢察監(jiān)督的理論基礎(chǔ)與邏輯起點(diǎn)，而且其本身就蘊(yùn)涵著實(shí)現(xiàn)制度變革的現(xiàn)實(shí)路徑和發(fā)展方向。在對檢察監(jiān)督本質(zhì)與功能追問的同時，將監(jiān)督的準(zhǔn)星調(diào)向行政權(quán)。據(jù)此，行政檢察監(jiān)督制度因監(jiān)督主線的變化而發(fā)生系列調(diào)整。檢察監(jiān)督范圍沿著行政權(quán)力擴(kuò)張的路線前進(jìn)而前移，重新將抽象行政行為與訴訟外具體行政行為收入囊中。對行政訴訟也力圖打造全景式透視圖，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督。為了適應(yīng)行政檢察完全監(jiān)督，監(jiān)督手段的多元化也成了必然選擇，司法性監(jiān)督與非司法性監(jiān)督，參與訴訟與支持起訴等等皆應(yīng)運(yùn)而生。

注釋：

本文系筆者任職吉安縣人民檢察院檢察長助理期間撰寫，受到了李干民檢察長的指導(dǎo)與幫助，在此表示感謝。

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