羅植

[內容摘要]分權下的地方政府競爭與溢出效應會導致政府財政的支出偏向問題?，F(xiàn)有研究多從經濟績效的角度討論財政結構優(yōu)化，不能較好地處理公共服務的供需匹配和其效用的滯后性。為此，本研究主要從公共服務擁擠性的角度入手，以供需匹配程度分析財政結構優(yōu)化問題。證實檢驗結果顯示：從全國看，中國地方政府財政支出總體規(guī)模已經高于最優(yōu)水平，一方面應該控制基本建設投入和公共服務成本支出.另一方面要不斷增加教育和社會保障支出；從地區(qū)差異看，各地區(qū)公共服務的擁擠性存在顯著差異，財政支出結構優(yōu)化需要考慮地區(qū)特征，應將基礎建設和醫(yī)療衛(wèi)生投入從東部向中、西部地區(qū)轉移。

[關鍵詞]財政支出結構；公共服務；擁擠性

一、引言

優(yōu)化財政支出結構是完善社會主義市場經濟的必然要求，是財政體制改革的重要內容。隨著中國經濟的快速發(fā)展，公共服務需求的提高不可避免，政府供給公共服務的責任越來越大，政府規(guī)模隨之不斷膨脹。如何優(yōu)化財政支出結構已經成為在控制政府規(guī)模前提下滿足公共服務需要的關鍵，已經成為一個亟待解決的問題。

財政支出結構一直是學者關注的焦點。許多研究指出，分權下的地方政府競爭與溢出效應導致財政支出存在著激勵偏向問題。張美玲將我國財政支出結構同一些發(fā)達國家及發(fā)展中國家進行了比較，發(fā)現(xiàn)我國財政支出結構存在多方面的支出偏向。比如：經濟建設費所占比重雖有所下降，但仍占較大比重；科教文衛(wèi)與社會保障等公共服務支出雖逐步提高，但仍明顯不足；行政管理費支出急劇膨脹，加重了財政負擔。傅勇和張晏認為，中國式的財政分權與以經濟績效考核為主的政府競爭是造成這種“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”偏向的主要原因。他們通過實證檢驗進一步指出，政府競爭會加劇財政分權對政府支出結構的扭曲，競爭對支出結構的最終影響取決于分權的程度，而且1994年以后包括科教興國與西部大開發(fā)在內的重大政策并沒有對種狀況起到緩解作用。

為了解決這些問題，并有效優(yōu)化中國地方政府財政支出結構，許多學者檢驗了公共財政各類支出對經濟績效的影響。郭慶旺和呂冰洋等檢驗了中國1978-2001年的財政支出結構與經濟增長率的關系，發(fā)現(xiàn)雖然財政生產性支出與經濟增長正相關，但財政人力資本投資與科學研究支出對經濟增長的作用更大，且高于物質資本投資。王春元分析了中國1978-2006年的財政支出與經濟增長的關系。主要得到四個結論：一是教育支出對經濟績效具有促進作用，二是經濟建設性支出與經濟績效存在負相關關系，三是國防和行政管理支出都有損于經濟績效，四是醫(yī)療衛(wèi)生支出與經濟績效的關系在統(tǒng)計上并不顯著。曾娟紅和趙福軍也得到了基本相同的結論，即經濟建設支出與行政管理支出有損于經濟增長，社會文教支出和國防支出促進經濟增長。張鋼和段澈還發(fā)現(xiàn)財政支出在不同地區(qū)的表現(xiàn)有所不同，比如經濟建設與行政管理費支出在東部和中部的較發(fā)達地區(qū)已經有損于經濟增長，但在西部的欠發(fā)達地區(qū)仍有促進經濟增長的作用。

現(xiàn)有研究多以經濟績效為標準，通常認為應增加促進經濟績效的財政支出類別，縮減有損于經濟績效的財政支出類別。這種分析的實質是檢驗政府行為的生產性與否。其中可能弱化了兩點：第一，以經濟績效為標準容易忽視公共服務的需求是否得到滿足；第二，容易忽視公共服務收益的滯后性，雖有不少研究考慮了這一因素，但滯后期卻很難確定。從需求角度看，政府供給公共服務應該滿足實際需求，因此，優(yōu)化財政支出結構應更多的關注需求因素。基于此，本研究將以供需匹配程度為標準討論中國地方政府財政支出結構的優(yōu)化問題，為優(yōu)化財政支出結構提供實證依據。

二、模型設置

衡量供需匹配程度需要了解需求情況。與私人物品不同，公共服務的公共物品特征使得追求利益最大化的個體具有隱藏偏好的激勵。其中，中間投票人定理指出，以投票形式決定的地方公共服務供應水平反應了中間投票人的實際偏好。在此基礎上，Borcherding和Deacon以及Bergstrom和Goodman提供了一個估計公共服務擁擠性與分析供需匹配程度的基本模型。

可以看到，公共服務需求主要受公共服務單位成本、共同享有的人口規(guī)模及中間投票人的可支配收入三個因素的影響。為了模型估計的穩(wěn)健性，還需要在此基礎上增加必要的控制變量。顯然，人口結構特征、經濟發(fā)展階段和地區(qū)范圍等地區(qū)特征是影響公共服務需求的重要因素。

第一，由于個體偏好存在顯著差異，因此，人口結構特征會影響公共服務的需求類型與數(shù)量，包括生活狀況、年齡分布、種族構成和家庭結構等諸多因素。

第二，經濟發(fā)展階段是影響地方公共服務需求的關鍵因素。一方面，經濟發(fā)展階段影響著產業(yè)結構，不同產業(yè)結構所需要的公共服務完全不同。制造業(yè)所需要的基礎設施、金融體制和法律環(huán)境等公共服務資源與農業(yè)不同，信息社會時代所需要各種公共服務資源與制造業(yè)也不一樣。另一方面，經濟發(fā)展的不同階段，社會對于公共服務的需求也明顯不同。經濟發(fā)展的早期階段，經濟增長需要擁有一個良好的生產性投資環(huán)境，公共服務需求更多地表現(xiàn)在交通、水利、通信等基礎設施方面。當經濟進入成熟階段后，城市競爭力的提高需要一個有利于自主創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境，公共服務需求更多地表現(xiàn)在教育、科技、文化等軟實力建設方面。

第三，地域范圍也會影響地方公共服務需求。人口密度通過改變政府提供公共服務的成本影響需求。美國房地產研究協(xié)會發(fā)現(xiàn)，與人口密度較高的緊湊型發(fā)展模式相比，低人口密度的蔓延式發(fā)展模式提高了公共服務的成本，并進一步指出公共服務成本是轄區(qū)面積的函數(shù)。Burchell和Lowenstein等發(fā)現(xiàn)，高人口密度城市可以節(jié)約13.4%的道路成本和3%左右的其他基礎設施建設成本。Holcombe和Williams進一步發(fā)現(xiàn)，人口密度對不同類型的公共服務成本存在著不同影響。王德祥和李建軍對中國經驗數(shù)據的檢驗也說明地域面積與人均財政總支出、支農支出和教育支出之間存在著顯著的正相關關系。