尹 作 亮

(荊楚理工學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院,湖北 荊門 448000)

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城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新研究

尹 作 亮

(荊楚理工學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院,湖北 荊門 448000)

社區(qū)是城市的細胞，社區(qū)管理是社會管理的重要內(nèi)容。在城市化快速推進的背景下，創(chuàng)新城市社區(qū)管理顯得尤為重要。借鑒國外發(fā)達城市社區(qū)的治理經(jīng)驗，我國城市社區(qū)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于：積極培育社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，創(chuàng)造良好的社區(qū)治理環(huán)境，合理配置社區(qū)治理的權(quán)力和資源，健全與完善社區(qū)管理體制、管理制度和管理機制。

城市社區(qū)； 管理模式； 社區(qū)自治； 政府職能

一、相關(guān)研究文獻綜述

近年來，國內(nèi)有關(guān)城市社區(qū)管理的研究主要集中在社區(qū)管理模式類型、社區(qū)管理體制機制創(chuàng)新、社區(qū)管理中政府職能等方面，其中代表性的研究主要有：劉嫻靜依據(jù)政府和社區(qū)之間權(quán)能關(guān)系，將社區(qū)治理模式分為三種類型，即社區(qū)自治治理模式、行政主導(dǎo)型治理模式和混合型治理模式。[1]王芳、李和中認為，不同的城市社區(qū)治理模式適應(yīng)不同的社會條件，由于我國城市化是在政府主導(dǎo)下進行的，因而政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式應(yīng)是目前我國城市社區(qū)的參考模式。[2]霍連明認為，在我國城市社區(qū)管理中實行政府、街道、居委會、社區(qū)組織等共同參與的多元管理模式應(yīng)是未來的必然選擇。[3]蔣秋霞的研究表明，社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司“三位一體”的城市社區(qū)管理模式是推進和諧社區(qū)建設(shè)的重要手段。提高城市社區(qū)“三位一體”管理模式運行效率，必須解決好歷史遺留問題，加強“三位一體”的管理與協(xié)調(diào)，理順三方關(guān)系，健全“三位一體”模式的運行機制。[4]汪波分析了我國城市社區(qū)管理體制從單位制——街居制——社區(qū)制的演進趨勢，認為在地方政府與社會的雙重驅(qū)動下，通過區(qū)政府、街道、社區(qū)之間結(jié)構(gòu)——功能重構(gòu)，社區(qū)管理會逐漸形成“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”。這種體制使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢”能得到發(fā)揮，從而達到資源配置的帕累托最優(yōu)。[5]王永紅從社區(qū)治理中政府職能的角度，具體闡述了政府應(yīng)承擔(dān)的四種角色: 即社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)者；社區(qū)公共服務(wù)的供給者；社區(qū)公民社會的培育者；社區(qū)自治組織的監(jiān)督者。[6]鄭杭生的研究發(fā)現(xiàn)，“社會管理和社區(qū)治理體制改革的核心問題是重構(gòu)國家與社會的關(guān)系”，可以通過政府、市場、社會的復(fù)合治理來克服社會管理和社區(qū)治理在體制上的缺陷。[7]盧愛國研究表明，由于存在路徑依賴，社區(qū)體制改革的傳統(tǒng)模式和經(jīng)驗?zāi)Ｊ蕉紱]有實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)的合理分化，替代傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的基本思路是采取分類治理。[8]閔學(xué)勤提出了以公民的政治、經(jīng)濟、社會、文化等綜合需求作為社區(qū)多元治理的共同目標(biāo)，并主張根據(jù)社區(qū)公民環(huán)境的成熟程度選擇不同的社區(qū)治理模式。[9]許小玲等通過對城市社區(qū)的調(diào)查研究表明，為保證行政管理職能、公共服務(wù)職能和自治職能在區(qū)政府——街道辦——社區(qū)三級之間形成最優(yōu)定位，必須對政府參與社區(qū)自治的關(guān)系等三個核心問題進行厘清。在未來優(yōu)化社區(qū)管理體制改革的路徑中，應(yīng)重點關(guān)注兩方面建設(shè)：在街道層面，建設(shè)的重點是服務(wù)流程科學(xué)化；在社區(qū)層面，建設(shè)的核心是為社區(qū)居民搭建暢通廣泛的參與渠道和平臺。[10]舒曉虎等提出了社區(qū)管理的行政與自治銜接模式，認為這一模式既能保證國家權(quán)力在基層社會的實現(xiàn)，又能拓展基層社會的自治空間。[11]

總的來看，國內(nèi)有關(guān)城市社區(qū)建設(shè)與管理模式的理論研究已取得較多較好的成果，提出了許多有益的對策措施。但從構(gòu)建和諧社會與推動城市可持續(xù)發(fā)展的角度來看，大多數(shù)研究僅對城市社區(qū)建設(shè)的某一個或幾個方面的問題進行了分析，成果大多比較零散，缺乏系統(tǒng)性，且案例研究較多，理論探討不足。筆者認為，城市社區(qū)管理既有共性，又具有特性，在城市社區(qū)建設(shè)與管理中，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平靈活選擇適宜的管理體制、管理制度與管理方式，并使之不斷完善。

二、主要城市社區(qū)管理模式的比較分析

由于不同國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、歷史和文化背景的差異，城市社區(qū)管理模式在具體的管理制度、管理體制及其管理方式方法上相去甚遠，并在不斷探索與完善之中。在眾多的治理模式中，具有代表性的社區(qū)治理模式主要有：政府主導(dǎo)模式、混合治理模式、多元管理模式和社區(qū)自治模式。

1．政府主導(dǎo)模式

新加坡是政府主導(dǎo)社區(qū)管理模式的典型代表。該模式注重政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用，政府設(shè)有專門部門負責(zé)社區(qū)的指導(dǎo)、監(jiān)督與管理，政府及其派出機構(gòu)對社區(qū)治理具有較大的影響力；注重社區(qū)組織機構(gòu)的建設(shè)與管理，社區(qū)各級機構(gòu)或部門分工合理、職責(zé)明確，管理有序；社區(qū)公眾參與社區(qū)管理意識淡薄，積極性不高。

2．混合模式

日本和以色列城市社區(qū)治理大多采用這種模式。與政府主導(dǎo)模式不同，采用混合模式的國家或地區(qū)，政府往往很少直接干預(yù)社區(qū)管理，在社區(qū)管理中，政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)并提供經(jīng)費支持；社區(qū)管理具有民主化和自治化的共性特征；在管理中始終堅持以人為本的管理理念，倡導(dǎo)為民服務(wù)及居安思危的管理意識。

3．多元管理模式

多元管理模式是指在社區(qū)管理中，政府(企業(yè))、黨組織、社區(qū)居委會(或理事會)、社區(qū)居民、社區(qū)團體組織等多個主體共同參與社區(qū)管理的一種模式。多元管理模式在我國城市社區(qū)管理中較為常見，但又不同于日本的混合模式，尚需規(guī)范與完善，主要原因是我國城市社會組織發(fā)育不成熟、民眾參與意識不高、政府對城市社區(qū)建設(shè)與管理干預(yù)太多等。

4．社區(qū)自治模式

美國城市社區(qū)管理是以社區(qū)自治為主，社區(qū)自治模式具有四個明顯特征：其一，非營利組織是推動社區(qū)發(fā)展的主力軍。這是由于美國經(jīng)濟高度發(fā)達、制度健全，社區(qū)組織發(fā)育成熟、管理規(guī)范，為社區(qū)非營利組織的發(fā)展提供了強有力的支撐；其二，城市社區(qū)管理制度規(guī)范，有完善的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃；其三，各種社團組織在社區(qū)管理中發(fā)揮重要作用，對維持良好的社區(qū)秩序也密切相關(guān)；其四，強調(diào)法治功能，實施依法管理。除此之外，州政府、市政府也會制定符合地區(qū)特征的相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范社區(qū)管理。

通過對上述四種治理模式的分析不難看出，不同的社區(qū)治理模式都有其積極與合理的一面，且與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平和歷史文化背景密切相關(guān)。從現(xiàn)代城市發(fā)展與治理的趨勢來看，社區(qū)自治模式應(yīng)是我國城市社區(qū)治理的發(fā)展方向。但國外發(fā)達國家城市社區(qū)治理的經(jīng)驗表明，城市社會組織發(fā)育成熟、法治社會已經(jīng)建成、有科學(xué)的社區(qū)規(guī)劃以及社區(qū)公眾參與意識濃厚等是實現(xiàn)社區(qū)自治的基本前提和要求。而目前我國大多數(shù)城市社區(qū)還面臨著社會化組織發(fā)育不成熟、居民參與度不高、社區(qū)經(jīng)費有限、社區(qū)管理行政化明顯等現(xiàn)實問題，從這個角度來看，我國城市社區(qū)還不具備社區(qū)自治的現(xiàn)實條件。此外，由于我國地域廣闊，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，不同區(qū)域城市社區(qū)治理在具體方式方法上差異較大，且各有千秋，因而我國城市社區(qū)治理模式的選擇不應(yīng)強求整齊劃一的模式。

三、推進我國城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的思路

目前，政府主導(dǎo)仍然是我國大部分城市社區(qū)的主流模式，由于這種模式在社區(qū)組織結(jié)構(gòu)與功能上具有明顯的行政化特征，導(dǎo)致政府在社區(qū)管理中負擔(dān)過重，社會組織機構(gòu)缺乏鍛煉成熟的機會，社區(qū)公眾滿足于被管理而缺少參與的意識和熱情。從城市社區(qū)治理的功能來看，完善的城市社區(qū)治理模式應(yīng)與其治理環(huán)境和發(fā)展水平相適應(yīng)，能夠有效合理地配置社區(qū)資源，并能充分發(fā)揮社區(qū)在城市社會管理中的基礎(chǔ)性作用。鑒于此，從我國城市社區(qū)管理的實際出發(fā)，我們認為城市社區(qū)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于：積極培育社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，創(chuàng)造良好的社區(qū)治理環(huán)境，合理配置社區(qū)治理的權(quán)力和資源，健全與完善社區(qū)管理體制、管理制度和管理機制。

1．切實理順政府與社區(qū)的關(guān)系

一是要轉(zhuǎn)變政府管理觀念，要堅決打破社區(qū)管理上傳統(tǒng)的自上而下的行政運作方式，真正實現(xiàn)政府管理社區(qū)行為的法治化。政府對社區(qū)的監(jiān)管，既不能錯位，也不能缺位與越位，切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的重管理輕服務(wù)的思想觀念，努力打造現(xiàn)代服務(wù)性政府。二是要明晰政府社區(qū)管理職能。在社區(qū)管理中，政府的職能主要是做好政策指導(dǎo)、業(yè)務(wù)監(jiān)督、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作，不要直接干預(yù)社區(qū)的日常管理事務(wù)，要敢于放權(quán)，要相信社區(qū)居民自主管理社區(qū)事務(wù)的能力，積極鼓勵社區(qū)公眾加強自我管理，充分尊重社區(qū)依法行使民主自治的權(quán)利。三是要轉(zhuǎn)變政府管理方式。政府各級部門要積極主動地深入基層，加強與社區(qū)居民的交流與溝通，隨時把握社區(qū)居民的“所思、所想、所需、所求、所急、所難”，多聽取社區(qū)公眾的意見與建議，將民主協(xié)商始終貫穿于社區(qū)治理過程之中，真正建立起政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民之間的共商共建機制。

2．積極培育和發(fā)展社團組織

國外發(fā)達城市社區(qū)治理的經(jīng)驗表明，社團組織的發(fā)達與否是城市社會是否成熟的重要標(biāo)志。我國城市社區(qū)社團組織發(fā)展緩慢，從深層次看就是市場主體、社會組織發(fā)育不良(或者缺乏)造成的。從我們調(diào)研的情況看，城市社區(qū)居委會就像一個微型政府，一方面社區(qū)管理事務(wù)繁雜，任務(wù)重；而另一方面社區(qū)服務(wù)人才短缺，素質(zhì)偏低，結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)的社區(qū)工作人員極其匱乏。因而大力培育和扶持社區(qū)社團組織，并推進其盡快發(fā)展、規(guī)范與完善是推進城市社區(qū)治理能力的重要途徑。在條件允許的情況下，可以將社區(qū)部分事務(wù)通過市場機制的辦法分解到社區(qū)的非政府與非盈利性的社團組織和社區(qū)公眾，以充分發(fā)揮社區(qū)各主體在社區(qū)建設(shè)與管理中的作用。真正建立起政府監(jiān)管、社會力量支持、市場推動、社區(qū)公眾廣泛參與的社區(qū)建設(shè)新格局，形成多方力量共同推進社區(qū)建設(shè)的整體合力。

3．多渠道籌措社區(qū)建設(shè)資金

社區(qū)建設(shè)與管理需要大量資源，在市場經(jīng)濟條件下，沒有足夠的資金，社區(qū)很難為居民提供相應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、體育、養(yǎng)老等服務(wù)，社區(qū)建設(shè)與管理工作將難以展開?；I集社區(qū)建設(shè)與管理資金，政府一方面可以根據(jù)國家有關(guān)政策和法規(guī)，出臺扶持社區(qū)建設(shè)的優(yōu)惠政策，對于社區(qū)非公益性的服務(wù)可以實行低償、有償服務(wù)的方式增加社區(qū)收入，以補償社區(qū)公益性、無償性的服務(wù)支出，保障社區(qū)服務(wù)的收支平衡或略有盈余；另一方面要積極引入社區(qū)經(jīng)營理念，大力引導(dǎo)民間資金投向社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬融資渠道，完善政府與社會相結(jié)合的多元籌資機制。

4．健全與完善社區(qū)居民參與機制

社區(qū)居民的積極參與是提高社區(qū)建設(shè)與管理效能的重要環(huán)節(jié)，提高社區(qū)居民的參與熱情，需要政府、社區(qū)、社會組織的共同努力。一是政府各級部門、社區(qū)居委會、社區(qū)各類組織等應(yīng)采取有效措施，積極構(gòu)建社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)，營造良好的社區(qū)參與環(huán)境，千方百計提高社區(qū)居民參與率。二是社區(qū)管理部門要創(chuàng)新工作方式、方法，增強管理部門與社區(qū)社團組織的凝聚力、向心力，在社區(qū)治理中積極倡導(dǎo)自愿平等的合作關(guān)系，健全與完善社區(qū)各參與主體之間的信任——合作機制。三是加強社區(qū)制度建設(shè)，健全和完善社區(qū)民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督機制，尊重社區(qū)居民的集體選擇意愿，以增強社區(qū)居民的認同感、歸屬感，使廣大社區(qū)居民愿意參與、樂于參與社區(qū)建設(shè)與管理。

5．加快推進法治社區(qū)的建設(shè)步伐

社會管理中人情意識濃厚，法治觀念淡薄是我國比較普遍的社會現(xiàn)象。目前在社區(qū)治理中，也很難真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。在我國大力推進建設(shè)法治社會的背景下，加強社區(qū)法治建設(shè)更是勢在必行。為此，必須加強社區(qū)法治宣傳教育，大力提高居民的法治意識和法治觀念；加強社區(qū)法治領(lǐng)導(dǎo)與隊伍建設(shè)，堅持用法治思維與法治方式及時發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)矛盾與糾紛；建立社區(qū)多方參與法治建設(shè)的有效機制，形成社區(qū)法治建設(shè)合力。

[1] 劉嫻靜. 城市社區(qū)治理模式的比較及中國的選擇[J].社會主義研究，2006，(2)：59-61.

[2] 王芳，李和中.城市社區(qū)治理模式的現(xiàn)實選擇[J].中國行政管理，2008，(4)：68-69.

[3] 霍連明.多元管理：我國社區(qū)管理模式的必然選擇[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010，(2)：136-138.

[4] 蔣秋霞.城市社區(qū)“三位一體”管理模式的優(yōu)化探索[J].開發(fā)研究，2010，(6)：84-87.

[5] 汪波.城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索——行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制[J].新視野，2010，(2)：40-43.

[6] 王永紅.城市社區(qū)治理中政府的角色定位及其職能[J].城市問題，2011，(12)：79-83.

[7] 鄭杭生，黃家亮. 論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維[J].東岳論叢，2012，(1)：23-29.

[8] 盧愛國.社區(qū)體制變革進路：從行政整合到分類治理[J].廣西社會科學(xué)，2012，(2)：129-132.

[9] 閔學(xué)勤，黃燦彪. 適度的社區(qū)自治及其路徑選擇——基于香港和內(nèi)地社區(qū)治理模式的比較[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012，(2)：42-46.

[10] 許小玲，馬貴俠.城市社區(qū)管理體制改革：實踐、反思與前瞻[J].廣東社會科學(xué)，2013，(4)：189-195.

[11] 舒曉虎，等.行政與自治銜接——對我國城市基層治理模式的探討[J].學(xué)習(xí)與實踐，2013，(2)：50-57.

[責(zé)任編輯 許嬰 校對 黎愛平]

Abstsact：The community is the urban cell, and the community management is an important part of the social management. It is particularly important to innovate urban community management under the background of urbanization rapid development. Learning from foreign advanced management experience of urban communities shows us that the innovation of urban community management should focus on actively fostering community development endogenous dynamics, creating a good community environment,rationallg allocating power and resources of community governance, and improving community management structure, management system and management mechanisms.

On Innovation of Urban Community Management Mode

YIN Zuo-liang

(Institute of economics and management,Jingchu University of Technology, Jingmen Hubei 448000,China)

urban communities; management model; community self-govenment; government functions

2014-12-07

2012年湖北省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“城市社區(qū)建設(shè)與管理問題研究”(2012G262)

尹作亮(1969-)，男，湖北洪湖人，副教授，法學(xué)博士，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，城市社區(qū)治理。

C916

A

1004-2237(2015)01-0067-04

10.3969/j.issn.1004-2237.2015.01.015